Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 99/516 23 januari 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, appellante,
gemachtigde: mr J. van Groningen, advocaat te Middelharnis
tegen
de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 8 juni 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 april 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van een verzoek om schadevergoeding.
Bij brief van 24 juli 1999 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 6 augustus 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 12 december 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen haar standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter voorkoming van overbrenging van besmetting.
2. (…)
Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regelen.
2. (…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of Pro 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed."
Verordening (EG) nr. 413/97 van de Commissie van 3 maart 1997 tot vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt in de sector varkensvlees in Nederland (Pb. nr. L 62, hierna: de Verordening) houdt onder meer het volgende in:
"Artikel 1
1. Met ingang van 18 februari 1997 kan aan producenten die hierom verzoeken, door de bevoegde Nederlands autoriteiten steun worden verleend voor de levering aan deze autoriteiten van mestvarkens van GN-code 0103 92 19 met, voor de partij, een gemiddeld gewicht van tenminste 120 kg per dier."
In de mededeling Varkens en Biggen No. 1/97 van het Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau (hierna: VIB) van 18 februari 1997 staat, voorzover hier van belang het volgende vermeld:
" I. ALGEMEEN
Hiermede bericht het Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau u dat door de Europese Commissie is besloten wegens het uitbreken van klassieke varkenspest om marktondersteunende maatregelen te nemen voor levende mestvarkens en biggen afkomstig uit de nader omschreven gebieden.
Het Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau is belast met de aankoop van de mestvarkens en biggen uit deze gebieden.
(…)
II. AANKOOP
Onder de voorwaarden van Verordening (EG) no. 413/97 kunnen door het bureau vanaf 18 februari 1997 tot nader order worden aangekocht:
(…)"
In de mededeling Varkens en Biggen No. 12/97 van het VIB van 2 oktober 1997 staat, voorzover hier van belang het volgende vermeld:
" I. ALGEMEEN
Naar aanleiding van het besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zal vanaf 10 september 1997 tot nader order alleen bij zeer ernstige onoverkomenlijke welzijnsproblemen opkoop in het kader van de regeling Jonge Biggen en de regeling Varkens en Biggen plaats vinden. Onderdelen uit de opkoopregeling Jonge Biggen en de opkoopregeling Varkens en Biggen zullen tijdelijk worden vervangen.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
Appellante exploiteerde ten tijde hier van belang tezamen met haar echtgenoot een varkenshouderij in Altweerterheide.
Op 10 oktober 1997 heeft op het bedrijf een stroomstoring plaatsgevonden waarbij de ventilatie in de mestvarkensstal is uitgevallen, als gevolg waarvan 465 mestvarkens door verstikking om het leven zijn gekomen.
Op genoemde datum waren in de gemeente Weert de Regeling vervoersverbod Nederweert 1997 (Stc. 60) en de Regeling vervoersbeperkingen varkens (Stc. 1997, 182) van kracht.
Op 18 november 1998 heeft appellante verweerder verzocht om de door haar geleden schade, begroot op ƒ 120.000,-, te vergoeden.
Bij besluit van 12 februari 1999 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft appellante op 22 maart 1999 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - onder meer het volgende in.
Voor zover er in de beslissing van 12 februari 1999 een inhoudelijke toets heeft plaatsgevonden van het verzoek om schadevergoeding aan de hand van artikel 91 van Pro de Wet, is appellante in het bezwaar ontvankelijk. Het bezwaar is ongegrond, omdat de schade, ook indien er van uit dient te worden gegaan dat deze is veroorzaakt door een vervoersverbod of door een beperking van de opkoopregeling, geen gevolg is van maatregelen als bedoeld in artikel 17 of Pro 21 van de Wet, zodat artikel 91 niet Pro van toepassing is. Het instellen van een vervoersverbod is immers gebaseerd op artikel 30 van Pro de Wet, terwijl de (beperking van de) opkoopregeling is gebaseerd op Verordening (EG) nr. 413/97. Geen van beide zijn zij gebaseerd op artikel 17 of Pro 21 van de Wet, terwijl er ten aanzien van appellantes bedrijf geen andere maatregelen zijn genomen die wel op deze artikelen zijn gebaseerd.
Voor zover er is beslist op het verzoek anders dan op basis van artikel 91 van Pro de Wet heeft verweerder appellante bij ditzelfde besluit in het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, aangezien bij de door appellante gestelde oorzaken van de geleden schade geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar en beroep kan worden gemaakt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De schade waarvoor vergoeding wordt gevraagd, is ontstaan vanwege door verweerder genomen maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest, met name door het beperken van de opkoopregeling. Deze maatregelen zijn niet op artikel 30, maar op artikel 17 van Pro de Wet gebaseerd, zodat op grond van artikel 91 van Pro de Wet schadevergoeding mogelijk is.
