Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. 94/0588/060/234 31 januari 2001
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr B. Nijman, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 21 januari 1994 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij
beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 december 1993.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van
24 april 1992, genomen op grond van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivel-
produkten (hierna: BZB).
Bij schrijven van 28 december 1998 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij besluit van 23 maart 1999 heeft verweerder een herziene beslissing op het bezwaar van
appellant genomen.
Bij brieven van 11 mei 1999 en 14 juli 1999 heeft appellant het College meegedeeld dat hij
zijn beroep handhaaft in afwachting van de afwikkeling van zijn vordering tot
schadevergoeding door verweerder, waarover overleg met verweerder plaatsvindt.
Bij schrijven van 7 juni 2000 heeft appellant het College bericht dat overleg met
verweerder naar aanleiding van diens herziene beslissing op bezwaar niet heeft geleid tot
overeenstemming over door verweerder te vergoeden schade. Hierbij heeft appellant het
College verzocht tot vaststelling van schadevergoeding over te gaan.
Verweerder heeft op 21 juni 2000 een verweerschrift ingediend, waarop appellant bij op
27 juni 2000 ingekomen schrijven heeft gereageerd.
Op 27 september 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun
standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 15 november 1991 een aanvraag ingediend op grond van de BZB.
Hierbij heeft hij aangegeven in 1990 een melkequivalent van 85.636 kg zure
boerderijzuivelproducten te hebben verkocht.
- Bij besluit van 24 april 1992 is de aanvraag van appellant afgewezen. Appellant heeft
tegen dit besluit bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan hij op 6 oktober 1993 is
gehoord.
- Bij besluit van 28 december 1993 heeft verweerder, beslissend op het bezwaar, aan
appellant een heffingvrije hoeveelheid melk voor 1991/1992 toegekend van 51.932
kg. Dit besluit luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Blijkens artikel 11, tweede lid, dient een aanvraag met redenen omkleed te zijn
en een, met daartoe strekkende bewijsstukken, onderbouwde verklaring
omtrent de onderscheidene gronden te bevatten. Voor de beoordeling van een
aanvraag op grond van het gerealiseerde produktieniveau betekent dit, mede
gelet op de uitvoerbaarheid en een uniforme toepassing van de regeling, dat in
beginsel slechts acht kan worden geslagen op schriftelijke bewijsmiddelen die
dateren van v¢¢r 31 januari 1991 en waaruit de hoeveelheid verkochte zure
boerderijzuivelprodukten concreet en ondubbelzinnig blijkt.
(.)
Ter zitting van de ter zake bevoegde afdeling van de Commissie heeft U
verklaard dat U de winkelverkopen elke dag heeft opgeteld, maar dat deze niet
per produkt gespecificeerd zijn. U heeft in Uw bezwaarschrift wel namen van
een aantal grote afnemers genoemd, maar U beschikt niet over bonnen waarop
de afleveringen aan deze afnemers staan. Ter zitting is U gevraagd of deze
afnemers zelf misschien nog over bonnen beschikken. U heeft hierover navraag
gedaan en deze bonnen bleken inderdaad bij de afnemers in bezit te zijn. Deze
bonnen heeft U na de zitting overgelegd. Op basis van deze bonnen is mij
gebleken dat U in 1990 een hoeveelheid vla, yoghurt, kwark en drinkyoghurt
heeft verkocht.
Van de overige door U aangevraagde hoeveelheden heeft U geen
bewijsstukken overgelegd waaruit concreet en ondubbelzinnig blijkt dat deze in
1990 verkocht en/of geleverd zijn, zodat U voor deze hoeveelheden geen
toewijzing kunt krijgen."
- In het op 21 januari 1994 door het College ontvangen beroepschrift heeft appellant
onder meer gesteld dat verweerder ten onrechte geen of onvoldoende rekening houdt
met de winkelverkopen van appellant, omdat appellant hierover onvoldoende
bewijsstukken zou hebben overgelegd. Voorts heeft appellant hierbij meegedeeld dat
het hem op dat moment niet mogelijk is zijn gronden nader aan te voeren, dat het
hem bekend is dat bij het College een procedure met betrekking tot de onderhavige
materie aanhangig is en dat hij op deze grond verzoekt de uitspraak in die
"proefprocedure" te mogen afwachten en hem een lange termijn te gunnen voor het
indienen van nadere gronden.
