Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/226 30 maart 2001
11230
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
gemachtigde: mr A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn, mr H.C.M. Borman-Nijman, drs F.P. de Klerk en D. de
Smit.
1. De procedure
Bij besluit van 30 maart 2001 heeft verweerder verzoeker, onder verwijzing naar artikel 24
van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), medegedeeld dat alle
evenhoevigen op zijn bedrijf op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte
dieren (Besluit van 15 juli 1994, houdende regels betreffende verdachte dieren, Stb.
1994/731, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 7 augustus 1998, Stb. 1998/667, hierna: het
Besluit) met ingang van die datum als verdacht van mond- en klauwzeer worden
aangemerkt. Tevens heeft verweerder verzoeker, onder verwijzing naar artikel 21, derde
lid, van de Wet, medegedeeld dat hij spoedheidshalve onder meer de volgende maatregel
neemt:
" 1. Ter bestrijding van het mond- en klauwzeervirus en ter voorkoming van
verspreiding ervan is het noodzakelijk dat alle evenhoevigen op uw bedrijf,
overeenkomstig artikel 22, eerste lid, onderdeel f, van de GWWD, worden
gedood. Over het precieze tijdstip van het doden van de dieren zult u nog nader
ge‹nformeerd worden."
Tegen dit besluit heeft verzoeker een bezwaarschrift ingediend. Voorts heeft hij bij
verzoekschrift van 30 maart 2001 aan de president van het College verzocht een voorlopige
voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het besluit van 30 maart 2001 tot en
met zes weken na de beslissing op bezwaar.
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 30 maart 2001, alwaar partijen bij
monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet.
2. De toepasselijke regelgeving
De considerans, alsmede de artikelen 2, 4 en 5 van Richtlijn nr. 85/511/EEG van de Raad
van de Europese Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van
gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals nadien
gewijzigd (PbEG L315, hierna: de Richtlijn), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" (.)
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed,
maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend
te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (.)
(.)
Artikel 2
(.)
Voorts wordt verstaan onder:
(.)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op
mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na
laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische
symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de
aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die -
volgens de ingewonnen epizo"tiologische inlichtingen - rechtstreeks of
onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en
klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lidstaten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer
van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek
wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het
bijzonder dat de offici‰le dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen
voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het
bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorie‰n voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te
tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds
gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in
aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en
gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden
overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te
brengen op andere plaatsen waar zij ge‹soleerd kunnen worden,
(.)
2. De bevoegde autoriteit kan de in lid 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de
onmiddellijk aangrenzende bedrijven wanneer in verband met de ligging
hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf
die van de ziekte worden verdacht, voor een eventuele besmetting moet worden
gevreesd.
(.)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in
artikel 2, onder c, bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde
autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de offici‰le dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met
het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium,
wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de
periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de
volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel
toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor
verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht
vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond-
en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(.)
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de
onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging
hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf
waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden
gevreesd."
Bij de Wet is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 15
1. t/m 3. (.)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als
verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo
nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich
heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen Pro of
ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke
maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(.)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(.)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van
krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische
Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze
wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken
van bepalingen van deze wet."
Artikel 2 van Pro het Besluit, waarbij in de considerans onder meer wordt verwezen naar de
Richtlijn, alsmede naar de artikelen 15, vierde lid, en 111, van de Wet, luidt als volgt:
" Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
a. de aangewezen dierenarts bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren
van een besmettelijke dierziekte of
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats
bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel
binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest of
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de
gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de
desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
3. Feiten en omstandigheden
Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president op grond
van de stukken en het onderzoek ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Op 29 maart 2001 is vastgesteld dat dieren op het bedrijf van C te D (hierna: het
primaire bedrijf) besmet zijn met het mond- en klauwzeer-virus.
- Verzoeker houdt een drietal koeien in een stal die hij huurt van E, de vader van C.
Deze stal is gelegen op meer dan 2 kilometer afstand van het primaire bedrijf.
- Op 29 maart 2001 heeft de RVV, na verzoeker mondeling in kennis te hebben gesteld
van de beslissing om de drie koeien te ruimen, getracht hieraan uitvoering te geven.