De schade kan niet als normaal bedrijfsrisico worden aangemerkt, aangezien de omstandigheden niet normaal waren, hetgeen reeds blijkt uit het feit dat de klassieke varkenspest verweerder noodzaakte maatregelen uit te vaardigen en van een opkoopregeling gebruik te maken.
Als gevolg van het niet kunnen afvoeren van de varkens wegens het beperken van de opkoopregeling kon het gebeuren dat de varkens een gewicht bereikten van meer dan 150% van het normale gewicht. Als gevolg daarvan kwamen de stallen overvol te zitten. Wanneer in zo'n situatie de ventilatie uitvalt, dan is het stikken van de varkens niet toe te rekenen aan de storing in de ventilatie, maar is het juist het gewicht van de varkens dat heeft geleid tot de dood van 465 dieren. Onder normale omstandigheden had tijdig ingegrepen kunnen worden, want zouden de varkens meerdere uren zonder ventilatie hebben gekund.
Het stagneren van de afvoer van varkens wegens het beperken van de opkoopregeling kan niet voor rekening en risico van appellante blijven. Op grond van het gelijkheidsbeginsel (égalité devant les charges publiques) is het onterecht om de als gevolg van de maatregelen geleden schade niet aan te merken als voor vergoeding in aanmerking komende schade.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt allereerst vast dat het beroep van appellante, die daartegen ook geen grief heeft gericht, niet betrekking heeft op het onderdeel van het besluit van 28 april 1999 waarbij zij, voor zover er bij het besluit van 12 februari 1999 is beslist op het verzoek anders op basis van artikel 91 van Pro de Wet, in het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Het beroep is uitsluitend gericht tegen het onderdeel van genoemd besluit dat betrekking heeft op het verzoek op basis van artikel 91 van Pro de Wet.
De grieven richten zich tegen het oordeel van verweerder dat op grond van artikel 91 van Pro de Wet geen schadevergoeding mogelijk is, omdat de beperking van de opkoopregeling geen maatregel is als bedoeld in artikel 17 van Pro de Wet. Volgens appellante is dat laatste wel het geval.
Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de strekking van artikel 17 van Pro de Wet is: het bevelen van maatregelen die een actieve handeling ten aanzien van individuele dieren inhouden ter voorkoming van besmetting, waaronder inenting, opsluiting, aanlijning etc. De in het artikel genoemde 'andere maatregelen' moeten in dit licht worden beschouwd. Het verbieden van het vervoer van varkens kan dan ook niet worden opgevat als "het bevelen van andere maatregelen", reeds omdat het geen bevel is tot het verrichten van een actieve handeling ten aanzien van varkens. De wettelijke grondslag voor de vervoersverboden ligt dan ook niet, en ook niet mede, in artikel 17 van Pro de Wet, maar uitsluitend in artikel 30 van Pro de Wet.
Ook de opkoopregeling is geen maatregel als bedoeld in artikel 17 van Pro de Wet, nu deze regeling niet kan worden opgevat als een regeling waarin, ter voorkoming van over-brenging van besmetting, wordt bevolen om bepaalde actieve handelingen ten aanzien van dieren te verrichten. De Verordening, waarop de opkoopregeling steunt, berust op de over-weging dat de uit de toepassing van de veterinaire maatregelen voortvloeiende beperking
van het vrije verkeer van goederen de markt voor varkensvlees in Nederland ernstig zouden kunnen verstoren en dat bijgevolg buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt moeten worden genomen.
Van het vervoersverbod kon op grond van artikel 107 van Pro de Wet ontheffing worden verleend. Het ontheffingsbeleid hield onder meer in dat onder bepaalde voorwaarden een dergelijke ontheffing van het vervoersverbod kon worden verkregen ten behoeve van afvoer van varkens in het kader van de opkoopregeling.
De ter zitting geponeerde stelling dat er mede gelet op het gestelde in de VIB-mededeling 12/97 sprake is geweest van een beperking van de opkoopregeling die wel een maatregel in de zin van artikel 17 van Pro de Wet is, vindt geen steun in het recht. Ook bij de in de VIB-mededeling bedoelde beperking werd immers niemand verplicht om actieve handelingen ten aanzien van individuele dieren te verrichten. De in de mededeling genoemde beperking van de mogelijkheden om varkens in het kader van de opkoopregeling af te laten voeren bracht mee dat nog maar in zeer beperkte mate ontheffingen van het vervoersverbod zouden worden gegeven. Het vervoersverbod herkreeg daardoor haar (nagenoeg) volle werking. Het niet kunnen afvoeren van varkens moet daarom worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van een aanscherping van het ontheffingenbeleid ten aanzien van het vervoersverbod. Dit steunt derhalve niet op artikel 17, maar op artikel 30 in Pro verbinding met artikel 107 van Pro de Wet.
Het College is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat de beperking van de opkoopregeling geen maatregel in de zin van artikel 17 van Pro de Wet is, zodat op grond van artikel 91 van Pro de Wet geen schadevergoeding mogelijk was. Op grond hiervan dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr S.K. Welbedacht, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens