Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 97/1116 27 juni 2000
Uitspraak in de zaak van:
appellant, curator in het faillissement van de Stichting Interactieve Beroepstraining (hierna: de Stichting), te Kampen , appellant,
tegen
de Regionale Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie Flevoland, handelend als rechtsopvolgster van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening Flevoland (hierna het Regionaal Bestuur), verweerster,
gemachtigden: mr D.C. Wekker en mr M.F.A. van Marken, werkzaam bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
1. De procedure
Op 9 september 1997 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van het Regionaal Bestuur van 7 augustus 1997.
Bij dat besluit heeft het Regionaal Bestuur het bezwaarschrift van appellant tegen de brief van 30 augustus 1994 van het Regionaal Bestuur, betrekking hebbend op een aan de Stichting gedane subsidietoezegging, ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 december 1997 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerster heeft op 27 april 1998 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 13 juli 1999 heeft de griffier van het College namens het College verweerster verzocht een aantal nadere vragen te beantwoorden, aan welk verzoek door verweerster bij brief van 26 juli 1999 is voldaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2000. Bij die gelegenheid is appellant in persoon verschenen en heeft verweerster zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 99 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet (oud) luidde ten tijde van belang als volgt:
" 1. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie is bevoegd tot het verlenen van subsidie, voor zover dit bijdraagt tot de verwezenlijking van haar taak.
2. De subsidieverlening geschiedt slechts krachtens een door het Centraal Bestuur of een Regionaal Bestuur vastgestelde regeling, die voldoet aan het in deze afdeling bepaalde."
De Regeling Europees Sociaal Fonds, CBA nr. 1991/065 (hierna ook: de Regeling ESF 1991), gepubliceerd Stcrt, 12 november 1991, blz. 14 e.v., houdt onder meer het volgende in:
" Artikel 1.
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. aanvrager: een Nederlandse overheidsinstantie die, dan wel Nederlands publiekrechtelijk lichaam dat, zich bereid heeft verklaard tot subsidiering van op verbetering van de werking van de arbeidsmarkt gerichte activiteiten, waarvoor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds wordt gevraagd;
f. begunstigde: de publiek- dan wel privaatrechtelijke rechtspersoon ten behoeve van wie de subsidie wordt aangevraagd;
(…)
Artikel 2
Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan een aanvrager of een begunstigde subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
(…)
Artikel 6
(…)
2. Een verzoek tot verlening van subsidie kan slechts worden ingediend door een aanvrager."
De toelichting op de regeling ESF 1991 houdt onder meer het volgende in:
" Artikel 6
De subsidie kan alleen worden aangevraagd door overheden dan wel publiekrechtelijke instanties die zich zelf eveneens bereid hebben verklaard een subsidieverplichting aan te gaan jegens het arbeidsmarktproject waarvoor ESF-subsidie wordt gevraagd.
(…)."
Op 28 december 1994 is in werking getreden de Regeling Europees Sociaal Fonds (RBA-Flevoland 1994). Artikel 20 van Pro die regeling luidt als volgt.
" Artikel 1. Definitie.
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
i. EPD: het Enig Programmerings Document voor de structurele bijstandsverlening door de Gemeenschap.
(…)
Artikel 20 Overgangsregime Pro
1a. Projecten waarvan de aanvraag ingediend is voor inwerkingtreding van deze regeling, welke nog niet hebben geleid tot subsidieverlening en nog niet hebben geleid tot daadwerkelijke uitvoering van het project, worden behandeld volgens de voorwaarden van deze regeling.
b. Projecten waarvan de aanvraag is ingediend voor inwerkingtreding van deze regeling, maar na de publicatie van de criteria die binnen het kader van het EPD van toepassing zouden zijn, welke hebben geleid tot subsidieverlening, doch nog niet tot daadwerkelijke uitvoering van het project, worden behandeld met inachtneming van het in deze regeling bepaalde.
c. Projecten waarvan de aanvraag ingediend is voor de inwerkingtreding van deze regeling, en voor de publicatie van de criteria die binnen het kader van het EPD van toepassing zouden kunnen zijn, welke geleid hebben tot subsidieverlening en tevens tot daadwerkelijke uitvoering van het project, worden afgehandeld volgens het bepaalde in de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1991-065), met inachtneming van de sindsdien door het Comité van Toezicht vastgestelde selectiecriteria voor de destijds geldende doelstellingen 3 en 4."
Het EPD is goedgekeurd op 29 juni 1994 en gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen d.d. 26 september 1994 .
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
De Stichting is begin 1994 een scholingsproject gestart. Voor dit project - het project "Op weg naar werk 1", projectnr. 944115 - is door het Regionaal Bestuur aan de Stichting een subsidie toegezegd op grond van de Kaderregeling Scholing ten bedrage van ƒ166.531,--. In verband met deze subsidietoekenning is tussen het Regionaal Bestuur en de Stichting op 25 mei 1994 een scholingsovereenkomst gesloten.