- Tegen de mondelinge ruimingsbeslissing heeft verzoeker bij brief van 29 maart 2001
een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit genomen ten aanzien waarvan thans het
verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan. In dit besluit heeft verweerder de
reden van verdenking van mond- en klauwzeer van verzoekers koeien als volgt
omschreven:
" De reden van verdenking is vermoedelijke dier- en/of menscontacten met een
besmet bedrijf. Daardoor kan niet uitgesloten worden dat de dieren op uw
bedrijf in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met mond- en
klauwzeer."
4. De gronden van het verzoek
Bij haar verzoekschrift en ter zitting heeft verzoekster - kort samengevat - het volgende
aangevoerd.
Het besluit tot ruimen van verzoekers dieren is in strijd met de Richtlijn. Immers, de in
artikel 5 van Pro de Richtlijn genoemde maatregelen, waaronder ruiming, kunnen slechts
worden getroffen indien is bevestigd dat zich in een bedrijf ‚‚n of meer dieren als bedoeld
in artikel 2, aanhef en onder c, van de Richtlijn bevinden en deze situatie doet zich ten
aanzien van verzoekers koeien niet voor: deze dieren zijn hedenochtend 30 maart 2001
onderzocht en daarbij zijn geen klinische verschijnselen van mond- en klauwzeer
waargenomen. Ook artikel 5, vierde lid, van de Richtlijn biedt geen grondslag voor het
doden van verzoekers koeien: de stal waar deze dieren verblijven ligt - ge‹soleerd - op 5
kilometer afstand van het primaire bedrijf, zodat geen sprake is van een "onmiddellijk
aangrenzend bedrijf" in de zin van die bepaling. Verzoeker heeft er hierbij nog op gewezen
dat de Richtlijn een limitatief karakter heeft.
Daarnaast is verweerders interpretatie van de nationale regelgeving en in het bijzonder van
artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit niet verenigbaar met de Richtlijn, gezien het
imperatieve/uitputtende karakter daarvan.
De vermoedelijk dier- en/of menscontacten waarnaar in het besluit van 30 maart 2001
wordt verwezen hebben zich niet voorgedaan. In dit verband wordt verwezen naar een per
fax toegezonden, ter zitting overgelegde verklaring van E, luidende:
" Ondergetekende verklaart in alle eerlijkheid
- geen dierlijk contact te hebben gehad met rundvee van A
- geen materiaalcontact te hebben gehad met bijv. kleding, schoeisel etc. E
draagt bedrijfskleding v.h. bedrijf van zijn zoon, die daar achterblijft."
Verzoeker heeft hieraan toegevoegd dat er noch contact is geweest tussen verzoeker en E,
noch tussen E en verzoekers dieren. Deze contacten zijn niet aangetoond, verweerder heeft
hiervan zelfs geen begin van bewijs geleverd.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Aan zijn besluit van 30 maart 2001 heeft verweerder ter zitting nog het volgende
toegevoegd.
Weliswaar zijn bij verzoekers koeien geen klinische verschijnselen van mond- en
klauwzeer vastgesteld en zijn dit derhalve geen besmette dieren als bedoeld in artikel 2,
aanhef en onder c, van de Richtlijn, maar dit neemt niet weg dat, gezien de omstandigheid
dat mensen die contact hebben gehad met besmette dieren in contact kunnen zijn geweest
met verzoekers koeien, hier sprake is van "van besmetting verdachte dieren" als bedoeld in
artikel 2, aanhef en onder e, van de Richtlijn. Gelet hierop en gelet op de afstand van de
stal waar verzoekers dieren verblijven tot het primaire bedrijf - 2400 meter en niet 5
kilometer, zoals verzoeker stelt - kunnen de dieren met toepassing van artikel 5, vierde lid,
van de Richtlijn worden geruimd. Weliswaar is deze afstand groter dan het door
verweerder gehanteerde afstandscriterium, doch de 400 meter "extra" wordt
gerechtvaardigd door de familiecontacten tussen E en C. Bovendien kan ook bij bedrijven
die liggen op 2400 meter afstand van het primaire bedrijf worden gesproken van
"onmiddellijk aangrenzende bedrijven". Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt
gesteld dat, ook al zou de Richtlijn zelf geen mogelijkheden bieden om maatregelen te
treffen, het besluit van 30 maart 2001 niettemin niet onrechtmatig is, nu de Richtlijn
slechts minimummaatregelen voor de bestrijding van mond- en klauwzeer geeft. Dit laatste
is bevestigd in de uitspraken van 27 maart 2001, nrs. 01/204-205 en 01/210-211.
