Uitspraak
202404632/1/R1.
Datum uitspraak: 4 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Ouder-Amstel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Gijsbrechtkwartier" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] en Vilarem I B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting op 10 april 2025 behandeld, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. A. Glijnis, advocaat te Alkmaar, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A. van Marle en T.A.M.J. de Joode, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Vilarem I B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. L. Haver Droeze, rechtsbijstandsverlener te Amersfoort.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 14 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Inleiding
6. In het noordelijke deel van het plangebied (hierna: de nieuwbouwlocatie) voorziet het plan in een transformatie van een manege naar een woningbouwlocatie met 34 woningen. [appellanten] wonen aan de [locatie 1] te Ouderkerk aan de Amstel op korte afstand van de nieuwbouwlocatie en richten zich daartegen. Kort gezegd vrezen zij nadelige gevolgen van de voorziene woningen voor hun woon- en leefklimaat. Vilarem 1 B.V. is de ontwikkelaar.
Bestaand bebouwd gebied (BSG)
7. [appellanten] betogen dat het plan ten onrechte in een nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet buiten bestaand stedelijk gebied (hierna: BSG) als bedoeld in de ladder duurzame verstedelijking als vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijk ordening (hierna: Bro).
7.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Artikel 1, onder h, luidt:
"bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;".
7.2. Vast staat dat het plan, met 34 nieuwe woningen, voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
7.3. In de plantoelichting staat onder 3.2 dat de nieuwbouwlocatie kan worden aangemerkt als BSG. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de raad daar terecht van uit gaat. In de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724 (in overweging 10 - 10.3) is overwogen dat de beantwoording van de vraag of een plangebied kan worden aangemerkt als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, volgens de Nota van toelichting (2017) afhangt van de omstandigheden van het geval, de specifieke ligging, de feitelijke situatie, het bestemmingsplan en de aard van de omgeving. Bij de beantwoording van deze vraag dient volgens de rechtspraak van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt en of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorend(e) openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur (vergelijk de uitspraken van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1340, en van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1581). Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing mogelijk maakt, of het gebied als behorend bij een zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, ziet het nieuwe plan op een gebied dat als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is aan te merken. Daaraan doet niet af dat de bebouwing waarin het voorgaande plan voorzag ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan nog niet was gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654).
7.4. Het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord" uit 2014 voorzag voor de nieuwbouwlocatie in de bestemming "Sport" met de functieaanduiding "manege". Ingevolge artikel 13.1 van de planregels was daar het uitoefenen van sportactiviteiten op sportterreinen en een manege met een bedrijfswoning toegestaan.
Naar het oordeel van de Afdeling is een manege met een bedrijfswoning een stedelijke functie in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (vergelijk de uitspraken van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1359, onder 15.2, en 25 april, ECLI:NL:RVS:2018:1355, onder 13). Gelet op de omschrijving van bestaand stedelijk gebied, als opgenomen in artikel 1.1.1, aanhef en onder h, van het Bro, geldt dat ook voor het oostelijke gedeelte van de manegeterrein, alwaar het vorige bestemmingsplan weliswaar niet voorzag in een bouwvlak, maar wel in een sportbestemming met manegefunctie, zodat dit oostelijke gedeelte ook kan worden aangemerkt als behorende bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorend(e) openbare of sociaal culturele voorzieningen dan wel stedelijk groen.
Hieruit volgt dat de nieuwbouwlocatie binnen BSG is voorzien. Het betoog slaagt niet.
8. Gelet op het vorenstaande behoeft de beroepsgrond dat de woningen ten onrechte niet (elders) binnen BSG zijn voorzien geen bespreking.
Behoefte
9. [appellanten] betogen dat geen sprake is van een behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hierbij voeren zij aan dat het plan voorziet in woningen in het duurdere segment, terwijl er behoefte bestaat aan woningen voor jongeren, starters en ouderen.
9.1. Het plan voorziet in 34 woningen waarvan 10 sociale huurwoningen.
Niet in geschil is dat er behoefte bestaat aan woningen voor jongeren, starters en ouderen. Het plan voorziet hiervoor in 10 sociale huurwoningen. De raad heeft toegelicht dat hiermee wordt voldaan aan de Verordening sociale woningbouw Ouder-Amstel 2024, waarin is bepaald dat bij de bouw van nieuwe woningen 30% van de te bouwen woningen sociale huurwoningen zijn.
