Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/175 31 januari 2001
5171
Uitspraak in de zaak van:
Denkavit Nederland B.V., te Voorthuizen, appellante,
gemachtigde: mr E.A. Buys, advocaat te Voorthuizen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 3 maart 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij
beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 februari 1998.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de hoogte van de aan
haar toegekende tegemoetkoming op grond van de Regeling ondersteuning producenten-
inkomen rundvleessector in verband met de BSE-situatie 1997 (hierna: de Regeling) niet-
ontvankelijk verklaard.
Bij schrijven van 27 maart 1998 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 9 juli 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 28 september 1998 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend. Bij schrijven
van 20 oktober 1998 heeft verweerder gedupliceerd.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 27 september 2000. Bij deze
gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader
toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij artikel 1 van Verordening (EEG) Nr. 2443/96 van de Raad van 17 december 1996 tot
vaststelling van aanvullende maatregelen voor rechtstreekse ondersteuning van het
producenteninkomen of van de rundvleessector (hierna: Vo. 2443/96) is het volgende
bepaald:
" De Lid-Staten gebruiken de in de bijlage vastgestelde bedragen voor
aanvullende betalingen ter ondersteuning van het producenteninkomen of van
de rundvleessector op hun grondgebied en hanteren daarbij objectieve criteria.
Deze betalingen mogen geen concurrentieverstoringen veroorzaken."
Bij de Regeling is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
minister: Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij;
landbouwbedrijf: geheel van productie-eenheden in Nederland, bestaande uit
een of meer gebouwen of gedeelten daarvan en daarbij behorende cultuurgrond,
uitsluitend of ondermeer dienende tot uitoefening van de landbouw;
(...)
Artikel 2
De minister kent met inachtneming van de volgende bepalingen een
tegemoetkoming toe aan landbouwbedrijven ter ondersteuning van het
inkomen van rundvleesproducenten die te kampen hebben met de als gevolg
van de situatie met betrekking tot boviene spongiforme encefalopathie (BSE)
in 1997 aanhoudende verstoring van de rundvleesmarkt.
Artikel 3
1. De tegemoetkoming wordt uitsluitend verstrekt aan natuurlijke of
rechtspersonen die blijkens hun statuten ten doel hebben een landbouwbedrijf
te exploiteren,
- die blijkens de gegevens van de landbouwtelling op 1 april 1997 voor eigen
rekening en risico een landbouwbedrijf exploiteerden,
- voor welk bedrijf opgave is gedaan in het kader van de in 1997 gehouden
landbouwtelling,
en
- waarop blijkens de gegevens van deze landbouwtelling dieren werden
gehouden behorend tot een of meer van de in de bijlage bij deze regeling
opgenomen rubrieken van het beschrijvingsbiljet.
2. In afwijking van het eerste lid, derde gedachtenstreepje, kan de
tegemoetkoming worden verstrekt aan producenten van vleeskalveren op wier
bedrijf blijkens de gegevens van landbouwtelling 1997 geen vleeskalveren als
bedoeld in de rubrieken 214 en 216 van het beschrijvingsbiljet werden
gehouden, indien zij ten genoegen van de minister aan de hand van I & R-
gegevens aantonen dat zij in week 9 van 1997 vleeskalveren als bedoeld in
voornoemde rubrieken op hun bedrijf hebben gehouden.
Artikel 4
1. De hoogte van de tegemoetkoming wordt berekend door voor elke in de
bijlage opgenomen rubriek van het beschrijvingsbiljet het aantal gehouden
dieren, zoals dit voor het betrokken landbouwbedrijf blijkt uit de gegevens van
de landbouwtelling 1997 of, in het geval als bedoeld in artikel 3, tweede lid, uit
de I & R-gegevens te vermenigvuldigen met het in de bijlage genoemde
compensatiebedrag per dier.
2. De tegemoetkoming wordt uiterlijk op 15 oktober 1997 uitbetaald."
In de toelichting bij de Regeling is onder meer nog het volgende opgemerkt:
" Een en ander betekent dat zowel de kring van voor tegemoetkoming in
aanmerking komende veehouders, met uitzondering van de in artikel 3, tweede
lid bedoelde vleeskalverhouders, als het bedrag waarop elk van hen recht heeft,
uit de bepalingen van de regeling voortvloeit zonder dat enige verdere
beoordeling of afweging noodzakelijk is. Aan alle betrokken veehouders zal
een schriftelijke kennisgeving uitgaan; de vorenbedoelde vleeskalverhouders
zullen separaat benaderd worden."
2.2 Op grond van de gedingstukken en het onderzoek ter zitting staan de volgende feiten en
omstandigheden ten processe vast.
