Uitspraak
PS
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/214 5 september 2000
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr R.A. Kemperman, advocaat te Maastricht,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede en drs. J. Bloemendal , beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 15 oktober 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 september 1998.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de door appellant ingediende bezwaren tegen een beslissing inzake het verstrekken van tegemoetkoming in schade ingevolge artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd).
Op 9 november 1998 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 9 december 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 4 juli 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Wettelijk kader en gehanteerde beleidsregels
In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd zijn voorschriften gegeven, betreffende het verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor eigenaren van de betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II dier wet, gegeven ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen besmettelijke dierziekten bij onder andere vee.
Te dier zake is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat uit 's Rijks kas aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
Ingevolge artikel 87 wordt, voordat dieren krachtens laatstvermeld voorschrift worden gedood, de waarde daarvan vastgesteld.
Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een beëdigd deskundige.
Terstond nadat de waarde is vastgesteld, deelt verweerder -zo bepaalt artikel 89? de eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.
Ingevolge artikel 91 kan schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of artikel 21, voor zover deze niet uit hoofde van artikel 86 of artikel 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Met betrekking tot de wijze waarop verweerder gebruik maakt van de hem bij voornoemd artikel 91 toegekende discretionaire bevoegdheid is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van het College het volgende gebleken.
Verweerder acht in ieder geval geen bijzonder geval, als bedoeld in dat artikel, aanwezig indien de schade:
- gering is;
- niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
- tot het normaal te achten maatschappelijk risico moet worden gerekend;
- behoort tot het normale bedrijfsrisico.
Schade als gevolg van preventief ruimen ter bestrijding van de varkenspest die in 1997 is uitgebroken, moet ?naar de mening van verweerder? met uitzondering van schade waarop artikel 86 of artikel 90 van de Gwd betrekking heeft, worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. Immers, het houden van vee sluit het risico in, dat bij verdenking van een besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen. Bij preventief geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende tegemoetkoming ingevolge artikel 91 van de wet worden verstrekt.
Op dat uitgangspunt is een uitzondering gemaakt in die zin, dat bij preventief geruimde fokvarkensbedrijven (ook wel zeugenbedrijven genoemd) normbedragen voor zeugen worden toegekend.
Omtrent het ter zake te voeren beleid zijn van de zijde van verweerder mededelingen gedaan in een schrijven aan LTO Nederland d.d. 24 juli 1997 van de secretaris-generaal van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Verweerder heeft, wat betreft het al dan niet toekennen van aanvullende tegemoetkomingen ingevolge artikel 91, een onderscheid gemaakt tussen varkensmesterijen enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, op de grond dat met het mesten van varkens na staking van het betrokken bedrijf op betrekkelijk korte termijn weer een aanvang kan worden gemaakt, maar dat het weer opstarten van een zeugenbedrijf aanzienlijk meer tijd, inspanning en financiële middelen vergt.
Voorts heeft verweerder met betrekking tot genoemde tegemoetkomingen een differentiatie toegepast, waarbij het normbedrag per zeug afhankelijk is gesteld van de ondernemingscategorie waartoe het desbetreffende zeugenbedrijf kan worden gerekend. In dat verband is een onderscheid gemaakt tussen topfokbedrijven (ook wel basisfokbedrijven genoemd), subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.
Deze categorieën van bedrijven vormen als het ware de geledingen van de piramidale structuur waarin de varkensbedrijven zijn onder te brengen.
Bedrijven van de eerstgenoemde categorie, waarvan er in 1997 slechts ongeveer 15 bestonden, leggen zich toe op het produceren van fokvarkens en de levering daarvan aan subfokbedrijven, welke met deze dieren doorfokken en fokdieren leveren aan vermeerderingsbedrijven. In laatstbedoelde bedrijven worden de biggen geproduceerd, die in de vleesvarkensbedrijven worden afgemest voor de slacht.
Voor zeugen in preventief geruimde bedrijven, behorend tot een der genoemde categorieën, golden aanvankelijk normbedragen van onderscheidenlijk f 1.900.--, f 1.800,-- en
f 1.500,--.
Verweerder heeft dat onderscheid gebaseerd op het verschil in tijd, inspanning en financiële investeringen dat het weer opstarten van zeugenbedrijven behorend tot de verschillende hiervoor genoemde ondernemingscategorieën, met zich brengt.