Bij op 28 april 1994 en 30 mei 1995 (moet zijn:1994) ondertekende formulieren heeft de het Regionaal Bestuur aan zichzelf subsidie gevraagd op grond van de Regeling E.S.F. 1991 voor het project "Op weg naar werk 1 nt2/cdi"(projectnr. 9410020 ESF). In de aanvraag is het Regionaal Bestuur genoemd als begunstigde en de Stichting als de instelling die het project zal uitvoeren.
Bij besluit van 24 juni 1994 heeft het Regionaal Bestuur met toepassing van de Regeling ESF 1991 de aanvraag ingewilligd. Aan het Regionaal Bestuur is een subsidie van maximaal ƒ 294.255,-- toegezegd. Aan de Stichting is een kopie van de beschikking gezonden.
Omstreeks 26 juni 1994 is het project gestaakt.
Tussen de Stichting en het Regionaal Bestuur is in de maand juli 1994 gecorrespondeerd over het uitblijven van nakoming van de scholingsovereenkomst.
Bij brief van 10 augustus 1994 heeft het Regionaal Bestuur de Stichting als volgt bericht:
" Hierdoor deel ik u mede, dat ik van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening in Flevoland een toezegging heb ontvangen voor een ESF-subsidie ten bedrage van maximaal ƒ 294.555,= op het project "Op weg naar werk I NT2/CD-I", nr. 9410020 voor het jaar 1994
Daar dit project door mij, mede namens u voor subsidiering door het ESF was voorgedragen doe ik u hierbij een toezegging van maximaal ƒ 282.555,= voor uw aandeel in de uitvoering van bovengenoemd project. Dit bedrag is gebaseerd op uw aandeel in de totale voor subsidiering door het ESF in aanmerking komende kosten, zijnde 96.1%.
Uiteraard gelden voor mijn toezegging, mutatis mutandis, dezelfde voorwaarden die het ESF stelt aan de uitvoering van projecten. In dit kader wil ik u met nadruk wijzen op de rapportage-vereisten Voor wat betreft de verrekening tussen de initiatiefnemers kan ik u mededelen, dat ik van alle bedragen die door mij van de ESF worden ontvangen op basis van de door mij op dit project ingediende declaraties, binnen 14 dagen na ontvangst het u toekomende deel van 96.1% zal overmaken naar uw rekening."
Bij brief van 30 augustus 1994 kenmerk 94.2984 heeft het Regionaal Bestuur aan de regiomanager verzocht om intrekking van de subsidie.
Eveneens bij brief van 30 augustus 1994 kenmerk 94.2984 heeft het Regionaal Bestuur de Stichting meegedeeld op grond van artikel 10, lid 3, onder a van de scholingsovereenkomst d.d. 25 mei 1994 met onmiddellijke ingang over te gaan tot ontbinding van die overeenkomst.
Voorts heeft het Regionaal Bestuur de Stichting, eveneens bij brief van 30 augustus 1994 met het kenmerk 94.3056 als volgt bericht:
" Hierdoor deel ik u mede, dat ik met onmiddellijke ingang de regionaal directeur verzocht heb om intrekking van zijn beschikking d.d. 10 augustus 1994 waarin hij mij een ESF subsidie toezegde van f 282.555,-- ten behoeve van de uitvoering door de Stichting IBT van het project "Op weg naar werk
1 NT2/CD-i" nummer 94.10020.
Ik ben tot deze stap gekomen naar aanleiding van het feit dat de Stichting IBT de uitvoering van het betreffende project heeft gestaakt. Ik verwijs u in dit verband tevens naar de brief d.d. 25 augustus 1994 (kenmerk 94.2984). Een en ander betekent dat u geen verdere aanspraken zult kunnen maken op subsidiëring in het kader van de ESF."
Bij uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 28 september 1994 is de Stichting failliet verklaard.
Bij brief van 10 oktober 1994 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend tegen de aan de Stichting gerichte brief van 30 augustus 1994 met het kenmerk 94.3056.
Bij besluit van 18 oktober 1994 is de subsidie aan het Regionaal Bestuur door het Regionaal Bestuur ingetrokken.
Appellant is op 27 november 1996 terzake van het bezwaar gehoord door de bezwaarschriftencommissie RBA Flevoland
Vervolgens heeft het Regionaal Bestuur op 28 mei 1997 het bestreden besluit genomen. Dit besluit is op 7 augustus 1997 aan appellant gezonden.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit luidt voor zover van belang als volgt:
" (…) Het RB.A. besluit:
1. dat het bezwaar tijdig en overeenkomstig de daarvoor geldende regels is ingediend en daarom ontvankelijk is.