Wat betreft de grondslag van de verdachtverklaring van verzoekers dieren: het
traceringsonderzoek heeft uitgewezen dat er contacten hebben plaatsgevonden tussen
C, wiens bedrijf besmet is verklaard, en E, in wiens stal verzoekers dieren verblijven. Deze
familiecontacten zijn voor verweerder de reden geweest om verzoekers dieren preventief te
ruimen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 8: 81 van de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet
bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep
is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op
verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op
de betrokken belangen, dat vereist.
Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld overweegt de president als volgt.
6.2 Het bestreden besluit berust op de overweging dat, in verband met vermoedelijke dier-
en/of menscontacten met een besmet bedrijf, niet kan worden uitgesloten dat de dieren op
het bedrijf van verzoeker in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met mond-
en klauwzeer.
6.2.1 Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd is er naar voorlopig oordeel
voldoende grond om de dieren van verzoeker als verdachte dieren in de zin van artikel 2,
onder c., van het Besluit aan te merken.
Daartoe overweegt de president als volgt.
Volgens de door verweerder overgelegde informatie worden de drie koeien, waar het hier
om gaat, gehouden op een locatie te , in een - overigens leegstaande - stal, die verzoeker
huurt van E. De kortste afstand van het woonhuis van E tot de stallen, waarin zich de
koeien van verzoeker bevinden, is volgens een door verzoeker gefaxte situatieschets circa
10 meter. E is de vader van C, die te B woont. Het bedrijf van C is op 21 maart 2001
geruimd. Door verweerder overgelegde uitslagen van laboratorium-onderzoek geven naar
voorlopig oordeel genoegzaam bevestiging, als bedoeld in artikel 5 van Pro Richtlijn
85/511EEG, van een mond-en klauwzeer uitbraak op het bedrijf van C. Verzoeker heeft dit
ook niet betwist.
Verzoeker stelt dat de afstand van de onderhavige locatie tot het bedrijf van C 5 kilometer
bedraagt. Verweerder heeft gesteld dat het om ongeveer 2400 meter gaat. Wat daarvan zij,
in beide gevallen moet de conclusie luiden dat de locatie op grotere afstand ligt dan de ring
van 1 kilometer, later 2 kilometer, welke verweerder als afstandscriterium hanteert voor de
beoordeling of, gelet op de veterinaire risico's van verspreiding van het virus rondom een
besmet bedrijf, de dieren in de daar omheen liggende bedrijven als verdachte dieren
moeten worden aangemerkt.
Niettemin ziet de president, gelet op het bepaalde in artikel 2, onder c., van het Besluit
voorshands geen plaats voor het oordeel dat de dieren van verzoeker ten onrechte als
verdacht zijn aangemerkt. Gelet op de vader- zoon relatie, de afstand tussen de locaties van
E en C, het feit dat senior kennelijk in de veehouderij werkzaam is geweest en de
omstandigheid dat senior verzoekers drie koeien op zijn bedrijfslocatie gehuisvest houdt
bieden tezamen genomen voldoende redenen om, behoudens tegenbewijs, aan te nemen dat
de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
6.2.2 Vervolgens is de vraag aan de orde of er gronden zijn om tot schorsing over te gaan van het
besluit van verweerder om - zo snel als mogelijk is - verzoekers dieren te doden.
Dienaangaande overweegt de president het volgende.
Gelet op hetgeen verweerder daarover, ook in eerdere procedures, heeft aangevoerd wijzen
zijn bevindingen tot op heden met betrekking tot de verspreiding van het virus op een
bijzonder grote mate van besmettelijkheid van het onderhavig virus. In die omstandigheden
kan voorshands niet worden geoordeeld dat verweerder, bij afweging van de betrokken
belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het belang van het voorkomen van
verdere verspreiding van de ziekte het noodzakelijk maakt om tot onverwijlde actie met
betrekking tot het doden van de dieren van verzoeker over te gaan en dat verzoekers belang
hiervoor moet wijken.