Bij de preventieve ruiming van een zeugenbedrijf wordt de op grond van artikel 87 van de Gwd vastgestelde taxatiewaarde van de zeugen vervangen door het normbedrag voor zeugen, dat ingevolge voornoemde categorie-indeling voor het betrokken bedrijf geldt. Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dat hogere bedrag toegekend. In verreweg de meeste gevallen heeft dat -aldus verweerder? geleid tot aanzienlijk hogere tegemoetkomingen
Verweerder is bij de besluitvorming inzake de verstrekking van aanvullende tegemoetkomingen, voor de beantwoording van de vraag tot welke ondernemingscategorie een zeugenbedrijf moet worden gerekend, in eerste instantie afgegaan op de registratiegegevens die berustten bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD). Die gegevens zijn verkregen op grond van de registratie van alle vestigingen waar varkens aanwezig waren, alsmede van de categorie-aanduiding per vestiging. De melding van dergelijke gegevens was voor de varkenshouders verplicht gesteld bij de Verordening registratie varkenshouderijen 1990 van het Landbouwschap. Deze, door de varkenshouders zelf geleverde, gegevens waren -aldus verweerder? de meest betrouwbare die destijds voorhanden waren.
Verweerder acht deze gegevens evenwel niet volledig bepalend voor de vaststelling van de aard van een bedrijf. De betrokken ondernemer kan door middel van zijnerzijds te verstrekken gegevens, waarbij kan worden gedacht aan boekhoudkundige en fiscale gegevens, aannemelijk maken dat een van voornoemde registratie afwijkende categorie-indeling moet worden gehanteerd. Indien daaromtrent een kwestie aan de orde is, wordt de ondernemer in de bezwaarprocedure de gelegenheid geboden zijn standpunt aannemelijk te maken.
Voor een bedrijfstypering in voormelde betekenis acht verweerder de economische hoofdactiviteit van de betrokken onderneming beslissend. In dat verband wordt gelet op de aard van de productie en van de producten die de onderneming afzet op de markt. Gezien het voorafgaande is derhalve van belang of de onderneming zich in overwegende mate toelegt op het fokken en verkopen van varkens voor de subfok of de vermeerdering, dan wel op het fokken en verkopen van mestvarkens.
Hieruit volgt -aldus verweerder- dat bijvoorbeeld het op beperkte schaal houden van fokzeugen om te voorzien in een eigen behoefte aan vermeerderingszeugen in een bedrijf, dat zijn inkomsten verwerft met het afzetten op de markt van mestvarkens, niet betekent dat zulk een bedrijf aanspraak kan maken op toekenning van het normbedrag voor subfokzeugen.
Verweerder heeft ter toelichting op het onderhavige beleid voorts naar voren gebracht dat met het stelsel van normbedragen niet is beoogd rekening te houden met verschillen in kosten van het weer opstarten van een zeugenbedrijf, die optreden tussen individuele bedrijven, behorend tot eenzelfde ondernemingscategorie.
Derhalve is de bedrijfstypering beslissend voor de te hanteren normbedragen en wordt geen rekening gehouden met omstandigheden betreffende de wijze van produceren binnen een individuele onderneming.
Het verdisconteren van dergelijke specifieke omstandigheden zou geen recht doen aan het karakter van de onderhavige tegemoetkomingsregeling, welke niet strekt tot een volledige vergoeding van geleden schade. Bovendien zou een dergelijke aanpak, in verband met de grote problemen die zich voordeden als gevolg van de varkenspest, leiden tot een te grote belasting van het bestuurlijk apparaat.
2.2 De vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Het bedrijf van appellant is in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest preventief geruimd op 5 juni 1997.
- Verweerder heeft op grond van informatie van de GD het bedrijf van appellant aangemerkt als een vermeerderingsbedrijf in vorenomschreven zin en appellant op basis daarvan bij besluit van 24 juni 1997 een tegemoetkoming toegekend in de schade in verband met de ruiming van zijn bedrijf, ter hoogte van fl. 822.149,00.
- Appellant heeft bij brieven van 24 juni 1997 en 16 juli 1997 bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de schadeloosstelling.
