Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 98/1231 5 juli 2000
14800 Wet personenvervoer
Uitspraak in de zaak van:
A Reizen B.V., te B, appellant,
gemachtigde: mr E.U.H. van de Schepop, advocate te Amsterdam en J.T.H. van der Heijden AA, te Deurne
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr H.J. 't Hart en A.W.M. van Doorn, werkzaam bij verweerder,
1. De procedure
Op 1 december 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 oktober 1998. Bij dit besluit is het bezwaar van appellante tegen de beschikking van 4 februari 1998 waarbij aan Touringcar- en Taxibedrijf C B.V. (hierna: C) te D vergunning is verleend voor het verrichten van geregeld vervoer, ongegrond verklaard.
Appellante heeft bij brief van 22 december 1998 de gronden van het beroep ingediend.
Het College heeft op 17 mei 1999 het verweerschrift van verweerder ontvangen.
Op 1 maart 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Daarbij hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 684/92 van de Raad van 16 maart 1992 houdende gemeenschappelijke regels voor het internationaal vervoer van personen met touringcars en autobussen (Pb. 1992, L 74, 1 e.v.; hierna: de Verordening) bepaalt met betrekking tot de procedure voor de afgifte van vergunningen voor geregeld vervoer onder meer:
“4. a) De aanvraag kan worden afgewezen indien:
- (…)
- de aanvrager in het verleden niet heeft voldaan aan de nationale of internationale regels inzake het wegvervoer, meer bepaald aan de voorwaarden en vereisten betreffende de vergunningen voor internationaal personenvervoer over de weg of ernstige inbreuken heeft gepleegd op de reglementering inzake de verkeersveiligheid, onder meer ten aanzien van de normen voor de voertuigen en de rij- en rusttijden van de bestuurders
- (…)
b) De aanvraag kan eveneens worden afgewezen:
i) indien wordt vastgesteld dat het vervoer waarop zij betrekking heeft, het bestaan van geregelde diensten waarvoor reeds een vergunning is verleend, rechtstreeks bedreigt, uitgezonderd in het geval dat het geregeld vervoer in kwestie door slechts één vervoerder of groep vervoerders wordt geëxploiteerd (…)
Het feit dat een vervoerder lagere prijzen biedt dan andere ondernemingen voor vervoer over de weg of per spoor, of het feit dat de verbinding in kwestie reeds door andere ondernemingen voor vervoer over de weg of per spoor wordt geëxploiteerd, kan op zich geen rechtvaardiging vormen voor afwijzing van de aanvraag."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 2 september 1997 heeft verweerder appellante ervan in kennis gesteld dat bij hem een verzoek om vergunning voor het verrichten van geregeld vervoer tussen Nederland en Spanje was ingediend door een Nederlandse vervoerder. Appellante heeft hierop gereageerd bij brieven van 8 en 19 september 1997, waarin zij bezwaar heeft gemaakt tegen het verlenen van een nieuwe vergunning.
- De vereiste instemming van de bevoegde instanties in België, Frankrijk en Spanje met de afgifte van de vergunning aan C is gegeven bij brieven van respectievelijk 26 september 1997, 25 september 1997 en 7 november 1997.
- Bij brief van 19 december 1997 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar bedenkingen niet hebben geleid tot de conclusie dat het vervoer waarop de aanvraag betrekking heeft het bestaan van geregelde diensten waarvoor reeds een vergunning is verleend rechtstreeks bedreigt. Verweerder heeft hiertoe onder meer het volgende overwogen:
"Overcapaciteit kan geen rechtvaardiging vormen voor het afwijzen van de aanvraag. U heeft verder niet aannemelijk kunnen maken dat de door u gesignaleerde dalende trend in reizigersaantallen versterkt zal worden door de afgifte van een nieuwe vergunning. Het vervoer heeft al gedurende geruime tijd plaatsgevonden. De aanvrager heeft het klantenbestand en de goodwill overgenomen van een organisatie die sinds 1983 busreizen organiseerde naar Spanje."
- Op 4 februari 1998 heeft verweerder aan C vergunning verleend voor het verrichten van geregeld vervoer over een nader omschreven traject Groningen – Benidorm.
- Bij brief van 2 april 1998 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In een aanvulling op het bezwaarschrift van 28 april 1998 heeft appellante de volgende gronden aangevoerd. In de eerste plaats stelt zij dat het bestaan van de geregelde diensten waarvoor appellante zelf een vergunning heeft rechtstreeks door de nieuw afgegeven vergunning wordt bedreigd. Ter onderbouwing hiervan heeft zij een door een accountant opgestelde verklaring overgelegd, waarin enerzijds is aangegeven dat de omzet van het bedrijf van appellante over de jaren 1995-1997 gestegen is. Anderzijds wordt aan de hand van gegevens betreffende appellante en de enige andere Nederlandse vergunninghouder in die tijd aangegeven dat het aantal passagiers over de jaren 1994-1996 is gedaald. De cijfers van een derde, Spaanse, vergunninghouder zijn hierbij niet meegenomen. Op basis van deze gegevens worden de volgende conclusies getrokken:
"1. Het aantal op het traject NL-Benidorm vervoerde passagiers daalt gestaag; als er nog een derde Nederlandse vergunninghouder bijkomt zal deze nieuwe partij een marktaandeel op gaan bouwen dat per definitie ten koste zal gaan van het marktaandeel van de huidige twee vergunninghouders, immers in bovenstaande tabel is de totale Nederlandse markt weergegeven;
2. stel dat, in een theoretisch haalbaar te achten situatie deze derde Nederlandse vergunninghouder er op termijn in kan slagen een marktaandeel te veroveren van circa 33% of circa 12.000 passagiers, dan zal dit betekenen dat de huidige twee vergunninghouders, er van uit gaande dat zij beide evenredig zullen inleveren, ieder circa 6.000 passagiers minder kunnen vervoeren! Uitgaande van een gemiddelde vervoersopbrengst per passagier van circa f 146 (1996) zal dit een daling van de omzet betekenen met f 876.000 per huidige vergunninghouder; bij cliënt is een daling van f 876.000 omzet geregeld vervoer gelijk aan een daling van 35,75% (1996) van de totale omzet op het traject NL-Benidorm;
3. uit de jaarrekeningen over de jaren 1994 tot en met 1996 kan worden afgeleid dat de exploitatie van het traject NL-Benidorm tot nu toe onrendabel is geweest. Daarnaast hebben wij hiervoor al gesteld dat de exploitatie van het traject NL-Benidorm in zeer belangrijke mate afhankelijk is van de te realiseren omzet uit verkoop van "enkeltjes" en "campingvluchten", namelijk voor 70% of f 1.700.000.
Op basis van de onrendabele exploitatie van- en de relatieve grote afhankelijkheid (70%) van- de exploitatie van het traject NL-Benidorm constateren we dat elke afkabbeling van het marktaandeel bedrijfs-economisch onaanvaardbaar wordt geacht en het bestaan van geregelde diensten waarvoor reeds een vergunning is verleend rechtstreeks bedreigt.
4. Het verder opdelen van de markt ten gevolge van het verlenen van een vergunning aan een nieuwe vergunninghouder zal op termijn ongetwijfeld leiden tot het faillissement van cliënt, hetgeen zal leiden tot het ontslag van alle personeelsleden. Wij zijn stellig van mening dat het verlenen van een vergunning aan een nieuwe vergunninghouder tot gevolg heeft dat de belangen van cliënt onrechtvaardig worden aangetast. Wij onderschrijven dan ook de uitspraak van Mw. mr. E.U.H. van de Schepop, juriste bij DAS Rechtsbijstand, dat de financiële schade die cliënte zal lijden enorm zal zijn."
