Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/240 17 oktober 2000
20220 Landbouwkwaliteitswet
Tuchtgerecht KCB voor groenten en fruit
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante van een tuchtbeschikking, gewezen door het Tuchtgerecht Kwaliteits-Controle-Bureau voor Groenten en Fruit (verder: het Tuchtgerecht),
gemachtigde: mr W.M. Bijloo.
1. De procedure
Bij tuchtbeschikking in de zaken 16/1999 en 3, 4 en 5/2000, uitgesproken op 29 februari 2000, heeft het Tuchtgerecht appellante geldboetes opgelegd.
Bij beroepschrift, ingekomen ter griffie op 24 maart 2000, heeft appellante beroep ingesteld tegen die tuchtbeschikking.
De secretaris van het Tuchtgerecht heeft desgevraagd bij brief van 3 april 2000 aan het College stukken doen toekomen die op de zaak betrekking hebben.
Op 5 april 2000 heeft appellante een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 18 juli 2000, waar appellante haar standpunt door haar gemachtigde heeft doen toelichten. Ter zitting zijn voorts inlichtingen verstrekt door drs C.J.M.Arkesteijn, directeur van het Kwaliteits-Controle-Bureau voor Groenten en Fruit (hierna ook: K.C.B.).
2. De toepasselijke regelgeving
Bij de Landbouwkwaliteitswet is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 13
1. Bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens een landbouwkwaliteisbesluit door aangeslotenen bij een controle-instelling kunnen een of meer der volgende maatregelen worden opgelegd:
a. berisping;
b. geldboete tot ten hoogste 10 000 gulden;
(…)
2. De artikelen (…) van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie zijn van overeenkomstige toepassing.(…)
3. De controle-instelling regelt bij reglement de samenstelling en bevoegdheid van haar organen die de tuchtrechtspraak uitoefenen, alsmede de rechtsgang van het tuchtrechtelijke geding, (…)."
Bij Verordening (EG) nr. 2200/96 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit is onder meer voorzien in een stelsel van een indeling in klassen op basis van verplicht toe te passen gemeenschappelijke kwaliteitsnormen.
Artikel 7 van deze verordening luidt als volgt:
"Artikel 7
Teneinde na te gaan of de produkten waarvoor normen zijn vastgesteld, voldoen aan het bepaalde bij de artikelen 3 tot en met 6, wordt steekproefsgewijs in alle stadia van de afzet en tijdens het vervoer door de door iedere Lid-Staat aangewezen instanties een normcontrole uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van titel VI.
Deze controle dient bij voorkeur vóórdat het produkt het produktiegebied verlaat, tijdens het verpakken of bij het verladen van de goederen te worden verricht.
De Lid-Staten delen de andere Lid-Staten en de Commissie mede welke controle-instanties door hen zijn aangewezen. "
Bij het Landbouwkwaliteitsbesluit groenten en fruit, dat mede strekt ter uitvoering van de in het kader van de betreffende Europese marktorganisatie vastgestelde bepalingen, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Het is verboden groenten en fruit te verhandelen, bedrijfsmatig te vervoeren of in te voeren, tenzij deze voldoen aan het bij of krachtens dit besluit bepaalde.
Artikel 3
Groenten en fruit bestemd voor de consument moeten voldoen aan de navolgende eisen:
a. zij moeten gezond zijn, (…)
b. zij moeten worden gepresenteerd in overeenstemming met hun aard en bestemming;
een en ander met inachtneming van dienaangaande gestelde nadere regelen, welke mede voorschriften kunnen inhouden met betrekking tot
- de indeling in kwaliteitsklassen, (…) alsmede de aanduiding daarvan;
(…)
Artikel 6
1. Het bestuur van het produktschap stelt bij verordening nadere regelen als bedoeld in de artikelen 3, 4 eerste lid, onder d, en 5.
Artikel 10
Het Kwaliteits-Controle-Bureau voor Groenten en Fruit te 's-Gravenhage
- is belast met het toezicht op de naleving door de aangeslotenen van het bij of krachtens dit besluit bepaalde;
(…)"
Bij de Verordening PGF 1977 Kwaliteitsvoorschriften groenten een fruit heeft het bestuur van het Produktschap voor Groenten en Fruit onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. De nadere regelen bedoeld in artikel 3 van het besluit inzake groenten en fruit bestemd voor de consument zijn die, welke zijn vervat in (…) en in de genummerde bijlagen.
Bijlage 33
KROPSLA
(…)
2. KWALITEITSVOORSCHRIFTEN
2.1 Minimumvoorschriften
2.1.1. Kropsla moet:
- intact zijn;
- gezond zijn, behoudens toegestane afwijkingen;
- vers van uiterlijk zijn;
(…)
- zuiver en goed verzorgd zijn, dat wil zeggen praktisch geheel ontdaan zijn van door aarde of een andere substraat verontreinigde bladeren en praktisch vrij van zichtbare vreemde stoffen;
(…)
2.2. Voorschriften voor klasse I
De in deze klasse ingedeelde kropsla moet kwalitatief goed zijn (…).
Voorts moet zij:
- goed gevormd zijn;
- vrij zijn van beschadigingen en veranderingen, die de eetbaarheid nadelig kunnen bëinvloeden;
- vrij zijn van vorstschade.
2.3. Voorschriften voor klassen II
Tot deze klasse behoort kropsla, welke aan de minimumvoorschriften voldoet doch niet in klasse I kan worden ingedeeld.
(…).
Voorts moet zij:
- tamelijk goed gevormd zijn;
- vrij zijn van gebreken en beschadigingen die de eetbaarheid in ernstige mate bëinvloeden;
(…)"
Bij het Reglement op de Tuchtrechtspraak K.C.B. heeft het bestuur van de Vereniging Kwaliteits-Controle Bureau voor Groenten en Fruit op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwkwaliteitswet onder meer het volgende bepaald:
"VERVOLGING VAN AANGESLOTENEN
Artikel 10
1. Bij het constateren van een overtreding (…) maakt de controleur van het K.C.B. een door hem ondertekend stuk, "tuchtrechtelijke verklaring" genaamd, op en levert dit zo spoedig mogelijk in bij de directeur van het K.C.B.
2. De tuchtrechtelijke verklaring bevat alle relevante feiten die verband houden met de geconstateerde overtreding.
Artikel 12
1. Een zaak wordt namens het bestuur door het dagelijks bestuur binnen een termijn van ten hoogste twee weken na ontvangst van de tuchtrechtelijke verklaring (…) bij het tuchtgerecht aanhangig gemaakt door middel van een schriftelijke verklaring, inhoudende:
- korte omschrijving van het ten laste gelegde feit, met vermelding omstreeks welke tijd en waar ter plaatse dit zou zijn begaan;
- naam en adres van de betrokken aangeslotene of aangeslotenen.
2. (…)"
2. De tuchtrechtelijke vervolging
Bij schriftelijke verklaringen van 10 september 1999 en 21 januari 2000 is bij het Tuchtgerecht een viertal zaken, genummerd 16/1999, 3, 4 en 5/2000, tegen appellante aanhangig gemaakt.
Daarbij is aan appellante ten laste gelegd het verhandelen (ten verkoop voorhanden hebben c.q. afleveren) van acht onderscheiden partijen ijsbergsla als klasse I, onderscheidenlijk een partij als klasse II, terwijl deze niet voldeden aan de voorschriften van de aangeduide kwaliteitsklasse.
De ten laste gelegde feiten zijn geconstateerd te Middenmeer op onderscheidenlijk 18, 19, en 20 augustus, 20, 23, 28 en 29 september 1999, en 14 januari 2000.
De feiten zijn vermeld in vier tuchtrechtelijke verklaringen die ieder één der vier bedoelde tuchtzaken betreffen en die zijn opgemaakt door respectievelijk P.C. Mosch, M. Slootmaker, P. Kramer, en A.W.M. van Adrichem, controleurs, onderscheidenlijk assistent-hoofdcontroleur, van het K.C.B. .