- Bij kennisgeving inzake Regeling ondersteuning producenten inkomen
rundvleessector in verband met de BSE-situatie 1997, gedateerd september 1997, is
namens verweerder aan appellante het volgende bericht:
" Blijkens de gegevens van de landbouwtelling 1997 exploiteerde u op 1 april
1997 voor eigen rekening en risico een landbouwbedrijf en bent u
rundvleesproducent.
Bij de landbouwtelling 1997 is voor dit bedrijf opgave gedaan van een of meer
van de in bijgaande tabel opgenomen rubrieken van het beschrijvingsbiljet dat
voor deze landbouwtelling is uitgereikt.
Op basis van de landbouwtelling 1997 komt u ingevolge bovengenoemde
regeling in aanmerking voor een tegemoetkoming.
De hoogte van het u toekomende bedrag kunt u berekenen door de in bijgaande
tabel genoemde bedragen per diercategorie te vermenigvuldigen met het
opgegeven aantal dieren in de betrokken rubriek zoals dat voor uw bedrijf blijkt
uit de gegevens van de landbouwtelling 1997. Een afschrift hiervan is in uw
bezit.
De tegemoetkoming zal omstreeks oktober 1997 aan u worden uitbetaald op
bovenstaand bank- of gironummer.
Voor de goede orde deel ik u mede dat vleeskalverhouders, die bij de
landbouwtelling geen dieren in de rubriek 214 en/of 216 hebben opgegeven,
separaat nog nader bericht zullen ontvangen.
Indien het genoemde rekeningnummer niet juist is, of geen nummer is vermeld,
verzoek ik u hieronder het juiste rekeningnummer te vermelden, hiervoor uw
handtekening te plaatsen en een kopie van deze kennisgeving uiterlijk
26 september 1997 aan mij terug te zenden of te faxen."
- Door verweerder is vervolgens een tegemoetkoming ten bedrage van fl. 16.632,10
aan appellante overgemaakt.
- Bij brief van 20 februari 1998 heeft appellante verweerder verzocht de uitkering aan
te passen aan de bij deze brief gevoegde bezettingsgegevens van haar stallen per 23
februari 1997 onderscheidenlijk 1 april 1997. Vervolgens heeft verweerder het
bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Verweerder heeft aan het bestreden besluit onder meer de volgende overwegingen ten
grondslag gelegd:
" De aan u uitgekeerde tegemoetkoming is gebaseerd op de gegevens van de
landbouwtelling 1997. Van de in de bijlage bij deze regeling genoemde
rubrieken is het aantal gehouden dieren, zoals voor uw bedrijf opgegeven op de
landbouwtelling 1997, vermenigvuldigd met de standaard-compensatie-
bedragen, die eveneens in de bijlage bij de regeling staan vermeld.
Naar aanleiding van uw brief heb ik opnieuw het u toekomende bedrag
berekend, waarbij mij is gebleken dat het aan u uitbetaalde bedrag juist was.
Mogelijk bent u bij uw berekening uitgegaan van andere gegevens dan de
landbouwtelling 1997. Met nadruk wijs ik er evenwel op dat voor de toepassing
van de regeling de gegevens van de landbouwtelling 1997 doorslaggevend zijn.
Uw bovenvermelde brief is kennelijk bedoeld als bezwaar. In uw bezwaar bent
u evenwel niet ontvankelijk, aangezien de hoogte van de tegemoetkoming
rechtstreeks voortvloeit uit de regeling. Tegen algemeen verbindende
voorschriften staat ingevolge het bepaalde in artikel 8.2 van de Algemene wet
bestuursrecht geen bezwaar of beroep open.
Ik merk nog op dat uw bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is."
In zijn verweerschrift heeft verweerder hieraan onder meer nog het volgende toegevoegd:
" Voor zover sprake zou zijn van een besluit is de termijn voor het indienen van
een bezwaarschrift, die in dat geval een aanvang zou hebben genomen met de
betaling op 23 september 1997, verregaand overschreden, aangezien eerst op
20 februari 1998 een bezwaarschrift is ingediend. Niet valt in te zien waarom
deze termijnoverschrijding verschoonbaar zou moeten worden geoordeeld,
gelet ook op de professionele ervaring, die bij appellante blijkens haar
beroepschrift aanwezig is.
(.)
Inhoudelijk wil verweerder - wellicht ten overvloede - nog het volgende
opmerken. Niet in discussie is dat verweerder op basis van de landbouwtelling
1997 de vergoeding correct heeft berekend en betaald.
Appellante beoogt evenwel alsnog in aanmerking te komen voor de
uitzondering van artikel 3, tweede lid, die in haar geval niet van toepassing is.
Daarbij is geen sprake van ongelijke behandeling, aangezien alle bedrijven met
meerdere vestigingen in een dergelijke situatie kunnen verkeren. Appellante
verkeerde niet in de situatie dat geen dieren op haar bedrijf aanwezig waren.
Aan haar is juist aangezien dieren op haar bedrijf aanwezig waren een bedrag
uitbetaald van f 16.632,10.
Bij ieder bedrijf is denkbaar dat sprake is van een kleinere bezetting ten tijde
van de peildatum voor de landbouwtelling dan op een ander moment in het
jaar."
4. Het standpunt van appellante
Ter ondersteuning van haar beroep heeft appellante - samengevat - het volgende
aangevoerd:
Het door verweerder bij de berekening van de tegemoetkoming gehanteerde aantal van
1023 kalveren is gebaseerd op het door appellante bij de landbouwtelling 1997 opgegeven
aantal kalveren voor haar bedrijven De Grutto te Stroe en De Glind te De Glind. De
normale bezetting is evenwel 1492 kalveren. Dat op de peildatum 1 april 1997 slechts 1023
kalveren aanwezig waren, is het gevolg van de omstandigheid dat in de periode van
26 maart 1997 tot en met 2 april 1997 de gespreide aflevering van alle op De Glind
gemeste kalveren plaatsvond. Hierdoor was op De Glind op 1 april 1997 ongeveer de helft
van het normale aantal kalveren aanwezig.
Verweerder weigert appellante een vergoeding toe te kennen voor de lege plaatsen, door
niet de situatie op De Glind in week 9 maatgevend te achten, maar de situatie op 1 april
1997 toen op De Glind de aflevering van kalveren in volle gang was.
Indien tengevolge van de gedeeltelijke leegstand op De Glind aan appellante geen
vergoeding voor de lege plaatsen zou worden toegekend, wordt appellante in vergelijking
met enerzijds de bedrijven waar de stallen op de peildatum vol stonden en anderzijds de
bedrijven waar de stallen op de peildatum geheel leeg waren, onevenredig benadeeld.
Immers andere landbouwbedrijven die de aanwezige vleeskalveren een paar dagen later of
eerder hadden afgevoerd dan bij appellante het geval was, ontvangen de tegemoetkoming
over het totale aantal op dat bedrijf in die mestronde aanwezige kalveren: de eerste omdat
op de peildatum 1 april 1997 alle kalveren nog aanwezig waren, de laatste omdat op de
peildatum 1 april 1997 in het geheel geen kalveren meer aanwezig waren en dus het aantal
kalveren in week 9 van 1997 - op welk tijdstip de stallen vanwege de productiesystematiek
nog geheel vol waren - wordt toegepast. Omdat de Regeling de tegemoetkoming in geval
van vleeskalverhouders zowel toekent voor op 1 april 1997 aanwezige vleeskalveren, als
voor lege plaatsen (mits hier in week 9 van 1997 vleeskalveren stonden), zijn al deze
andere bedrijven ten opzichte van het landbouwbedrijf van appellante voor de toepassing
van de regeling te kwalificeren als gelijke gevallen. Hieruit vloeit voort dat de Regeling
gelijke gevallen ongelijk behandelt, tengevolge waarvan appellante onevenredig wordt
benadeeld.
Deze ongelijke behandeling is in strijd met het recht. Met de regeling heeft Nederland
uitvoering gegeven aan de in het kader van de gemeenschappelijke marktordening in de
sector rundvlees uitgevaardigde Vo. 2443/96. Op grond van artikel 34 EG, tweede lid,
tweede alinea, moeten in het kader van een landbouwordening genomen maatregelen elke
discriminatie tussen producenten uitsluiten. Het Hof van Justitie van de Europese
gemeenschappen heeft in vaste jurisprudentie geoordeeld dat deze verdragsbepaling een
concrete uitdrukking is van het algemene gelijkheidsbeginsel. Ook bij Vo. 2443/96 is
bepaald dat de lidstaten bij het verrichten van aanvullende betalingen ter ondersteuning van
het producenteninkomen of van de rundvleessector, objectieve criteria moeten hanteren en
geen concurrentieverstoringen mogen veroorzaken. Omdat de geconstateerde door de
Regeling veroorzaakte ongelijke behandeling van gelijke gevallen onherroepelijk leidt tot
concurrentievervalsing, is de regeling in strijd met artikel 34 EG, artikel 1 van Vo. 2443/96
en met de in de toelichting tot uitdrukking gebrachte doelstelling van de Regeling zelf.
