Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 97/1259 21 december 1999
13700
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Sociaal Pedagogisch Centrum Sandhage, te 's-Gravenhage, appellante,
gemachtigde: mr J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle,
tegen
het Centraal orgaan tarieven gezondheidszorg, te Utrecht, verweerder,
gemachtigden: mr G.R.J. de Groot en mr J.G.F.M. Hoffmans, advocaten te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 20 oktober 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 september 1997.
Bij dat besluit heeft verweerder, beslissende op de bezwaren van appellante tegen een ten aanzien van haar op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg) gegeven tariefbesluit van 16 januari 1997, bedoelde bezwaren ongegrond verklaard en laatstvermeld besluit gehandhaafd.
Op 10 april 1998 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Vanwege appellante zijn op 8 december 1997 en op 29 oktober 1999 nadere stukken in het geding gebracht.
Op 9 november 1999 heeft het onderzoek ter zitting plaats gevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante houdt een instelling in stand, die is toegelaten op grond van artikel 8 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) en zorg verleent aan personen met een verstandelijke handicap. Deze instelling voor gezondheidszorg valt onder de werking van de Wtg.
- Sedert 1984 worden de tarieven die dergelijke instellingen in rekening mogen brengen, ingevolge de desbetreffende richtlijnen, waarvoor sedert de wijziging van de Wtg per 1 januari 1998 de benaming "beleidsregels" geldt, berekend op basis van een jaarlijks vast te stellen budget. Dat budget strekt ertoe dekking te bieden voor personeelskosten, materiële kosten en kapitaalslasten.
Daarbij gaat het om de kosten die de instelling redelijkerwijs moet maken om de hulp te kunnen verlenen, waarop krachtens de AWBZ aanspraak bestaat.
De tarieven worden zodanig berekend, dat de instelling over het jaar waarop het budget betrekking heeft, verzekerd is van inkomsten die gelijk zijn aan het budget.
Wanneer het budget afwijkt van de werkelijke exploitatiekosten, wordt het verschil niet in de tarieven verrekend, voor zover het de personele en materiële kosten betreft.
Met betrekking tot de kapitaalslasten vindt jaarlijks een nacalculatie plaats, die ertoe strekt dat de ten laste van de tarieven te brengen kosten gelijk zijn aan de werkelijke kapitaalslasten, voor zover deze ingevolge de daarvoor geldende beleidsregels aanvaardbaar zijn.
Het achterwege laten van nacalculatie met betrekking tot personeelskosten en materiële kosten betekent dat er voor de tariefstelling geen gevolgen worden verbonden aan de wijze waarop de via de tarieven verkregen middelen zijn aangewend. Het uitgangspunt van de desbetreffende beleidsregels is, dat een verschil tussen het budget en de werkelijke kosten wordt toegevoegd of onttrokken aan de bestemmingsreserve, de zogeheten reserve aanvaardbare kosten.
De beleidsregels bevatten geen bepalingen over de hoogte van dergelijke reserves. Evenmin zijn regels gegeven over de aanwending van die reserves. Als uitgangspunt geldt dat dergelijke reserves worden gebruikt voor de doeleinden waartoe de tariefopbrengsten zijn verkregen.
- Sedert 1985 heeft verweerder een jaarlijkse enquête gehouden onder instellingen voor gezondheidszorg, waarvan de tarieven volgens een stelsel van budgettering worden berekend. Deze enquêtes zijn erop er op gericht inzicht te verkrijgen in de verhouding tussen de budgetten en de exploitatiekosten. Zulks teneinde te voorkomen dat enerzijds de budgetten ontoereikend zijn voor een verantwoorde dienstverlening en dat anderzijds zij onnodig hoog zijn in verhouding tot de exploitatiekosten.
- Bij circulaire van 10 mei 1995 heeft verweerder de instellingen verzocht gegevens te verstrekken over de resultaten van 1994. Zulks met betrekking tot de aanvaardbare kosten, exploitatieresultaten, kapitaal, reserve aanvaardbare kosten, instandhoudingreserve gebouwen en installaties, reserve vervanging inventaris, overige reserves en het totaal van voorzieningen fondsen en fundaties; één en ander voor 1992, 1993 en 1994 naar de stand ultimo van het jaar en volgens verdere specificaties als in de circulaire vermeld.
- Verweerder heeft de bevindingen van het desbetreffende onderzoek vermeld in de Enquête exploitatieresultaten 1994. Volgens de daarin opgenomen gegevens was er in de periode van 1992 tot en met 1994 zowel in absolute zin als procentueel sprake van een toename van niet-vreemd vermogen. Ook indien het niet-vreemd vermogen wordt uitgedrukt in een percentage van de aanvaardbare kosten, is er op één uitzondering na voor alle categorieën van instellingen sprake van een stijgende tendens.