4. De bestreden tuchtbeschikking
Bij de bestreden tuchtbeschikking heeft het Tuchtgerecht de ten laste gelegde feiten bewezen verklaard, geoordeeld dat deze feiten overtreding opleveren van de artikelen 2 en 3 van het Landbouwkwaliteitsbesluit Groenten en Fruit en van de paragrafen 2.2 en 2.3 van de Bijlage "Kropsla" van de Verordening PGF Kwaliteitsvoorschriften Groenten en Fruit, en geldboetes opgelegd in de vier zaken van totaal fl. 17.000,-- onvoorwaardelijk en fl. 10.000,-- voorwaardelijk. Hiertoe heeft het Tuchtgerecht onder meer als volgt overwogen:
"Voor zover het betreft de klasse I zijn de bewezen verklaarde feiten elk een overtreding van:
? de artikelen 2 en 3 van het Landbouwkwaliteitsbesluit Groenten en Fruit;
? paragraaf 2.2 van de Bijlage "Kropsla" van de Verordening PGF 1977 Kwaliteitsvoorschriften groenten en fruit.
Voor zover het betreft de klasse II is het bewezen verklaarde feit een overtreding van:
? de artikelen 2 en 3 van het Landbouwkwaliteitsbesluit Groenten en Fruit;
? paragraaf 2.3 van de Bijlage "Kropsla" van de Verordening PGF 1977 Kwaliteitsvoorschriften groenten en fruit.
Het tuchtgerecht is van mening dat de hierna te noemen maatregel in overeenstemming is met de ernst van de gepleegde overtredingen en de omstandigheden waaronder deze zijn begaan. In het bijzonder wordt overwogen:
(…)
? (…) In de onderhavige gevallen voldeed de als klasse I aangeduide ijsbergsla niet aan de voorschriften die voor de klasse I gelden vanwege het voorkomen van:
ernstige beschadigingen ( (zwaar) gekneusd), meeldauw, gebarsten blad.
De is klasse 11 aangeduide ijsbergsla voldeed niet aan de voorschriften die voor de klasse II gelden vanwege het voorkomen van:
vuile kroppen en beschadiging;
? de aanduidingen, die bij de producten worden gebruikt, moeten zodanig zijn dat zij de lading dekken. Een product mag niet als klasse I of als klasse II worden aangeduid wanneer het product niet aan die nomen voldoet;
? onjuiste aanduidingen aangaande de klasse zetten de afnemer op een verkeerd spoor. Het niet aanbrengen van de juiste aanduidingen bemoeilijkt de ontrole op de naleving van de regels;
? betrokkene tast zodoende een wezenlijk onderdeel van het kwaliteitsbeleid, de controle, aan;
? in zaak 16/1999 wordt betrokkene verweten, dat zij ondanks de afkeuring door de KCB- controleur toch met negering van de afkeuring als klasse I overgegaan is tot verlading van de partij ijsbergsla als klasse I. De KCB-controleur heeft vastgesteld, dat deze partij sla in ernstige mate was beschadigd. Deze constatering wordt door betrokkene niet betwist.
(…)
? bij de bepaling van de maatregel die in zaak 16/1999 wordt opgelegd, rekent het tuchtgerecht betrokkene zwaar aan, dat zij tegen het oordeel van het KCB in toch tot aflevering van de afgekeurde partij is overgegaan. Daarmee staat vast, dat betrokkene de regels opzettelijk heeft overtreden. Niet van belang in het kader van de bepaling van de maatregel acht tuchtgerecht de stelling van betrokkene, dat zij de kwestie principieel aan de orde heeft willen stellen. Als dit het enige oogmerk van betrokkene zou zijn geweest, dan had betrokkene kunnen volstaan met aflevering van beperkte omvang. Gelet op de omvang van de afgeleverde partijen, hebben economische motieven de doorslag gegeven bij het besluit om ondanks de afkeuring tot aflevering over te gaan;
? (…) dat de door het KCB gemaakte berekening een indicatie vormt van het economisch belang dat voor betrokkene gemoeid was met de aflevering van de patij ondanks afkeuring. Tenslotte acht het tuchtgerecht van belang de omvang van de partij;
(…)
? (…) In alle gevallen die in de zaken 3/2000, 4/2000 en 5/2000 aan de orde zijn, was duidelijk dat de aangeduide klasse niet overeenkwam met de kwaliteitseisen die behoorden bij de aangeduide klasse. Bovendien waren de gevonden percentages van de afwijking hoog tot zeer hoog. (…)
? het tuchtgerecht ziet ook in de zaken 3/2000, 4/2000 en 5/2000 naast de omvang van de partijen waarop de overtreding betrekking heeft, in de door het KCB gemaakte berekening van het economisch voordeel een indicatie van het economisch belang, dat voor betrokkene met de overtredingen van de kwaliteitsvoorschriften was gemoeid. Ook rekening houdend met de omstandigheid, dat met uitzondering van de aan Disselkoen BV afgeleverde partij alle andere partijen die door het KCB zijn afgekeurd na tussenkomst van het KCB niet daadwerkelijk zijn afgeleverd, kan ook in deze zaken niet volstaan worden met lichte maatregelen vanwege het economisch belang dat bij de met de afgekeurde partijen beoogde transacties is betrokken.