5. De beoordeling van het geschil
Ter zitting heeft verweerder, gelet op de uitspraak van het College van 12 mei 1999,
geregistreerd onder AWB 97/1634, zijn standpunt prijsgegeven dat bij de uitvoering van de
Regeling geen sprake zou zijn van het nemen van besluiten door verweerder.
Gelet op de omstandigheid dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat de
uitvoering van de onderhavige Regeling niet tot voor beroep bij het College vatbare
besluitvorming leidt en dit standpunt ook naar buiten toe tot uitdrukking heeft gebracht
onder meer door de betrokkenen in september 1997 een "kennisgeving" - een declaratoir -
te sturen met betrekking tot de toepassing van de Regeling en vervolgens in oktober 1997
feitelijk tot uitbetaling over te gaan zodat van de zijde van verweerder uiteraard een juiste
rechtsmiddelvoorlichting achterwege is gebleven, alsmede gelet op de omstandigheid dat
de belangen van derden niet bij de onderhavige besluitvorming zijn betrokken, is het
College van oordeel dat hoewel het bezwaar na afloop van de bezwaartermijn is ingediend,
niet-ontvankelijkverklaring op grond hiervan evenmin aan de orde is, omdat redelijkerwijs
niet kan worden geoordeeld dat appellante in verzuim is geweest.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat verweerder het bezwaar van appellante ten onrechte
niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
Uit een oogpunt van proceseconomie acht het College het geraden om niet te volstaan met
een vernietiging van het bestreden besluit maar om zelf in de zaak te voorzien. Het College
neemt hierbij in aanmerking dat partijen zich in voldoende mate over de zaak ten gronde
hebben kunnen uitlaten.
Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de
(gedeeltelijke) leegstand van de bij haar in exploitatie zijn bedrijfseenheid De Glind op het
tijdstip van de landbouwtelling 1997. Verweerder had voor deze bedrijfseenheid moeten
uitgaan van de situatie in week 9.
Ingevolge de Regeling is niet de situatie in de verschillende bedrijfseenheden van een
producent bepalend, maar die op het gehele landbouwbedrijf. Het beroep van appellante
zou derhalve alleen maar kunnen slagen, indien geoordeeld zou moeten worden dat de
Regeling op dit punt onverbindend is. Daarvan is sprake indien vastgesteld zou moeten
worden dat verweerder bij afweging van alle in aanmerking komende belangen die hem ten
tijde van de vaststelling van de Regeling bekend waren of behoorden te zijn, waaronder de
belangen van kalverhouders die verkeerden in de situatie waarin appellante verkeerde, in
redelijkheid niet de Regeling heeft kunnen vaststellen, zoals hij heeft gedaan. Zoals het
College reeds eerder heeft overwogen kan de Regeling deze (beperkte) toets - die een
zekere grofmazigheid van de regeling, die het voorwerp van deze toetsing is, toelaat - naar
het oordeel van het College doorstaan. Het College ziet geen aanleiding op dit oordeel
terug te komen. Het College betrekt hierbij mede zijn in de zaak onder AWB 97/1704 van
heden gegeven oordeel dat een bedrijf dat zich op de peildatum bevindt in de fase tussen
volledige bezetting en volledige leegstand voor de toepassing van de Regeling gelijk
gesteld moet worden met een bedrijf, waarop ten tijde van de landbouwtelling geen
vleeskalveren werden gehouden.
Het resultaat van de besluitvorming in dit concrete geval, namelijk dat voor 1023 kalveren
een tegemoetkoming wordt verleend in plaats van bij een andersluidende regeling een
wellicht mogelijk aantal van 1492, geeft het College evenmin aanleiding op het oordeel
terug te komen dat de Regeling voormelde beperkte toetsing kan doorstaan. Met name kan
in het licht hiervan niet met vrucht worden betoogd dat onvoldoende recht is gedaan aan de
opdracht vervat in artikel 1 van Vo. 2443/96 dat de betaling van de tegemoetkomingen
geen concurrentieverstoringen mag veroorzaken.
Nu appellante materieel in het ongelijk is gesteld ziet het College geen aanleiding
verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te
veroordelen in de proceskosten van appellante.
Op grond van artikel 8:74 van de Awb komt appellante vergoeding van het door haar
gestorte griffierecht toe.
Gelet op het vorenoverwogene moet worden beslist als volgt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde
besluit;
- bepaalt dat aan appellante het door haar gestorte griffierecht
van fl. 420,--
(zegge: vierhonderdentwintig gulden) moet worden vergoed en
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten aan
appellante moet betalen.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr H.G. Lubberdink en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2001.
w.g. D. Roemers w.g. A. Bruining