- De resultaten van de enquête over 1995 laten een beeld zien, dat vergelijkbaar is met dat van 1994.
- Verweerder heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op de hoogte gesteld van de resultaten van voormelde enquêtes.
- Bij brief van 17 september 1996 heeft genoemde minister, mede namens de Minister van Economische Zaken en, voor zover het de academische ziekenhuizen betrof, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, verweerder op de hoogte gesteld van het voornemen tot het geven van aanwijzingen, betreffende de aanpak van exploitatieoverschotten, en verweerder in de gelegenheid gesteld zijn standpunt ter zake kenbaar te maken.
- Verweerder heeft aangaande de voorgenomen aanwijzingen advies uitgebracht bij brief van 22 oktober 1996.
- Op 11 november 1996 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de voorgenomen aanwijzingen overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van Pro de Wtg voorgelegd aan beide Kamers der Staten Generaal. Daarbij heeft de minister onder meer het volgende te kennen gegeven:
" Het exploitatieoverschot bij de instellingen, die tot de care-sectoren behoren bedraagt jaarlijks gemiddeld zo'n 1 à 2% van de aanvaardbare kosten die zijn bepaald op grond van de Cotg-richtlijnen. Hierdoor laten de eigen vermogens van de instellingen een gestage groei zien. Onder het vorige kabinet werd dit met het oog op het zogenoemde "plan Simons" van overheidszijde gestimuleerd. Door de introductie van meer marktwerking zou ook meer risico worden gelopen. Om die risico's op te kunnen vangen werd een substantiële financiële buffer noodzakelijk geacht. Het huidige kabinet is ten aanzien van de care-sectoren een andere weg ingeslagen, waardoor het hebben van een substantieel eigen ver-mogen vanwege de continuïteit van de zorgverlening niet meer, althans minder aanwezig is. Om die reden is besloten de toename van het eigen vermogen af te remmen door een structurele korting op de aanvaardbare kosten toe te passen van gemiddeld 0,8%, variërend van 0,6 tot 2%, afhankelijk van de gemiddelde hoogte en de jaarlijkse groei van de eigen vermogens per sector. Op deze wijze wordt van toekomstig "dood geld, levend geld" gemaakt. Van de opbrengst van deze maatregel ad ƒ 110 miljoen wordt ƒ 20 miljoen gereserveerd voor instellin-gen die door deze maatregel financiële problemen ondervinden. De resterende ƒ 90 miljoen dient voor het oplossen van knelpunten binnen de care."
- De Minister van Volksgezondheid Welzijn, en Sport heeft aanwijzingen als vorenomschreven, vastgesteld op 6 december 1996 en op gelijke datum aan verweerder toegezonden.
De aanwijzing ten aanzien van de AWBZ-sectoren hield in, dat verweerder zodanige richtlijnen diende vast te stellen, dat de in de tabellen bij die aanwijzing gespecifi-ceerde redresseringen, welke overeenkomen met evengenoemde kortingen, dienden te worden verwezenlijkt. Voorts hield die aanwijzing in, dat in de richtlijnen diende te worden bepaald dat verweerder, bij het ontbreken van een verzoek om goedkeuring of vaststelling van tarieven, ambtshalve gewijzigde tarieven zou vaststellen.
- Verweerder heeft, overeenkomstig genoemde aanwijzing, op 16 december 1996 de Richtlijn korting in verband met groei reserves vastgesteld. Die richtlijn is door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op 17 december 1996 goedgekeurd, in werking getreden op 1 januari 1997 en geldt voor onbepaalde tijd.
- Voorts heeft verweerder, in verband met een daartoe door de minister in het begeleidend schrijven bij de aanwijzing geuite wens, op 21 april 1997 de Richtlijn flankerend beleid AWBZ-sectoren vastgesteld. Die richtlijn voorziet in een budgetverhoging tot ten hoogste het bedrag van de uit de richtlijn voortvloeiende korting. Een zodanige verhoging kan worden toegepast, indien aan een aantal nader geformuleerde eisen is voldaan, waaronder de eis dat het eigen vermogen per ultimo 1995 niet meer dan 6,75% van de aanvaardbare kosten voor 1995 bedraagt. Die richtlijn is in werking getreden op 1 januari 1997 en gold tot en met 31 december 1997. De werking van die richtlijn is nadien verlengd.
- Bij eerdergenoemd - primair - besluit van 10 september 1997 heeft verweerder, toepassing gevend aan voormelde beleidsregels, het tarief voor appellante nader vastgesteld.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante op de volgende gronden afgewezen:
"De Minister van VWS heeft ingevolge artikel 14 WTG Pro de bevoegdheid om het COTG een aanwijzing te geven omtrent de inhoud van een richtlijn. In casu is deze aanwijzing ten grondslag liggende motivering betreft een verantwoordelijkheid van de minister, waarbij het COTG geen aanleiding heeft om aan de juistheid van die motivering te twijfelen. Nu de tariefbeschikking gebaseerd is op een richtlijn die voortgekomen is uit de aanwijzing, is het COTG van oordeel dat de tariefbeschikking voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig tot stand is gekomen.
Gezien het feit dat de korting is gebaseerd op een aanwijzing van de Minister van VWS ex artikel 14 van Pro de WTG is het bezwaar dat het opleggen van de korting in strijd zou zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, een bezwaar dat eerder gericht is tegen de aanwijzing van de minister, dat tegen de tariefbeschikking van het COTG die hieruit is voortgekomen. Door vrijwel alle instellingen is dit in de hoorzitting ook met nadruk gesteld.
Het COTG enquêteert jaarlijks naar de mutaties in de vermogenspostities van de instellingen met het doel om het (cumulatieve) exploitatieresultaat in beeld te krijgen. Het gaat daarbij om feitelijke gegevens met betrekking tot de vermogens, die aansluiten bij de jaarrekeningen. Bij de jaarlijkse publicatie van de exploitatieresultaten wordt de volledige opbouw van het niet-vreemde vermogen op sectorniveau zichtbaar gemaakt. Het COTG wijst er hier nogmaals met nadruk op dat geen sprake is van een korting op het vermogen zelf, maar dat de korting slechts bedoeld is om de groei van het vermogen van de instellingen te verkleinen.
Zoveel als mogelijk is, is recht gedaan aan de sectorspecifieke verschillen. Dit heeft geresulteerd in de differentiatie van richtlijnen naar sectoren. In de kamers van het COTG is in het kader van de advisering aan het COTG door de koepelorganisaties zelf ook geen suggestie gedaan voor een alternatieve invulling van de op te leggen korting. Door te kiezen voor een generieke korting in combinatie met de Richtlijn flankerend beleid voor individuele instellingen, heeft het COTG de op te leggen korting zo eerlijk mmogelijk over de instellingen verdeeld. Alle instellingen binnen een sector zijn met eenzelfde percentage gekort.
Voor zover de bezwaren zich richten tegen het flankerend beleid en de wijze waarop dit flankerend beleid vorm is gegeven, zijn de bezwaren in het kader van de onderhavige tariefbeschikking niet ter zake doende. Alle instellingen zijn inmiddels in de gelegenheid gesteld een aanvraag op grond van de Richtlijn flankerend beleid in te dienen. Beslissingen op deze aanvragen zullen separaat genomen worden en verwerkt worden in een nieuwe tariefbeschikking, waartegen de bezwaar- en beroepmogelijkheden weer opnieuw openstaan."
In het verweerschrift en ter zitting is daaraan van de zijde van verweerder onder meer het volgende toegevoegd.
Een aanwijzing verplicht verweerder om overeenkomstig de inhoud van de aanwijzing een richtlijn/beleidsregel vast te stellen of een bestaande beleidsregel te wijzingen. Van een dergelijke verplichting is slechts dan geen sprake, indien de aanwijzing wegens strijd met een hogere regeling of met algemene rechtsbeginselen onverbindend zou zijn. Van het een noch het ander is ten aanzien van de onderhavige aanwijzing sprake. Hetzelfde geldt voor de overeenkomstig die aanwijzing vastgestelde en door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport goedgekeurde beleidsregels.
Overheid en verweerder hebben in redelijkheid tot de in het geding zijnde maatregelen kunnen komen. Zulks omdat in de gezondheidszorg de behoeften en noden voortdurend toenemen - gewezen kan worden op de discussies over wachtlijsten -, in verband waarmede alle aanleiding bestaat middelen die voor de directe verlening van hulp niet nodig zijn gebleken, op ander wijze te gebruiken dan voor de groei van reserves en eigen vermogens van instellingen.
Weliswaar kan eigen vermogen een nuttige functie hebben als buffer voor het opvangen van tegenvallers, doch voor een aanspraak op het vormen van dergelijke reserves bestaat geen rechtsgrond. In de beleidsregels van verweerder is slechts bepaald hoe een positief budgetresultaat kan worden aangewend - namelijk voor reservevorming - doch de beleidsregels bepalen niet dát er een reserve aanvaardbare kosten behoort te zijn. De vorming en de instandhouding van dergelijke reserves is geen doel op zich, maar een in de beleidsregels aanvaarde consequentie van de wijze van budgettering. Voor de verlening van de hulp waartoe de instelling gehouden is, is de reserve als zodanig niet nodig, omdat de berekening van het budget erop is gericht dekking te bieden voor de kosten van die hulpverlening.
Verzekerden hebben op grond van de AWBZ aanspraak hebben op hulp, welke wordt verleend op basis van overeenkomsten met ziektekostenverzekeraars. Deze zijn verplicht tot het afsluiten van overeenkomsten met iedere toegelaten instelling. Zulks betekent dat niet alleen de "afzet" van de zorg maar ook de financiering daarvan verzekerd is. Van een marktsituatie met concurrentie en debiteurenrisico is geen sprake.
Gelet op het voorafgaande en in aanmerking genomen dat uit eerdervermelde enquêteresultaten is gebleken dat de instellingen in het verleden zodanige budgetten hadden, dat zij substantiële bedragen konden overhouden, zijn de onderhavige
- structurele - maatregelen, die strekken tot het afremmen van de groei van de eigen vermogens gerechtvaardigd te achten. Mocht het zo zijn, dat de voortdurende toename van de eigen vermogens kan worden verklaard vanuit het anticiperen op het plan-Simons, dan kan, nu dat plan geen doorgang vindt, daaraan een extra argument worden ontleend voor het treffen van genoemde maatregelen.
Bij dit alles is tevens van belang dat er overeenkomstig de wens van de minister is voorzien in zogenoemd flankerend beleid, dat strekt tot het bieden van compensatie voor de instellingen die als gevolg van de korting het risico lopen in financiële problemen te geraken.
Met betrekking tot de door appellante bekritiseerde hantering van het begrip "eigen vermogen", dat zou afwijken van hetgeen ter zake is bepaald in artikel 18 van Pro de Regeling jaarverslaglegging ziekenhuisvoorzieningen (Besluit van de Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur van 30 juni 1991, Stcrt., 27), merkt verweerder op dat genoemde regeling er niet toe strekt aan de overheid of aan verweerder enige verplichting op te leggen ten aanzien van de wijze waarop in het kader van het tariefbeleid gegevens uit jaarrekeningen worden beoordeeld, dan wel ten aanzien van de consequenties die ter zake van dat beleid aan bedoelde gegevens worden verbonden.
De enquêtes hadden tot doel inzicht te verkrijgen in de ontwikkeling van de exploitatie-resultaten - het verschil tussen de vastgestelde budgetten en de exploitatiekosten - in de achtereenvolgende jaren en wel op een zoveel mogelijk uniforme en vergelijkbare wijze. Het meten van vermogen is slechts een middel hiertoe en geen doel op zich.
In verband met het doel van de enquête is het begrip "exploitatieresultaat" ruim gedefinieerd; dat wil zeggen als de mutatie van het totale eigen vermogen inclusief kapitaal, reserve aanvaardbare kosten, instandhoudings- en inventarisatiereserves, alle overige reserves en voorzieningen, fondsen en fundaties. Die benadering ligt voor de hand, omdat instellingen (gedeelten van) positieve exploitatiesaldi kunnen toevoegen aan (andere) reserves en voorzieningen. Het buiten beschouwing laten van bijvoorbeeld voorzieningen zou het op uniforme en op gelijke wijze in beeld brengen van de exploitatieresultaten verhinderen. Deze, door verweerder gehanteerde, werkwijze is overigens niet nieuw maar sinds verschillende jaren gebruikelijk.
Door de mutaties in het totale niet-vreemd vermogen te betrekken in de beoordeling van het exploitatieresultaat, wordt ten aanzien van alle instellingen met eenzelfde maat gemeten. Overigens is, om misverstand te voorkomen, in de enquête voor 1995 het begrip "eigen vermogen" vervangen door "niet-vreemd vermogen".
In verband met vorenomschreven wijze van benadering laten de enquêtes volgens eenzelfde systematiek het verloop van de exploitatieresultaten over een aantal jaren zien en zijn per enquête de gegevens over de verschillende jaren met elkaar vergelijkbaar. Uit vergelijkingen blijkt dat de exploitatieresultaten steeds positief zijn, hetgeen betekent dat de instellingen klaarblijkelijk kans zien om vanuit de toegekende budgetten middelen toe te voegen aan de vermogens. De onderhavige generieke en structurele korting beoogt - zoals reeds is aangegeven - die groei te temporiseren.