2. dat het geenszins onredelijk is dat de subsidietoezegging wordt ingetrokken indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn gestaakt en dus niet, of niet geheel hebben plaatsgevonden, hetgeen ten deze het geval is. Dat het ontbreken van informatie zijdens de Stichting IBT terecht hierbij meespeelde. Voorts wordt terecht in ogenschouw genomen het feit dat Arbeidsvoorziening Flevoland het financiele risico liep de ESF subsidiegelden te moeten terugbetalen omdat de Stichting IBT in strijd had gehandeld met de subsidievoorwaarden, zulks terwijl verhaal bij de Stichitng uiterst onzeker was, hetgeen later is bevestigd door het uitgesproken faillissement.
3. dat de regionaal secretaris terecht is overgegaan tot intrekking van de beschikking van 10 augustus 1994.
4. dat er geen c.q. onvoldoende gronden zijn aangedragen die een herziening van de gewraakte beschikking noodzakelijk zouden maken (…)."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat het Regionaal Bestuur gehouden was de eerder gedane toezegging geheel of gedeeltelijk gestand te doen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat, aangezien geen van de situaties, vermeld in artikel 20 van Pro de Regeling Sociaal Fonds Flevoland (RBA-Flevoland 1994) zich in dit geval voordoet en zowel de subsidieverlening als de intrekking ervan hebben plaatsgevonden op een tijdstip gelegen voor de inwerkingtreding van voormelde Regeling, te dier zake de Regeling ESF1991 van toepassing was.
Het College overweegt ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift het volgende.
Ingevolge artikel 118 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet (oud) juncto artikel 7:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kon tegen een op grond van de Arbeidsvoorzieningswet genomen besluit door een belanghebbende een bezwaarschrift worden ingediend. Onder een besluit wordt ingevolge artikel 1:3 van Pro de Awb verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Verweerster heeft desgevraagd te kennen gegeven dat de brief van 30 augustus 1994, waartegen het bezwaarschrift was gericht, strekte tot intrekking van de bij wege van "sub-beschikking" aan de Stichting toegezegde subsidie.
Voor het College staat ter beoordeling of bedoelde "sub-beschikking" zomede de intrekking ervan is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Het College merkt daarover in de eerste plaats op dat voor de door het Regionaal Bestuur gekozen constructie om subsidies op grond van de verschillende ESF-regelingen door te sluizen naar anderen dan de aanvrager of de begunstigde, in de Arbeidsvoorzieningswet geen grondslag is te vinden. Immers, ingevolge artikel 99, tweede lid, van die wet dient subsidieverstrekking immer plaats te vinden krachtens een door het Centraal Bestuur of het Regionaal Bestuur vastgestelde regeling. Vast staat dat voor "doorbeschikken" van ESF-gelden door de aanvrager c.q. begunstigde geen regeling als bedoeld is getroffen.
Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat nochtans sprake is van een besluit in de zin van de Awb, aangezien met de bewuste "sub-beschikking" is beoogd de bepalingen van de ESF-Regeling integraal van toepassing te doen zijn op de doorgesluisde gelden en de ontvangers daarvan.
Het College deelt die opvatting niet. Naar het oordeel van het College vloeit uit het systeem van de regeling voort dat voor de Stichting alleen de rol van uitvoerder van het project was weggelegd. In dat licht kunnen de brieven van 10 augustus 1994 en 30 augustus 1994 niet anders worden gelezen dan als mededelingen aan die uitvoerder omtrent het eerst wel en daarna niet meer beschikbaar zijn van de aan het Regionaal Bestuur toegekende subsidie. Zodanige mededeling is evenwel niet aan te merken als een besluit in de zin van de Awb.
Hieruit volgt dat het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Nu dit niet is gebeurd is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd.
Aangezien, blijkens het vorenstaande, geen sprake was van een besluit waartegen een bezwaarschrift kon worden ingediend kan de vraag of, gelet op het tijdstip waarop het bestreden besluit is genomen, het Regionaal Bestuur nog bevoegd was op het bezwaar te beslissen, onbesproken blijven.
Het College stelt verder vast dat verweerster, alsnog beslissend op het bezwaar, gezien het vorenstaande niet anders kan dan dit niet-ontvankelijk verklaren.
In verband daarmee ziet het College aanleiding te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van het Regionaal Bestuur van 7 augustus 1997;
verklaart het bezwaar van appellant, ingediend bij brief van 10 oktober 1994, niet-ontvankelijk;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van ƒ 420,--(zegge: vierhonderdentwintig gulden) wordt vergoed door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie;
wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr C.M. Wolters en mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2000.
w.g. B. Verwayen w.g. A.J. Medze.