- Bij griffiersbrief van 11 februari 1994 is verweerder in kennis gesteld van het
beroepschrift van appellant, onder vermelding van het onderwerp "Beschikking
superheffing zure boerderijzuivelprodukten". In deze brief is verweerder, onder
mededeling dat het beroepschrift nog niet aan alle formele eisen voldoet, verzocht
(nog) geen verweerschrift in te dienen.
- Bij griffiersbrief van 15 maart 1994 is aan appellant uitstel verleend voor de
indiening van de (aanvullende) gronden van zijn beroep totdat het College uitspraak
heeft gedaan in de zaak Van Dal (nr. 93/1283/060/234), danwel de behandeling van
deze zaak op andere wijze is be‰indigd.
- Op 14 augustus 1998 heeft het College aan appellant bericht dat het beroep in de
zaak Van Dal is ingetrokken.
- In het aanvullend beroepschrift van 28 december 1998 heeft appellant onder
verwijzing naar een uitspraak van het College aangevoerd dat op grond van de BZB
niet de gehele aangevraagde hoeveelheid bewezen behoeft te worden, aangezien de
BZB verweerder de ruimte biedt om daarbuiten op basis van een beredeneerde
schatting een heffingvrije hoeveelheid toe te kennen. Verweerder dient naar de
opvatting van appellant die ruimte dan ook te benutten.
- De herziene beslissing op bezwaar van 23 maart 1999 luidt voorzover hier van
belang als volgt:
" Gelet op recente jurisprudentie van het College moet, in gevallen waarbij
vaststaat dat er sprake is van enige aanspraak op een heffingvrije hoeveelheid
respectievelijk referentiehoeveelheid, doch waarbij de aanvrager niet in staat is
de gevraagde hoeveelheid met overtuigend bewijsmateriaal te onderbouwen,
aan de hand van schattingen en beredeneerde aannames een heffingsvrije dan
wel referentiehoeveelheid worden vastgesteld.
(.)
Mede op basis van de door u overgelegde gegevens is komen vast te staan dat u
in staat moet zijn geweest de door u opgegeven producten te produceren.
Op grond van het voorgaande stel ik mij op het standpunt dat kan worden
afgeleid dat u zure boerderijzuivelproducten hebt verkocht, maar dat niet exact
kan worden vastgesteld hoeveel van die producten u in 1990 rechtstreeks aan
de consument hebt verkocht.
In een geval als het onderhavige, waarbij wel een redelijk getrouw beeld kan
worden verkregen omtrent de hoeveelheid geproduceerde zure zuivel, dient
derhalve deze hoeveelheid de basis te vormen voor de berekening van een toe
te kennen heffingvrije hoeveelheid.
Aangezien bij elk productieproces spoel-, vul- en morsverliezen optreden, een
productieproces soms mislukt en sommige producten onverkoopbaar blijven, is
besloten de vastgestelde, geproduceerde hoeveelheid zuur product te
verminderen met een forfaitair verliespercentage van 10 om zodoende de
(berekende) afgezette hoeveelheid zuur product vast te stellen.
(.)
Met betrekking tot de door u geproduceerde zure boerderijzuivelproducten heb
ik overwogen dat uit het kaasboek naar voren komt dat u bepaalde
hoeveelheden melk hebt verwerkt tot zure boerderijzuivelproducten. Ik heb
geen aanwijzingen om aan te nemen dat deze gegevens onjuist zijn, zodat ik
bereid ben deze hoeveelheid als uitgangspunt te nemen voor een aan u toe te
kennen heffingvrije hoeveelheid op grond van artikel 4 BZB Pro."
- In de herziene beslissing op bezwaar is verweerder uitgegaan van een totale
hoeveelheid aangewende melk van 86.006 kg en heeft verweerder, rekening houdend
met het forfaitaire verliespercentage van 10 en de algemene korting van 2,39%, de
heffingvrije hoeveelheid voor appellant vastgesteld op 75.555 kg melk. Rekening
houdend met de bij het besluit van 28 december 1993 reeds toegekende hoeveelheid
wordt aan appellant alsnog een hoeveelheid van 23.623 kg melk toegekend.
- Bij brief van 19 mei 1999 heeft appellant verweerder verzocht aan te geven of
bereidheid bestaat de door appellant geleden schade, bestaande uit een vergoeding
voor het niet kunnen benutten van het melkquotum, vergoeding voor betaalde
superheffing alsmede belastingschade, die het gevolg is van het ineens voldoen van
het schadebedrag, te vergoeden. Bovendien vordert appellant een
proceskostenvergoeding ad fl. 710,-- en vergoeding van het griffierecht.