Met betrekking tot het bezwaar dat de korting niet generiek had mogen worden opgelegd, doch binnen de verschillende sectoren had moeten worden gedifferentieerd, merkt verweerder op dat de aanwijzing van de minister aan een dergelijke differentiatie niet in de weg stond, doch dat de representatieve organisaties geen gebruik hebben gemaakt van de binnen het organisatorische kader van verweerder bestaande mogelijkheid om daartoe te komen. Zulks zou op hun weg hebben gelegen. Het lag niet voor de hand dat verweerder eigener beweging, zonder dat aansluiting kon worden gevonden bij opvattingen daaromtrent binnen de afzonderlijke sectoren, zou besluiten tot een dergelijke differentiatie.
Ten aanzien van de bezwaren die verband houden met het duurder worden van de gehandicaptenzorg in de toekomst, hetgeen zou leiden tot een kostenintensivering en een toename van het risico voor de betrokken instellingen, merkt verweerder op dat het budget tot doel heeft de noodzakelijk te maken kosten te dekken. Dat zal ook na toepassing van de onderhavige korting het geval zijn. Er is derhalve geen reden om thans te ruime budgetten te handhaven met het oog op kosten die in de toekomst mogelijkerwijs hoger zijn.
4. Het standpunt van appellante
De bezwaren van appellante houden, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende in.
Die bezwaren richten zich in de eerste plaats tegen de aanwijzing van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, welk aanwijzing de grondslag vormt voor eerdervermelde beleidsregel, die heeft geleid tot het in het geding zijnde tariefbesluit.
Aan die aanwijzing ligt een aantal veronderstellingen ten grondslag, inhoudende:
(a) dat het kabinet Lubbers III het vergroten van eigen vermogens bij de instellingen heeft gestimuleerd met het oog op de invoering van het plan-Simons, welk uitgangspunt intussen is vervallen;
(b) dat de exploitatieoverschotten bij de AWBZ-instellingen jaarlijks 1 a 2% van de aanvaardbare kosten bedragen;
(c) dat de eigen vermogens van de instellingen hoger zijn dan strikt noodzakelijk is om de continuïteit van de zorg te kunnen garanderen;
(d) dat er sprake is van "dood geld" bij de instellingen.
Voormelde veronderstellingen zijn niet juist. Voor zover daarvoor al enige feitelijke basis zou bestaan, kunnen zij het daarop gestoelde beleid niet rechtvaardigen.
Met betrekking tot het gestelde onder (a) moet worden opgemerkt dat de overheid in het kader van de uitvoering van de Wtg nimmer een expliciet beleid heeft gevoerd tot bevordering van de groei van het eigen vermogen met het oog op de gewenste marktwerking in verband met het plan-Simons. Een dergelijk consequentie heeft eerdergenoemd kabinet niet uit dat plan getrokken. Evenmin is daarop geanticipeerd in het kader van beleidsregels van verweerder. Van een beleidswijziging kan derhalve niet worden gesproken.
Wel is relevant dat onder het vorige kabinet het beleid is omgebogen naar de zogenoemde Zorg op maat. De in het kader van dit beleid voorgestane flexibilisering, individualisering en ontschotting van de zorg, waarin ook de verzekeraars een rol spelen, brachten mee dat zorginstellingen zich de afgelopen jaren meer ondernemend zijn gaan opstellen en een meer bewust financieel risicobeleid zijn gaan voeren. Deze, ook thans nog nagestreefde, dynamisering van de zorg betekent dat voor de zorginstellingen de noodzaak om te kunnen beschikken over een toereikend eigen vermogen onverminderd is blijven bestaan.
Ook het gestelde onder (b) is onjuist. Daartoe kan worden gewezen op het rapport "Vermogensgroei bij AWBZ-instellingen" d.d. 15 november 1996, opgesteld door Coopers & Lybrand, accountants te Utrecht, in opdracht van onder meer de Nederlandse Zorg Federatie. Dat rapport betreft de bevindingen van een onderzoek naar de vermogensontwikkeling bij de AWBZ-instellingen in de jaren 1992 tot en met 1995.
In dat rapport wordt geconstateerd dat het begrip "vermogen" onjuist is gedefinieerd, althans op een wijze die strijdig is met de algemeen geldende omschrijving van dat begrip. Zo worden verplichtingen van instellingen in de vorm van voorzieningen en egalisatie van kosten ten onrechte meegeteld als vermogensstijging.
Op grond van de bevindingen van genoemd onderzoek is voorts aangegeven welk percentage van het budget inzake de aanvaardbare kosten, ten minste zou moeten worden aangehouden als eigen vermogen dat noodzakelijk is als buffer voor het opvangen van risico's, zulks exclusief voorzieningen. Voor de verschillende hoofdsectoren van de care luidt dat percentage: geestelijke gezondheidszorg 13%, gehandicaptenzorg 11% en verpleeghuiszorg 11%.