Dat betrokkene uiteindelijk in deze zaken gehandeld heeft conform de instructies van het KCB, is aanleiding voor het tuchtgerecht om ten gunste van betrokkene van de door het KCB gevorderde maatregelen af te wijken.
Het gehele complex van overtredingen die gedurende een tijdspanne van twee maanden werden begaan, rechtvaardigt naar het oordeel van het tuchtgerecht de boetes die in de afzonderlijke zaken zullen worden opgelegd.
Hoewel het belang van de bij elkaar opgetelde boetes in de zaken 16/1999, 3/2000, 4/2000 en 5/2000 hoger is dan
? 10. 000,--, wordt het maximum van de op te leggen boetes, voorgeschreven in artikel 13 lid 1 sub c van de Landbouwkwaliteitswet, naar het oordeel van het tuchtgerecht niet overschreden, nu de in ieder van de vier zaken opgelegde boetes beneden het voorgeschreven maximum blijven, hetgeen naar het oordeel van het tuchtgerecht ten aanzien van het voorgeschreven maximum het criterium moet zijn."
5. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende aangevoerd:
"Cliënten(…) menen dat het tuchtgerecht niet in redelijkheid tot de opgelegde maatregelen heeft kunnen komen. Zij vinden dat het tuchtgerecht onvoldoende rekening heeft gehouden met hun persoonlijke omstandigheden, het feit dat dit de eerste keer is dat zij zich voor het tuchtgerecht moeten verantwoorden en met de omstandigheid dat vele andere overtreders niet worden vervolgd.
Beide cliënten zijn ernstig gedupeerd door de tegenvallende resultaten van de slateelt. Zij verkeren op het randje van een faillissement en kunnen alleen door hulp van derden het hoofd boven water houden. De tegenvallende resultaten zijn veroorzaakt door een slecht oogstpercentage en slechte prijzen.
Het is de eerste keer dat cliënten zich voor het tuchtgerecht moesten verantwoorden. Zij wilden er een principiële zaak van maken en hadden niet de bedoeling om de regels aan hun laars te lappen. Zij wilden juist meer duidelijkheid over de regels verkrijgen.
Voorts is het algemeen bekend dat grote hoeveelheden ijsbergsla en andere groenten in supermarkten niet voldoen aan de kwaliteitsnorm die op de verpakking staat vermeld. Hierdoor wordt in strijd gehandeld met de regels waarop de beschuldigingen tegen cliënten zijn gebaseerd. Cliënten vinden het niet rechtvaardig dat grote aantallen overtreders in het geheel niet worden vervolgd, terwijl zij, omdat zij er een principiële zaak van hebben gemaakt, worden beboet (…). "
Bij aanvullend beroepschrift heeft appellante haar grieven toegelicht met de stelling dat het Kwaliteits-Controle-Bureau niet kan volstaan met een intensieve controle van in Nederland geteelde sla, terwijl naar Nederland geïmporteerde sla in het geheel niet wordt gecontroleerd. Dit tast de ontvankelijkheid van het Kwaliteits-Controle-Bureau aan, althans de vervolgbaarheid van appellante.
Ter zitting heeft appellante voorts aangevoerd, dat de maximum geldboete van fl. 10.000,--bepaald bij artikel 13 van de Landbouwkwaliteitswet, per tuchtbeschikking en voor de zaak als geheel geldt.