- Bij brief van 17 juni 1999 is namens verweerder geantwoord dat in beginsel
bereidheid bestaat tot schadevergoeding voor het niet kunnen benutten van
melkquotum, voorzover dit aan onrechtmatig handelen of nalaten van verweerder te
wijten is, alsmede voor vergoeding van daadwerkelijk geleden belastingschade en de
gevraagde proceskosten. In deze brief stelt verweerder telefonisch overleg omtrent de
verdere berekening van de schade voor.
- Vervolgens hebben partijen zowel telefonisch als schriftelijk overleg gevoerd
omtrent de hoogte van de schadevergoeding.
3. Het standpunt van appellant met betrekking tot de schadevergoeding
Appellant heeft - uiteindelijk - een schadevergoeding gevorderd, die is samengesteld als
volgt:
- een vergoeding van f 0,35 per kilogram melkquotum dat in 1993 ten onrechte niet is
toegekend per jaar, hetgeen resulteert in een bedrag van fl. 0,35 x 23.623 =
fl. 8.268,05 per jaar, gedurende de periode van 28 december 1993 tot en met
23 maart 1999;
- de wettelijke rente over dit bedrag, te rekenen vanaf de datum van het besluit van
28 december 1993 tot de datum van de herziene beslissing van 23 maart 1999;
- de wettelijke rente over de periode van 23 maart 1999 tot de dag dat geheel betaald
zal zijn;
- vergoeding van de proceskosten en het door appellant betaalde griffierecht.
Ter ondersteuning van het verzoek om schadevergoeding heeft appellant - samengevat - het
volgende aangevoerd.
Tussen partijen staat vast dat het besluit van 28 december 1993 onrechtmatig is en dat
verweerder de als gevolg van dit besluit door appellant geleden schade dient te vergoeden.
Discussie bestaat slechts over de periode(n), waarover de schadevergoeding en de
wettelijke rente moet worden berekend.
Appellant stelt zich op het standpunt dat met het gegeven dat het besluit van
28 december 1993 onrechtmatig is, de aansprakelijkheid en de schuld van verweerder
vanaf dat moment vaststaat. Dat het beroep van appellant wellicht nog nader gemotiveerd
moest worden maakt voor die aansprakelijkheid niets uit.
Verweerder was door de griffiersbrief van 11 februari 1994 van het beroep van appellant
op de hoogte. Mede gelet op die omstandigheid kan het tijdsverloop sedert de
oorspronkelijke beslissing op bezwaar van 28 december 1993 niet ten nadele van appellant
strekken.
Hierbij komt dat het College juist om redenen van proceseconomie aan appellant heeft
toegestaan de gronden aan te vullen nadat door afdoening van de zaak
Van Dal helderheid zou zijn geschapen. Hiervan kan appellant geen enkel verwijt worden
gemaakt. Nu verweerder bovendien door het aanvankelijk nemen van een onjuiste
beslissing de onderhavige procedure noodzakelijk heeft gemaakt, kan een vertraging in die
procedure geen reden zijn over die periode de schade en rente niet te vergoeden.
Met betrekking tot de wettelijke rente verwijst appellant naar de regeling in het BW.
Ingevolge artikel 6:85 BW Pro is de schade bestaande uit de wettelijke rente verschuldigd over
de periode van verzuim. Nu in dit geval sprake is van een onrechtmatige daad, is op grond
van artikel 6:83, aanhef en onder b, BW de wettelijke rente zonder ingebrekestelling
verschuldigd vanaf de datum van het onrechtmatige besluit van 28 december 1993.
De wettelijke rente is verschuldigd zolang de schuldenaar met de voldoening in verzuim is
en de vordering opeisbaar is. Van opeisbaarheid van de vordering is ook sprake indien de
omvang van de schuld niet geheel vaststaat. Doordat tussen partijen geen overeenstemming
werd bereikt over de hoogte van de schadevergoeding bleef het verzuim voortduren.
Verweerder had dit kunnen voorkomen door de gehele schade te vergoeden en kan
appellant niet verwijten dat deze niet met een onvolledige schadevergoeding heeft
ingestemd. Bovendien heeft verweerder de schadevergoeding tot nu toe niet betaald en
daardoor rentevoordeel kunnen genieten.
4. Het standpunt van verweerder met betrekking tot de schade
Verweerder kan instemmen met de door appellant berekende schade van fl. 8.268,05 per
jaar.