Uit het onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat:
- bij de algemene psychiatrische ziekenhuizen in de jaren 1992, 1993 en 1994 sprake is van een eigen vermogen in de juiste betekenis van dat woord (waarvan de door verweerder ten onrechte in aanmerking genomen voorzieningen zijn afgesplitst) van 7,5%, 7,1% en 8% van het budget,
- bij de intramurale gehandicaptenzorg in genoemde jaren sprake is van een zodanig vermogen van 5,9%, 6,2% en 7% en dat
- in de verpleeghuiszorg in die jaren sprake is van een eigen vermogen van 5,9%, 6,4% en 7,4%.
Uit deze gegevens en uit gegevens met betrekking tot andere sectoren van de care blijkt dat de door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in aanmerking genomen vermogensgroei van 1 a 2% per jaar in de meeste sectoren niet wordt gehaald en dat de in het geding zijnde kortingen een aantasting zullen opleveren van de eigen vermogens, die zich in de meeste sectoren bevinden onder het niveau dat is vereist voor een verantwoorde bedrijfsvoering.
Uit het voorafgaande volgt dat ook de hiervoor onder (c) en (d) weergegeven veronderstellingen als onjuist moeten worden aangemerkt.
In dat verband moet voorts worden opgemerkt dat de minister zonder argumentatie is voorbij gegaan aan de door voormeld accountantsbureau aangereikte risicoanalyse die ten grondslag lig aan eerdergenoemde normering met betrekking tot het eigen vermogen. Eveneens ten onrechte is de minister niet ingegaan op de vergelijking die is gemaakt met andere sectoren, zoals justitiële instellingen, universiteiten en academische ziekenhuizen. Hoewel de risico's in die sectoren niet hoger liggen dan in de care, wordt blijkens de ter zake geldende regelgeving daar een hoger percentage voor het eigen vermogen gehanteerd.
In verband met het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat de in het geding zijnde aanwijzing is gebaseerd op een onvoldoende onderzoek naar de ter zake dienende feiten en omstandigheden. Zulks betekent dat is gehandeld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Voorts moet worden geoordeeld dat de aanwijzing onvoldoende is gemotiveerd, getuigt van kennelijke willekeur en strijdig is met de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur en met het stelsel en de strekking van de Wtg, die beoogt een evenwichtig tarief tot stand te brengen ter dekking van de werkelijke kosten.
Hieruit volgt dat de aanwijzing onverbindend is. Hetzelfde geldt voor de daarop gebaseerde beleidsregels van verweerder. Derhalve kan het bestreden besluit geen stand houden.
Met betrekking tot de gehandicaptenzorg in het bijzonder merkt verweerder nog op dat in het overheidsbeleid gedurende de laatste jaren een centrale plaats is ingeruimd voor de gehandicapten als individuele personen en als burgers die met gelijke rechten een volwaardige plaats in de samenleving innemen. De zorg beoogt een grotere zelfredzaamheid en grotere zelfstandigheid van deze mensen te bevorderen. Voor de zorgvoorzieningen betekent dit een verschuiving van aanbodgerichte naar vraaggerichte zorg met een verplaatsing van het accent van de residentiële voorzieningen naar het ontwikkelen van transmurale zorg. Het beleid dienaangaande heeft gevolgen voor de infrastructuur van de zorg en voor het gebruik door gehandicapten van huisvesting en voor hun deelneming aan onderwijs, arbeid en vrijetijdsbesteding. Door deze ontwikkelingen onstaat een meer flexibel zorgaanbod en levering van zorg op maat. Tegelijkertijd treedt er een toename op van zorgintensieve groepen van gehandicapten en van vergrijzing van gehandicapten. De zorgzwaarte van de residentiële gehandicaptenzorg neemt daardoor toe. Tevens wordt er in verband met de flexibilisering van de getransmuraliseerde zorg een toenemend beroep op de organisatie van de zorginstellingen gedaan. Dit betekent een kostenintensivering voor de zorginstellingen en een toeneming van het risico. Mede in verband met dat risico moet het normvermogen worden gesteld op 11% van het budget inzake de aanvaardbare kosten.
Het eigen vermogen bevindt zich echter gemiddeld op 7%. Volgens eerdergenoemd accountantsrapport voldoet 75% van de instellingen voor intramurale gehandicaptenzorg niet aan eerdergenoemde norm. Indien men ziet naar de vermogensontwikkeling over de jaren 1992-1993 en 1993-1994, moet de gevolgtrekking worden gemaakt dat een korting van 0,66% op de aanvaardbare kosten zal leiden tot een aantasting van het zuiver eigen vermogen.
Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geconcludeerd dat de in het geding zijnde maatregelen, ook wat de zwakzinnigeninrichtingen betreft, zijn gebaseerd op onjuiste veronderstellingen ten aanzien van die sector.
5. De beoordeling van het geschil
In dit geding is de vraag aan de orde of het bestreden besluit, waarbij is gehandhaafd het tariefbesluit dat verweerder op 16 januari 1997 ten aanzien van appellante heeft gegeven, in rechte stand kan houden.
Hetgeen van de zijde van appellante in beroep naar voren is gebracht, stelt met name aan de orde de rechtmatigheid van de door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport met betrekking tot de AWBZ-instellingen gegeven aanwijzing d.d. 6 december 1996, op grond waarvan verweerder is overgegaan tot het geven van de richtlijn krachtens welke het litigieuze tariefbesluit is genomen.
Gelet op het in de Wtg neergelegde stelsel van bevoegdheidsverdeling tussen genoemde minister en verweerder, waarbij het bestuurlijk toezicht op verweerder berust bij de minister, is verweerder - naar zijnerzijds terecht is opgemerkt - in beginsel gehouden om overeenkomstig de inhoud van een aanwijzing van de minister een richtlijn/beleidsregel vast te stellen of de inhoud van een bestaande beleidsregel te wijzigen. Zulks lijdt slechts uitzondering, indien de aanwijzing in strijd zou zijn met een hogere - algemeen verbindende - regeling, of indien zou moeten worden geoordeeld dat de betrokken aanwijzing een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn in het geval van willekeur, in dier voege dat de minister, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van de aanwijzing bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot die aanwijzing had kunnen komen.
In dit geding staat niet ter discussie dat meergenoemde richtlijn overeenstemt met de aanwijzing en dat het litigieuze tariefbesluit is gegeven in overeenstemming met die richtlijn. Derhalve is, gelet op hetgeen is aangevoerd, allereerst de vraag inzake willekeur aan de orde. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, heeft de minister besloten tot de in het geding zijnde structurele en generieke korting op grond van het uitgangspunt dat er bij de onderhavige instellingen, gemiddeld genomen, sprake was van exploitatieoverschotten die leidden tot een groei van het eigen, c.q. niet-vreemd, vermogen van die instellingen.
Het College is van oordeel dat, bezien bij het licht van dat uitgangspunt, een kortings-maatregel als door de minister gewenst, welke, gemiddeld genomen, zou moeten leiden tot een reductie van de groei van het eigen vermogen (en derhalve niet tot een aantasting van dat vermogen) niet onredelijk is te achten, in aanmerking genomen hetgeen is gebleken omtrent de knelpunten in de gezondheidszorg en de in verband daarmede gehanteerde prioriteitstellingen.
Daarbij overweegt het College dat van strijd met het stelsel van budgetfinanciering geen sprake is. Niet kan immers worden gezegd dat de minister aldus een maatregel heeft genomen die ten doel heeft in te grijpen in de bestedingsvrijheid van de betrokken instellingen, nu reserveringen die door de instellingen in het verleden zijn gemaakt op basis van de bestedingsvrijheid die uit het budgetstelsel voortvloeit, in beginsel door die maatregel ongemoeid worden gelaten.
Het College acht in dit verband niet van beslissende betekenis hetgeen vanwege appellante naar voren is gebracht omtrent de door haar noodzakelijk geachte omvang van het eigen vermogen van de betrokken instellingen, aangezien op grond van de beschikbare gegevens niet aannemelijk is kunnen worden dat aan de toepassing van de onderhavige kortingen consequenties zijn verbonden, die voor meerbedoelde instellingen inhouden dat in bedrijfseconomisch opzicht niet langer verantwoord zou kunnen worden gewerkt.
In dit verband acht het College van betekenis hetgeen van de zijde van verweerder is opgemerkt omtrent het stelsel van budgetfinanciering, dat ertoe strekt dekking te bieden voor personeelskosten, materiële kosten en kapitaalslasten.
Naar het oordeel van het College gaat de vraag naar hetgeen in bedrijfseconomisch opzicht wenselijk zou moeten worden geacht op het punt van de normering van eigen vermogens van de onderscheiden categorieën van instellingen, het kader van dit geding dan ook te buiten.
Ten aanzien van de vraag of de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de onderhavige kortingsmaatregel, gemiddeld genomen voor de verschillende categorieën van zorginstellingen, zou leiden tot een reductie van de groei van het eigen vermogen en niet tot een aantasting van dat vermogen, overweegt het College het volgende.