6. De beoordeling
6.1 Dat, naar appellante heeft gesteld, sla uit andere Lid-Staten van de Europese Unie niet in Nederland wordt gecontroleerd, kan - daargelaten de juistheid van deze stelling - niet leiden tot het oordeel dat het Kwaliteits-Controle-Bureau voor Groenten en Fruit had moeten afzien van het, bij het Landbouwkwaliteitsbesluit groenten en fruit opgedragen, toezicht op de naleving door de aangeslotenen van de kwaliteitsnormen voor kropsla, en dat het K.C.B. derhalve appellante niet had kunnen vervolgen wegens overtreding van deze kwaliteitsnormen. Daartoe overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 7 van Verordening (EG) nr. 2200/96 dient controle op de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen bij voorkeur plaats te vinden in het productiegebied, derhalve vóór het verlaten van de Lid-Staat van productie. De in de ogen van appellante te geringe controle van Nederland op sla afkomstig uit andere Lid-Staten kan derhalve niet in de weg staan aan de controle op de Nederlandse productie ingevolge Verordening (EG) nr. 2200/96, die is opgedragen aan het K.C.B..
Voor zover appellante tevens heeft willen betogen dat bedoelde verplichting om te controleren vóórdat het betrokken product het productiegebied verlaat, door andere Lid-Staten niet wordt nagekomen, vormt zodanige schending van het gemeenschapsrecht geen rechtsgrond voor het K.C.B. deze verplichting te verzaken.
Ook hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, biedt geen grondslag voor haar stelling dat het K.C.B. een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen.
6.2 Aangaande appellantes grief dat bij de bestreden tuchtbeschikking het maximum is overschreden, dat bij artikel 13 van de Landbouwkwaliteitswet aan geldboete is gesteld, overweegt het College als volgt.
Bedoeld maximum is gesteld voor één der maatregelen bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit. Bij het constateren van zodanige overtreding wordt ingevolge het Reglement op de Tuchtrechtspraak K.C.B. een tuchtrechtelijke verklaring opgesteld naar aanleiding waarvan een zaak bij het tuchtgerecht aanhangig wordt gemaakt.
De bestreden tuchtbeschikking betreft een achttal overtredingen ter zake waarvan vier tuchtrechtelijke verklaringen zijn opgemaakt. Ieder van deze verklaringen heeft aanleiding tot een tuchtzaak gegeven. De geldboetes die bij de bestreden tuchtbeschikking in elk der vier tuchtzaken zijn opgelegd, overschrijden per tuchtzaak niet bedoeld maximum van
fl. 10.000,--. Niet alleen per overtreding, maar ook in elk van deze vier tuchtzaken, zijn derhalve maatregelen opgelegd die binnen dit voor geldboete gestelde maximum blijven.
Dat in deze vier tuchtzaken is beslist bij één tuchtbeschikking waartegen één beroep is ingesteld, doet aan het vorenoverwogene niet af. Appellantes grief ter zake treft derhalve geen doel.
6.3 Niet valt met vrucht vol te houden dat voor het uitlokken van een principiële zaak teneinde duidelijkheid te verkrijgen over de kwaliteitsregels, acht opeenvolgende overtredingen van een omvang als in de vier tuchtzaken aan de orde, noodzakelijk waren. Appellantes desbetreffende grief faalt reeds vanwege de feitelijke grondslag van de vier tuchtzaken.
6.4 Ook hetgeen appellante in haar beroep heeft gesteld omtrent haar persoonlijke, bedrijfseconomische omstandigheden, kan niet leiden tot het oordeel dat het tuchtgerecht niet in redelijkheid tot de opgelegde maatregelen heeft kunnen komen.
Nu de door appellante voorgedragen argumenten geen doel treffen, dient het beroep te worden verworpen.
Deze uitspraak steunt, behalve op de in de tuchtbeschikking genoemde bepalingen op artikel 13 van de Landbouwkwaliteitswet, de bepalingen van titel IV van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie, artikel 7 van Verordening (EG) nr. 2200/96 alsmede de artikelen 10 en 12 van het Reglement op de Tuchtrechtspraak K.C.B..
6. De beslissing
Het College verwerpt het beroep.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.J. Kuiper en mr M. Vlasblom, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2000.
w.g. H.C. Cusell w.g. A.J. Medze