- Op 25 juni 1998 heeft in het kader van de bezwarenprocedure een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" Op grond van de door u overgelegde stukken is mij gebleken dat de betrokken registratie bij de GD als vermeerderingsbedrijf juist is en dat u geen basis- of subfokbedrijf had ten tijde van het ruimen van uw bedrijf. De hoofdactiviteit van uw bedrijf bestaat immers uit vermeerderen, het produceren van varkens die worden afgemest ten behoeve van de slacht. Er vindt immers geen afvoer (verkoop) van fokmateriaal plaats.
(…)
De inhoud van de door u overgelegde brieven leidt mij niet tot het oordeel dat deze registratie bij de GD als vermeerderingsbedrijf onjuist is. Integendeel: de overgelegde stukken bevestigen mij juist in mijn opvatting dat uw bedrijf een vermeerderingsbedrijf is en terecht als zodanig is geregistreerd. Anders dan uit de brief van Euribrid lijkt te volgen, is uw bedrijf uitdrukkelijk niet bij de GD aangemeld als subfok- of basisfokbedrijf. Ook de suggestie dat uw bedrijf als subfok- of basisfokbedrijf werkzaam was is onjuist.
Als gezegd: u verkocht geen fokmateriaal. U geeft dat ook zelf aan. Ook de sticker met betrekking tot de bestrijding van de ziekte van Aujeszky kan niet aantonen dat uw bedrijf een subfok- of basisfokbedrijf was. Ik concludeer dan ook dat bij de toekenning van de tegemoetkoming de juiste normprijs voor zeugen is gehanteerd.
Op grond van de voorgaande overwegingen gaat ook uw stelling dat 100% schadeloosstelling moet worden toegekend niet op. Ik merk nog op dat mij niet is gebleken dat uw geval (dermate) uitzonderlijk is, dat van het voornoemde uitgangspunt zou moeten worden afgeweken. Evenmin zijn in uw geval andere dan de gebruikelijke maatregelen getroffen. Ik ziet geen mogelijkheid en evenmin aanleiding om de wettelijke regeling niet op uw bedrijf van toepassing te achten."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven en voorzover hier van belang, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bedrijf van appellant is geen vermeerderingsbedrijf sec. Er is sprake van een onderneming met subfokkerij. De onderneming is ook als zodanig aangemeld bij de GD. Ook uit andere stukken blijkt dat sprake is van een subfokkerij. Appellant verwijst onder meer naar een schrijven van Euribrid en naar de taxatierapporten van de taxateur.
Ook heeft appellant fokmateriaal verkocht aan C, alsmede aan derden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, dat hiervoor onder 2.1 is uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming aan laatstvermelde bedrijven ingevolge artikel 91 van de Gwd een zogenoemde aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor die keuze geen redelijke rechtvaardigingsgrond is aan te wijzen.
Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent de verschillen in karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorieën van zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieën niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het College acht het voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan de hand van door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
Bij het voorafgaande heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de varkenspest was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van de Gwd heeft gekozen voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
Mitsdien komt het College tot de slotsom dat verweerder de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden.
5.2 Het College is, wat het onderhavige geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellant terecht heeft aangemerkt als een vermeerderingsbedrijf.
Op grond van de beschikbare gegevens, alsmede hetgeen hierover namens appellant ter zitting is verklaard, moet worden geoordeeld dat de economische hoofdactiviteit van appellants onderneming, gezien de aard van de productie en de producten die werden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof. Van de zijde van appellant zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven tot het innemen van een andersluidend standpunt.
Naar het oordeel van het College kan de door appellant genoemde verkoop van fokzeugen. aan C niet gelden als verkoop aan derden, aangezien het hier, naar verweerder op grond van de vaststaande feiten terecht heeft vastgesteld, gaat om een eigen bedrijf van appellant. Dat appellant overigens fokzeugen aan derden heeft verkocht is door hem niet aangetoond.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet voren omschreven beleid van verweerder niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag, hanteren van een bijzondere, casu quo hogere, tegemoetkoming in verband met de omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen.
Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in een voor appellant gunstige zin af te wijken van de hierboven weergegeven beleidsregels.
Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van appellant niet kan slagen.
Het College acht tenslotte geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr M. Vlasblom, in tegenwoordigheid van mr M.M. Smorenburg, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2000.
w.g. B. Verwayen w.g. M.M. Smorenburg