De minister is uitgegaan van de bevindingen van door verweerder gehouden enquêtes naar de exploitatieresultaten die door de gebudgetteerde zorginstellingen waren behaald over de jaren 1992 tot en met 1995. Bij die enquêtes is uitgegaan van een ruim gedefinieerd begrip "exploitatieresultaat" en wel als de mutatie van het niet-vreemd vermogen, dat wil zeggen inclusief kapitaal, reserve aanvaardbare kosten, instandhoudings- en inventarisreserves, alle overige reserves en voorzieningen, fondsen en fundaties.
De aldus verkregen resultaten van de enquêtes wezen uit dat er in genoemde jaren, zowel absoluut als procentueel, sprake was van een toename van niet-vreemd vermogen en dat, ook indien dat vermogen wordt uitgedrukt in een percentage van de aanvaardbare kosten, zich in het algemeen een stijgende tendens aftekent.
Van de zijde van appellante is als bezwaar tegen vorenomschreven wijze van benadering van het eigen (c.q. niet-vreemd) vermogen naar voren gebracht dat daarbij ten onrechte verplichtingen van instellingen in de vorm van voorzieningen en egalisatie van kosten zijn meegeteld. Naar de mening van appellante moet, indien wordt uitgegaan van de juiste definitie van het begrip vermogen, op grond van de beschikbare gegevens worden geconcludeerd dat de onderhavige kortingen leiden tot een aantasting van de eigen vermogens van de instellingen.
Het College overweegt dienaangaande dat, ofschoon evenvermelde zienswijze van appellante inzake het begrip eigen (c.q. niet-vreemd) vermogen uit boekhoudkundig oogpunt juist is te achten, niet valt in te zien dat vorenomschreven benadering van de minister en verweerder dermate onjuist of gebrekkig is, dat op grond daarvan geen gegevens kunnen worden verkregen waarop verantwoorde conclusies met betrekking tot de groei van niet-vreemd vermogen kunnen worden gebaseerd.
Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de ruime hantering in het kader van de jaarlijkse enquêtes van het begrip "exploitatieresultaat" moet worden bezien bij het licht van de omstandigheid dat instellingen een zekere vrijheid hebben bij het aanwenden van positieve exploitatieresultaten. Deze kunnen naast de reserve aanvaardbare kosten worden gebruikt voor de vorming van andere reserves of voorzieningen.
In dit verband overweegt het College voorts dat, ook indien de door de minister gekozen benadering een niet volledig zuiver beeld van de groei van niet-vreemde vermogens te zien zou geven, het op grond van de beschikbare gegevens en gelet op de marges die de minster bij het voorschrijven van de kortingspercentages ten opzichte van de in aanmerking genomen groeipercentages in acht heeft genomen, onvoldoende aannemelijk is geworden dat de in het geding zijnde kortingen voor de verschillende categorieën van instellingen een zodanige aantasting van de vermogenspositie zouden opleveren, dat moet worden geoordeeld dat bij het voorschrijven van genoemde kortingen de grens van hetgeen in dit verband redelijk is te achten, is overschreden. Daarbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat door verweerder op instigatie van de minister een flankerend beleid is ontwikkeld, dat voorziet in een budgetverhoging tot ten hoogste het bedrag van de korting indien het eigen vermogen van een instelling beneden een bepaald niveau daalt.
Het College is in verband met het vorenoverwogene van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat de minster niet in redelijkheid tot de in het geding zijnde aanwijzing heeft kunnen komen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent ontwikkelingen in de zwakzinnigenzorg, kan evenmin tot een zodanig oordeel leiden, daar - gelijk verweerder heeft opgemerkt - de budgetfinanciering voorziet in het dekken van daaruit voortvloeiende, noodzakelijk te maken kosten.
Aangezien voorts niet is gebleken dat meergenoemde aanwijzing strijdig is met enig algemeen verbindend voorschrift, was verweerder gehouden die aanwijzing op te volgen.
Zoals hiervoor reeds is overwogen stemt de in het geding zijnde richtlijn overeen met die aanwijzing en is het bestreden besluit gegeven in overeenstemming met die richtlijn.
In verband hiermede en in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat er ten aanzien van appellante sprake was van zodanige bijzondere omstandigheden, dat voor verweerder aanleiding bestond te beslissen in afwijking van die richtlijn, moet worden geconcludeerd dat het beroep van appellante niet kan slagen.
Ten slotte acht het College geen termen aanwezig voor het geven van toepassing aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr C.M. Wolters en mr H.C. Cusell,
in tegenwoordigheid van mr J.A. Hoovers-Backaert, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 december 1999.
w.g. B. Verwayen w.g. J.A. Hoovers-Backaert