De resterende 24 woningen zijn twee-onder-één-kapwoningen en vrijstaande woningen. Ten aanzien hiervan staat in de plantoelichting dat er in de marktregio Amsterdam behoefte bestaat aan vrijwel alle typen woningen, waaronder betaalbare koopwoningen. In het "Woonakkoord Amstelland-Meerlanden 2021 - 2025" staat dat er voor regio Amstelland-Meerlanden een behoefte bestaat aan ongeveer 6.000 betaalbare koopwoningen voor de periode tussen 2020 en 2030. Verder heeft de raad gewezen op het rapport "Woningbehoefte in de MRA tot 2030 en 2040". Dit rapport van de Metropoolregio Amsterdam (MRA) geeft aan dat de woningbehoefte in de genoemde periode voor de regio Amstelland-Meerlanden voor 34 procent uit middeldure en voor 44 procent uit duurdere woningen bestaat. Daarnaast heeft de raad toegelicht dat de bouw van duurdere woningen juist ook kan bijdragen aan doorstroming op de woningmarkt waardoor goedkopere koop- maar ook huurwoningen weer beschikbaar komen voor de woningmarkt.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Het betoog slaagt niet.
Strijd Omgevingsverordening Noord-Holland
10. [appellanten] betogen dat het plan ten onrechte in woningen voorziet op gronden waar de Omgevingsverordening NH2020 dat uitsluit. Zij stellen in dat kader dat de kaart van de Omgevingsverordening NH2020 niet klopt en dat de toelichting bij die verordening leidend is, die verwijst naar de begrenzing uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2019.
10.1. Op 17 november 2020 is de Omgevingsverordening NH2020 in werking getreden. Daarvoor gold de Provinciale Ruimtelijke Verordening, die door [appellanten] is aangehaald als de "Provinciale Ruimtelijke Verordening 2019".
De Provinciale Ruimtelijke Verordening voorzag voor de noordelijke helft van het plangebied, waar de nieuwbouwlocatie is gesitueerd, in de aanduidingen "Bufferzones" en "Aardkundige waarden". Op grond van artikel 24 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening maakt een bestemmingsplan daar geen nieuwe bebouwing mogelijk voor wonen. Daarnaast bevat artikel 8 van die verordening een motiveringsverplichting voor de bescherming van bijzondere aardkundige waarden.
Hoewel op 1 januari 2024 de Omgevingsverordening NH2022 in werking is getreden, is op deze procedure, zoals onder 1 is overwogen, het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Dat betekent dat de Omgevingsverordening NH2020 van toepassing is.
In de toelichting bij de Omgevingsverordening NH2020 staat kort gezegd dat de aanduidingen "Bufferzones" en "Aardkundig Monument" uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening zijn opgegaan in de aanduiding "Bijzonder provinciaal landschap" uit de Omgevingsverordening NH2020. Op grond van artikel 6.46 uit de Omgevingsverordening NH2020 kan een bestemmingsplan voor gronden met die aanduiding niet zonder meer voorzien in nieuwe bebouwing voor wonen. De Omgevingsverordening NH2020 voorziet voor de noordelijke helft van het plangebied, waar de woningen zijn voorzien, echter niet in de aanduiding "Bijzonder provinciaal landschap".
[appellanten] menen dat dit onjuist is. Zij stellen dat de begrenzing van de aanduidingen uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening doorslaggevend moet zijn, omdat die aanduidingen zijn opgegaan in de nieuwe aanduiding uit de Omgevingsverordening NH2020. Dat zou betekenen dat de kaart van de Omgevingsverordening NH2020 niet klopt.
De Afdeling gaat niet mee in dit betoog. In de toelichting bij de Omgevingsverordening NH2020 staat dat de aanduidingen "Bufferzones" en "Aardkundig Monument" als uitgangspunt zijn gebruikt voor de totstandkoming van de begrenzing van het "Bijzonder provinciaal landschap" en hierin zijn opgegaan. Maar daarbij is ook melding gemaakt van een proces dat erop neerkomt dat de begrenzing opnieuw is beoordeeld. Zo zijn er grenscorrecties doorgevoerd op basis van gesprekken met gemeenten en ambtelijke deskundigenoordelen.
Reeds hierom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing van het "Bijzonder provinciaal landschap", zoals die is weergegeven op de kaart van de Omgevingsverordening NH2020, onjuist is.
Het aangevoerde geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing van de aanduiding "Landelijk gebied" uit de Omgevingsverordening NH2020 onjuist is.
Het betoog dat de voorziene woningen in strijd zijn met de Omgevingsverordening NH2020 slaagt niet.
Strijd beleid groene gebieden en ruimtelijke kwaliteit
11. [appellanten] betogen dat het gemeentelijk beleid, waaronder de "Visie 2030 Ouder-Amstel", strekt tot het in stand houden van groene gebieden. Ook betogen zij dat het plan een negatief effect heeft op de ruimtelijke kwaliteit, doordat landelijk gebied wordt bebouwd.
11.1. Zoals hiervoor is overwogen wordt de vorige bestemming "Sport", met de functie-aanduiding "manege", van de nieuwbouwlocatie aangemerkt als een stedelijke functie. Dit noordelijke gedeelte van het plangebied behoort daarom tot het BSG. Ook is de nieuwbouwlocatie niet voorzien van de aanduiding "Landelijk gebied" uit de Omgevingsverordening NH2020. Daarnaast voorziet het plan voor het zuidelijke gedeelte van het plangebied in de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden". Die bestemming strekt tot bescherming van onder meer de landschappelijke en natuurlijke waarden. Voor de gronden met die bestemming is ook een aanlegomgevingsvergunningenstelsel opgenomen. Gelet hierop bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met gemeentelijk beleid dat strekt tot het in stand houden van groene gebieden. Het betoog slaagt niet.
Overschrijding bouwvlak uit ruimtelijke visie van 2014 en 2017
12. [appellanten] betogen dat het bouwvlak uit twee ruimtelijke visies uit 2014 en 2017 overschreden wordt. Hierdoor ontstaat een smalle doorgang, wat geen recht doet aan het landelijk karakter. Ook komen de nieuwe woningen dichter bij hun woning te staan.
12.1. De Afdeling laat in het midden of de raad gebonden is aan de door [appellanten] bedoelde ruimtelijke visies over de voorgenomen ontwikkeling, waaronder de "Ruimtelijke visie drie locaties aan de Holendrechterweg" uit 2017. Indien de raad daaraan gebonden zou zijn, kan hij bij de afweging van de betrokken belangen daarvan gemotiveerd afwijken. In dit geval heeft de raad dat gedaan om een groter bouwvlak te creëren voor de voorziene woningen, waaronder 10 sociale huurwoningen. De afstand van het door [appellanten] bedoelde gedeelte van het bouwvlak tot het hun perceel bedraagt ongeveer 21 m en de afstand van dat bouwvlak tot hun woning ongeveer 35 m. Verder voorziet het plan ter plaatse in woonbebouwing met een goot- en bouwhoogte van maximaal 6 m, respectievelijk 10 m. Daarnaast is gebleken dat op kortere afstand dan de voorziene woningen al bestaande woonbebouwing aan die zijde van de woning van [appellanten] aanwezig is. Gelet op de afstanden, de aard en omvang van de voorziene woningen, waaronder de maximale goot- en bouwhoogten ervan en de aanwezigheid van bestaande bebouwing in de directe omgeving van de woning van [appellanten] acht de Afdeling aannemelijk dat de voorziene nieuwbouw beperkte gevolgen zal hebben voor het woon- en leefklimaat van [appellanten]. Verder is niet gebleken dat een eventuele smalle doorgang afbreuk doet aan het landelijk karakter. Zo is niet gebleken van ter plaatse aanwezige waardevolle zichtlijnen. Daarom heeft de raad in redelijkheid een doorslaggevend gewicht kunnen toekennen aan het belang van een groter bouwvlak voor nieuwe woningen dan dat als voorzien in de "Ruimtelijke visie drie locaties aan de Holendrechterweg" uit 2017. Het betoog slaagt niet.
Verkeersveiligheid
13. [appellanten] stellen dat de gekozen ontsluiting niet de meest verkeersveilige ontsluiting is. Hierbij betogen zij dat voor het veilig maken van de gekozen ontsluiting maatregelen nodig zijn, maar dat niet gegarandeerd is dat die maatregelen ook daadwerkelijk worden genomen.
13.1. De te treffen maatregelen staan in paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting. In verschillende fasen van het aan het plan ten grondslag gelegen hebbend onderzoek hebben verschillende maatregelen de revue gepasseerd. Zie "Bijlage 4 Verkeerskundig onderzoek november 2018", "Bijlage 5 Verkeersveiligheidsadvies ontsluiting manegeterrein" en "Bijlage 6 Advies Verkeerscommissie januari 2020". Uitgaande van het laatste en de samenvatting daarvan in paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting betreffen die maatregelen:
- de weginrichting van de Holendrechterweg geheel te laten aansluiten bij de relevante (CROW) richtlijnen en deze in te richten als 30km/u weg;
- het maken van een steilere overgang naar het plateau op de kruising van de Holendrechterweg en de Middenweg, die de snelheid van het verkeer verlaagt;
- het ophogen van het laatste deel van de Middenweg ter verbetering van het overzicht vanaf de Middenweg naar beide zijden van de kruising en vice versa;
- het trachten te snoeien / verlagen van de planten en struiken op de woonpercelen, die aan de kruising grenzen;
- het plaatsen van een verkeersspiegel aan de zijde van het water ter verdere verbetering van de overzichtelijkheid van de kruising;
- het onmogelijk maken van parkeren tussen de oprit van het perceel aan de [locatie 2] en de kruising Holendrechterweg/Middenweg.
13.2. Hoe een weg of ontsluiting verkeerstechnisch exact wordt ingericht, hoeft niet in een bestemmingsplan te worden geregeld. Verkeerstechnische aspecten, zoals de plaatsing van een verkeersspiegel, het verhogen van een weg of het snoeien van planten en struiken, hebben namelijk geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure komt met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan aan de orde de vraag of de raad zich er voldoende van heeft vergewist dat een aanvaardbare verkeerssituatie en verkeersafwikkeling in en om het plangebied zal ontstaan, respectievelijk zal plaatsvinden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:654). Dat heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gedaan.
Gelet op het voorgaande en nu niet is gebleken dat de aangedragen verkeerstechnische maatregelen niet daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich er onvoldoende van heeft vergewist dat een aanvaardbare verkeerssituatie en verkeersafwikkeling in en om het plangebied zal ontstaan, respectievelijk zal plaatsvinden. Het betoog slaagt niet. Overigens heeft de raad ter zitting toegezegd dat bovenstaande verkeersmaatregelen daadwerkelijk door de gemeente zullen worden getroffen en dat de gemeente daartoe gelet op het ter plaatse geldende planologisch regiem en de aanwezige eigendomsverhoudingen, alsmede financieel ook bij machte is.
14. [appellanten] betogen dat ten onrechte niet is gekozen voor de zogeheten ‘rode route’. Hierbij voeren zij aan dat de gebruikte argumenten tegen deze route niet van verkeerskundige aard zijn. Verder is de Hoofdenburgersingel een rustige weg zonder vracht- en landbouwverkeer die weinig belast wordt, breder is dan de beoogde ontsluiting via de Holendrechterweg en is ingericht op gescheiden verkeersstromen van auto, fiets en loopverkeer. In dit verband had volgens hen ook eenrichtingsverkeer op de Holendrechterweg en de Hoofdenburgersingel moeten worden overwogen. Dat achten [appellanten] een verkeersveiliger alternatief.
14.1. In "Bijlage 5 Verkeersveiligheidsadvies ontsluiting manegeterrein" is een aantal alternatieven voor de ontsluiting van het plangebied bezien. Een daarvan is de zogeheten ‘rode route’ via de Hoofdenburgersingel. Daarbij is vermeld dat de Hoofdenburgersingel dit verkeer in beginsel aan kan. Echter, deze weg is tevens een hoofdontsluitingsweg, die dwars door een bestaande woonwijk loopt en is daardoor al redelijk belast. Omdat deze route een langer traject door een woonwijk heeft dan de Holendrechterweg is dit volgens de raad uit verkeerskundig oogpunt minder wenselijk. Ook kan de route Middenweg-Hoofdenburgersingel doorgaand verkeer aantrekken, dat de drukke rotonde Holendrechterweg/Machineweg wil mijden. Deze route is nu niet voor auto’s toegankelijk omdat daar een wit bruggetje met een fietssluis deel van uitmaakt.
Anders dan [appellanten] stellen is niet gebleken dat de Hoofdenburgersingel is voorzien van een gescheiden fietsstrook. Daarentegen is wel gebleken dat de Holendrechterweg evenals de Hoofdenburgersingel is voorzien van een stoep.
Gelet op het vorenstaande hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat de rode route, al dan niet in combinatie met eenrichtingsverkeer op de Holendrechterweg en de Hoofdenburgersingel, een zodanig veiliger alternatief betreft dat de raad gehouden was om daarvoor te kiezen. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
15. Het beroep is ongegrond.
16. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Hupkes
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
635