Tijdens het overleg tussen partijen omtrent de hoogte van de aan appellant toe te kennen
schadevergoeding is verweerder aanvankelijk uitgegaan van een vergoeding over drie jaar,
doch nadien bestond overeenstemming over een periode van 4,5 jaar. Op basis hiervan was
verweerder ten tijde van het overleg bereid een bedrag van fl. 37.062,22 te vergoeden.
Nu appellant eenzijdig op de tijdens het overleg reeds bereikte overeenstemming
terugkomt, gaat verweerder terug naar zijn uitgangspositie, inhoudende dat vergoeding van
door appellant gederfde inkomsten niet eerder kan ingaan dan de datum waarop appellant
de gronden van het beroep heeft aangevuld, derhalve 28 december 1998. Appellant is
immers in gebreke gebleven zijn beroep voor die tijd (behoorlijk) te motiveren, waardoor
noch verweerder noch het College iets met het beroepschrift kon doen. Het stilzitten van
appellant heeft tot gevolg dat zijn schadeclaim nodeloos opliep. Verweerder acht de
handelwijze van appellant strijdig met diens rechtsplicht de schade te beperken. Bovendien
heeft verweerder geen voordeel gehad van het trage handelen van appellant.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder hieraan toegevoegd dat eventuele
afspraken tussen de griffier van het College en de gemachtigde van appellant met
betrekking tot de termijn waarbinnen de gronden van het beroep aangevuld dienden te
worden, niet aan verweerder kunnen worden tegengeworpen.
Voorts heeft de gemachtigde desgevraagd meegedeeld dat verweerder in 1996, met name
naar aanleiding van de behandeling ter zitting van de zaak Van Dal, tot heroverweging in
BZB-zaken is overgegaan. Daarbij heeft de gemachtigde medegedeeld dat appellant, zelfs
indien hij eerder de gronden van zijn beroep zou hebben aangevuld, enige tijd op de
herziene beslissing op bezwaar zou hebben moeten wachten.
Met betrekking tot de door appellant gevorderde vergoeding van wettelijke rente stelt
verweerder primair dat appellant dit eerst in een laat stadium van de procedure naar voren
heeft gebracht. Verweerder acht dit zowel in strijd met een goede procesorde als met het
systeem van het bestuursrecht.
Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat ook met betrekking tot renteschade
geldt dat pas na ontvangst van het aanvullend beroepschrift van 28 december 1998 sprake
was van een compleet ingesteld beroep, waarop verweerder kon reageren en naar
aanleiding waarvan het College uitspraak kon doen. Dit brengt mee dat ook in zoverre de
termijn, die ligt tussen het nemen van het bestreden besluit van 28 december 1993 en de
wettelijk vereiste aanvulling van (de gronden van) het ingestelde beroep voor rekening van
appellant dient te komen.
Het karakter van de wettelijke rente stemt overeen met deze visie van verweerder, nu deze
rente immers een in verhouding met de marktrente hoge rente is teneinde het schuldenaars
niet aantrekkelijk te maken in verzuim te zijn. In het onderhavige geval is echter geen
sprake van een verzuim van verweerder, maar van een verzuim van appellant. Het staat
haaks op de bedoeling van de wettelijke rente dat verzuim te honoreren door appellant over
de periode waarin hij in verzuim was een vergoeding van wettelijke rente toe te kennen.
Artikel 6:101 BW Pro biedt de mogelijkheid de schadevergoeding te beperken en naar
evenredigheid toe te rekenen aan partijen. Verweerder meent daarom dat vergoeding van
wettelijke rente eerst in aanmerking kan komen over de periode, waaromtrent hem
verweten kan worden geen andere beslissing op het bezwaar te hebben genomen, derhalve
(gelet op de ontvangst door verweerder van het aanvullend beroepschrift) vanaf 1 januari
1999 tot de datum van het herziene besluit van 23 maart 1999.
Met betrekking tot door appellant gevorderde rente vanaf 23 maart 1999 verwijst
verweerder naar zijn hiervoor weergegeven standpunt. Ook dit betreft immers een nieuwe
vordering, terwijl sprake is van voortdurend rekken van de schadeperiode door appellant.
Op grond daarvan is verweerder van mening dat ook deze schadepost voor rekening van
appellant dient te blijven.
Tenslotte heeft verweerder zich bereid verklaard het door appellant betaalde griffierecht te
vergoeden, alsmede de proceskosten berekend op basis van ‚‚n punt voor het indienen van
het beroep. Voor vergoeding van overige proceskosten bestaat naar de opvatting van
verweerder geen aanleiding, aangezien de vervolghandelingen van appellant een gevolg
zijn van diens onjuiste opstelling inzake het verkrijgen van schadevergoeding.
5. De beoordeling van het geschil
Op 1 januari 1994 zijn in werking getreden de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de
Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Ingevolge deel 6 (artikel I,
vijfde lid) blijft ten aanzien van het beroep van appellant - behoudens de proceskosten-
veroordeling van artikel 8:75 van Pro de Awb - het recht van toepassing, zoals dat voor
1 januari 1994 gold.
Het College stelt voorop dat appellant ondanks het feit dat het bestreden besluit van
28 december 1993 inmiddels is vervangen door het besluit van 23 maart 1999, gelet op het
verzoek om schadevergoeding nog belang heeft bij vernietiging van eerstgenoemd besluit.
Blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2 van deze uitspraak is weergegeven is verweerder,
zonder dat appellant in het kader van de beroepsprocedure bij het College nog nadere
bewijsstukken heeft overgelegd, in het herziene besluit alsnog tot toekenning van een
grotere heffingvrije hoeveelheid voor appellant overgegaan. Aldus is verweerder tot de
overtuiging gekomen dat zijn eerdere besluit, gelet op de ingediende bescheiden en het
toepasselijke recht, voor onjuist moet worden gehouden.
Het College ziet geen reden van het kennelijke oordeel van verweerder dat het eerdere
besluit onrechtmatig was, af te wijken.
Ingevolge het hier van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 6:83, aanhef en onder b,
BW, is de schade als gevolg van een onrechtmatige daad zonder ingebrekestelling
opeisbaar.
De schade van appellant bestaat hierin dat hij pas met ingang van het herziene besluit van
23 maart 1999 kan beschikken over de hem bij het bestreden besluit van 28 december 1993
ten onrechte onthouden (extra) heffingvrije hoeveelheid van 23.623 kg melk. Het College
stelt vast dat partijen het over de hoogte van de door appellant per jaar geleden
inkomensschade tot aan de datum van het herziene besluit eens zijn.
Niet valt in te zien waarom - zoals verweerder bij nader inzien stelt - de inkomensschade
niet reeds vanaf het moment van de totstandkoming van het bestreden besluit van
28 december 1993 zou zijn ontstaan, althans dat de schade voorzover ontstaan in de
periode vanaf de totstandkoming van dit besluit tot de indiening van de aanvullende
gronden van het beroep voor rekening van appellant zou moeten blijven. Verweerder, die
sedert de ontvangst van de griffiersbrief van 11 februari 1994 van het beroep van appellant
op de hoogte kon zijn, was immers in het onderhavige geval voor het nemen van de juiste
beslissing niet afhankelijk van enige nadere actie van appellant.
Dit geldt eveneens voor de door appellant gevorderde renteschade. Die vordering is
toewijsbaar met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in de artikelen 6:119 BW en
6:120 BW. Bij gebreke van in andere richting wijzende gegevens gaat het College ervan uit
dat de jaarlijkse leasevergoeding in maandelijkse termijnen zou zijn betaald.
Tevens dient bij de berekening van de wettelijke rente telkens na afloop van een jaar het
bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dit
jaar verschuldigde rente. De ingangsdatum over de volgende termijnen dient telkens te
worden gesteld op de eerste dag na afloop van de desbetreffende termijn en ook voor die
termijnen geldt dat telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover wettelijke rente
wordt berekend, moet worden vermeerderd met de over dit jaar verschuldigde rente.
Op grond van het vorenstaande is het beroep tegen het besluit van 28 december 1993
gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Verweerder is gehouden de
door appellant vanaf deze datum tot de datum van het herziene besluit geleden
inkomensschade, alsmede daarover berekende wettelijke rente tot aan de dag der algehele
voldoening aan appellant te vergoeden. Het College ziet aanleiding voor nevenbeslissingen
als in het dictum van deze uitspraak vermeld. Met betrekking tot de proceskosten van
appellant houdt het College rekening met de indiening van het beroepschrift en het optreden van de gemachtigde ter zitting.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 28 december 1993;
- veroordeelt verweerder om aan appellant een schadevergoeding bepaald als voormeld te betalen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure welke aan de zijde van appellant worden vastgesteld op fl. 1420,--, aan appellant te vergoeden door de Staat;
- gelast dat het door appellant betaalde griffierecht ad fl. 200,-- (zegge: tweehonderd gulden) wordt vergoed door de Staat.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr H.G. Lubberdink en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2001.
w.g. D. Roemers w.g. A. Bruining