- In de tweede plaats heeft appellante in bezwaar een beroep gedaan op artikel 7, lid 4, sub a), tweede gedachtestreepje van de Verordening. Refererend aan de brief van verweerder van 19 december 1997 waarin verweerder aangaf dat bij de onderhavige vergunningaanvraag sprake was van het overnemen van bestaand vervoer, merkt appellante op dat het haar niet duidelijk is welk soort vervoer C zou hebben overgenomen. Als het zou gaan om geregeld vervoer, zou C in strijd gehandeld hebben met de voorschriften, omdat het niet is toegestaan zonder vergunning geregeld vervoer te verzorgen. Bovendien bracht appellante naar voren dat het haar bekend was dat C onlangs Concordia Reizen had overgenomen, waarvan het haar bekend was dat dit in het verleden ongeoorloofd vervoer heeft verricht.
- Op 8 juni 1998 is appellante in verband met het door haar ingediende bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder overwogen:
"Overwegende dat ten aanzien van Touringcar- en Taxibedrijf C B.V. niet is gebleken dat deze rechtspersoon in het verleden niet heeft voldaan aan de nationale of internationale regels inzake het wegvervoer, meer bepaald aan de voorwaarden en vereisten betreffende de vergunningen voor internationaal personenvervoer over de weg of ernstige inbreuken heeft gepleegd op de reglementering inzake de verkeersveiligheid, onder meer ten aanzien van de normen voor voertuigen en de rij- en rusttijden van de bestuurders;
dat de verwijzing van bezwaarde naar de beweerdelijk bestaande relatie tussen Concordia Reizen Freeline Holidays en Touringcar- en Taxibedrijf C B.V., voornoemd, in het kader van artikel 7, lid 4 onder a, van de Raadsverordening niet van belang is;
dat artikel 7, lid 4 onder a, van de Raadsverordening immers slechts het oog heeft op de aanvrager van een vergunning voor geregeld vervoer, als bedoeld in die verordening;
dat deze grief van bezwaarde dan ook geen doel treft;
dat bezwaarde verder heeft aangevoerd dat ten aanzien van haar onderneming in samenhang met het in casu bestreden besluit van toepassing is het bepaalde in artikel 7, lid 4, onder b, van de Raadsverordening;
dat de accountant van bezwaarde aan de hand van cijfermatige overzichten welke waren opgenomen in de zogenoemde Accountantsmededeling d.d. 27 april 1998, zichtbaar heeft willen maken dat het verlenen van een vergunning voor het door Touringcar- en Taxibedrijf C te verrichten vervoer, het bestaan van de door bezwaarde geëxploiteerde geregelde dienst van Groningen naar Benidorm rechtstreeks bedreigt;
dat uit de in vorenbedoelde Accountantsmededeling op bladzijde 2 en 3 opgenomen tabellen kan worden afgeleid, dat weliswaar de passagiersaantallen, zij het in bescheiden mate, teruglopen, maar dat de vervoersomzet een stijgende lijn te zien geeft;
dat ook overigens door bezwaarde niet is aangetoond dat de door haar geëxploiteerde geregelde dienst ten gevolge van het bestreden besluit rechtstreeks wordt bedreigd;
dat in artikel 7, lid 4, onder b.iii van de Raadsverordening voorts is bepaald dat "Het feit dat een vervoerder lagere prijzen biedt dan andere ondernemingen voor vervoer over de weg of per spoor, of het feit dat de verbinding in kwestie reeds door andere ondernemingen voor vervoer over de weg of per spoor wordt geëxporteerd, kan op zich geen rechtvaardiging vormen voor de afwijzing van de aanvraag";
dat uit het onderhavige bezwaarschrift alsmede uit de Accountantsmededeling d.d. 27 april 1998 volgt dat bezwaarde van oordeel is dat een nieuwe deelnemer op de markt voor het onderhavige geregelde vervoer, passagiers uit het huidig passagierspotentieel zal aantrekken en aldus voor het door bezwaarde te verrichten vervoer een rechtstreekse bedreiging vormt;
dat volgens de Raadsverordening het feit dat een verbinding reeds door andere ondernemingen voor vervoer over de weg wordt geëxploiteerd op zich geen rechtvaardiging voor afwijzing van een aanvraag om vergunning kan vormen;
dat nu door bezwaarde niet in aangetoond dat hier sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 7, lid 4, onder i, van de Raadsverordening het bestreden besluit in stand dient te blijven;"
Ter zitting is door verweerder daarnaast nog het volgende aangevoerd.
"er wordt in de Raadverordening niet gesproken over ondernemingen maar het bestaan van geregelde diensten. Artikel 7 ziet Pro niet toe op het bestaan van ondernemingen, omdat dit in strijd zou zijn met het in artikel 3 van Pro de Raadverordening bepaalde dat iedere vervoerder voor rekening van derden zonder discriminatie op grond van nationaliteit of vestigingsplaats de in artikel 2 van Pro de Raadverordening omschreven vervoersdiensten zoals geregeld en ongeregeld vervoer mag verrichten.
Dit zou ook in strijd zijn met de 3e overweging in de considerans van de Raadverordening waarin wordt overwogen dat de vrijheid van dienstverrichting een grondbeginsel is van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, die bovendien de toegankelijkheid van de internationale vervoersmarkten voor de vervoerders van alle Lid-Staten zonder discriminatie op grond van nationaliteit of vestigingsplaats impliceert.
De Raadverordening ziet dus niet toe op het weren van potentiële kandidaat-vervoerders, die kunnen concurreren met de huidige vergunninghouders. Wel ziet de Raadsverordening toe op bescherming van internationaal personenvervoer op een bepaald traject.
Dat potentiële kandidaat-vervoerders mogen concurreren en niet van de vervoermarkt afgeschermd mogen worden, blijkt ook nog eens uit het feit dat aan het slot van artikel 7.4 van de Raadverordening wordt bepaald:
Geen rechtvaardiging voor de afwijzing van een aanvraag voor een vergunning kan gelegen zijn in het feit;
a.) dat een vervoerder lagere prijzen biedt dan de ander ondernemingen voor vervoer over de weg, of
b.) dat de verbinding in kwestie reeds door andere ondernemingen (zoals i.c. door A Reizen B.V. en Eurolines) voor vervoer over de weg wordt geëxploiteerd.
Een afwijzing van de vergunningaanvraag zou ook in strijd zijn met de 6e overweging in de considerans van de Raadverordening waarin wordt overwogen dat de naleving van de mededingingsregels van het Verdrag moet worden gegarandeerd."
4. Het standpunt van appellante
Appellante is van mening dat verweerder in het bestreden besluit de door haar aangevoerde gronden van bezwaar niet of onvoldoende heeft weerlegd en dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd en deels is gebaseerd op onjuiste feiten. Volgens appellante had verweerder het verzoek om vergunning moeten afwijzen, omdat naar haar mening voldaan is aan de gronden voor afwijzing die genoemd zijn in artikel 7 van Pro de Verordening, lid 4, sub a) tweede gedachtestreepje en sub b) eerste gedachtestreepje.
5. De beoordeling van het geschil
Met betrekking tot de door appellante aangevoerde grond, inhoudende dat de aanvrager van de vergunning in het verleden niet heeft voldaan aan de regels inzake het wegvervoer, meer bepaald aan de voorwaarden en vereisten betreffende de vergunningen voor internationaal personenvervoer over de weg, moet geconcludeerd worden dat niet is gebleken dat de aanvrager van de vergunning deze regels heeft overtreden door zonder vergunning dit vervoer te verrichten. Verweerder was niet gehouden om in het feit dat C als aanvrager van een vergunning Concordia Reizen heeft overgenomen, welke onderneming volgens appellante in het verleden ongeoorloofd vervoer zou hebben verricht, aanleiding te vinden om het vroegere handelen van Concordia Reizen aan C toe te rekenen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
Vervolgens overweegt het College dat verweerder zich met recht op het standpunt stelt dat het aan appellante was om aan te tonen dat door de verlening van de vergunning waarom was verzocht, het bestaan van de geregelde diensten waarvoor al een vergunning was verleend rechtstreeks zou worden bedreigd. Het College hecht in dit verband belang aan de brief van 16 maart 1998 van de directeur van directoraat B, ressorterend onder directoraat-generaal Vervoer van de Europese Commissie, waarin deze als zijn opvatting naar voren brengt dat de concurrerende vervoerder die van oordeel is dat de weigeringsgrond, bedoeld in artikel 7, vierde lid, onder b, sub i, zich voordoet, het bewijs hiervan moet leveren.
Mede in het licht van artikel 7, vierde lid, onder b, laatste volzin, en de in de considerans van de Verordening opgenomen overweging dat de naleving van de mededingingsregels van het Verdrag moet worden gegarandeerd, volgt het College verweerder in diens opvatting, dat bij beantwoording van de vraag of het bestaan van reeds vergunde geregelde diensten wordt bedreigd, op zichzelf geen belang kan worden toegekend aan de gevolgen voor het voortbestaan van één van de ondernemingen die reeds geregeld vervoer verzorgt. Wel van belang is in hoeverre de geregelde diensten over het traject dat de bestaande vergunninghouders verzorgen als zodanig worden bedreigd. Met deze – door verweerder althans in zijn verweerschrift duidelijk naar voren gebrachte – opvatting laat zich ook het tweede gedeelte van artikel 7, vierde lid, onder b, sub i, verenigen, nu hierin is veiliggesteld dat in geval het geregeld vervoer slechts door één ondernemer wordt geëxploiteerd, de afwijsgrond uit dit artikelsubonderdeel in het geheel niet van toepassing is. Zou dit wel zo zijn, dan zou immers toch het voortbestaan van één onderneming bepalend kunnen zijn voor de toelating van een nieuwe vervoerder tot de markt.
Bepalend voor de beantwoording van de vraag of verweerder in artikel 7, vierde lid, onder b, sub i, grond voor weigering van de vergunning had dienen te vinden is dus of aan de hand van de door appellante aangedragen gegevens aangetoond kan worden geacht dat het bestaan van de geregelde diensten, zoals verzorgd door de bestaande aanbieders gezamenlijk, in gevaar komt. Voorwaarde voor een positieve beantwoording van laatstbedoelde vraag is de beschikbaarheid van gegevens omtrent de exploitatie van de desbetreffende dienst door de aanbieders. Nu van één van de drie bedrijven die reeds een vergunning hadden – de Spaanse aanbieder – in het geheel geen gegevens beschikbaar zijn en van Eurolines slechts enkele door appellante verstrekte cijfers beschikbaar zijn, die niet zonder meer de conclusie rechtvaardigen dat voortzetting van de exploitatie van de dienst door dit bedrijf wordt bedreigd, slaagt appellante er niet in het - terecht - van haar verlangde bewijs als vorenvermeld te leveren. Het College laat daar of uit de door appellante gepresenteerde cijfers met betrekking tot de door haar geëxploiteerde dienst valt af te leiden dat deze in gevaar komt nu deze volgens appellante reeds verliesgevend was.
Een en ander leidt tot de slotsom, dat verweerder in artikel 7, vierde lid, onder b, sub i, van de Verordening geen aanleiding heeft hoeven vinden de door C verlangde vergunning te weigeren.
Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr C.J. Borman en mr H.E. Akyürek-Kievits, in tegenwoordigheid van mr H.J. Dullaart, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2000.
w.g. D. Roemers w.g. H.J. Dullaart