De omstandigheid dat niet in geschil is dat de dieren op dit moment geen klinische
verschijnselen vertonen van mond-en klauwzeer, doet daaraan niet af. Afwachten tot
daarover meer bekend is houdt naar voorlopig oordeel immers onmiskenbaar het risico in
dat, bij een onverhoopte bevestiging daarvan als bedoeld in de Richtlijn, er een situatie
kan zijn ontstaan, die noopt tot toepassing van het beleid van de minister om op veterinaire
gronden tot ruiming van de omliggende bedrijven over te gaan. De belangen, ook van de
omliggende veehouderij-bedrijven, die aan dat risico zijn verbonden zijn zo zwaarwegend,
dat het belang van verzoeker om thans het besluit tot ruiming van de drie dieren op te
schorten daarvoor moet wijken. Ook verweerders ter zitting aangevoerde stelling dat de
veterinaire risico's geen ruimte meer bieden om de ruimingsbesluiten op te schorten totdat
partijen voor die feiten meer onderbouwing hebben kunnen geven, acht de president
voorshands niet onjuist. Hetgeen van de kant van verzoeker ter zake van de feiten ter
zitting is aangevoerd biedt onvoldoende aanknopingspunt voor een ander oordeel. Meer in
het bijzonder overweegt de president daartoe dat hetgeen in de verklaring in de fax van
30 maart van E is opgemerkt erop wijst dat deze het bedrijf van zijn zoon in de afgelopen
tijd heeft bezocht, mogelijk meerdere malen.
6.3 De gemachtigde van verzoeker heeft voorts nog aangevoerd dat het besluit van verweerder
om tot doden van de dieren van zijn cli‰nt over te gaan zich niet verdraagt met het bepaalde
in de Richtlijn. Naar zijn mening geeft de Richtlijn een uitputtende regeling. Geredeneerd
vanuit die opvatting is er, gelet op het bepaalde bij met name artikel 5, vierde lid, van de
Richtlijn, geen bevoegdheid om de onderhavige dieren af te maken. Anders dan in de
Richtlijn aldaar is bepaald, wordt hier immers onder meer de maatregel dat dieren ter
plaatse moeten worden afgemaakt niet uitgebreid tot de onmiddellijk aangrenzende
bedrijven, maar tot een bedrijf dat op een afstand van (in elk geval) meer dan twee
kilometer van het primaire bedrijf is gelegen en waartussen zich nog andere bedrijven
bevinden.
De president overweegt het volgende.
Hetgeen verzoeker aanvoert strekt ertoe in dit geding de president de conclusie te laten
trekken dat het thans bestreden besluit geschorst moet worden op grond van de door
verzoeker gestelde strijdigheid met de Richtlijn, gezien het uitputtend karakter daarvan.
Om tot zo'n conclusie te komen is het naar voorlopig oordeel noodzakelijk, gelet op de
belangen die de Richtlijn beoogt te dienen en de risico's die aan de orde zijn indien de
maatregelen die verweerder noodzakelijk acht worden uitgesteld, dat het onmiskenbaar is
dat de Richtlijn aanvullende bevoegdheden van de lidstaten uitsluit. Naar voorlopig
oordeel kunnen de diverse door verzoeker genoemde argumenten niet leiden tot het oordeel
dat van een dergelijke onmiskenbaarheid sprake is.
Daartoe overweegt de president meer in het bijzonder dat de aard van de materie waarover
de in de Richtlijn neergelegde regeling gaat, naar voorlopig oordeel mee kan brengen dat,
bijvoorbeeld vanwege het gedrag van een nog niet bekend virus-type, onder
omstandigheden verdergaand optreden nodig blijkt om de door de Richtlijn nagestreefde
doeleinden te bereiken. De Richtlijn-bepalingen vormen dus - naast de toetsing aan de
bepalingen van de Wet - weliswaar het in eerste instantie meest aangewezen uitgangspunt
voor de beoordeling door de rechter van de rechtmatigheid van de maatregelen die
verweerder neemt, maar dat sluit naar voorlopig oordeel niet uit dat onder omstandigheden
op bepaalde punten verdergaand optreden, dan in de bepalingen van de Richtlijn is
voorzien, in het licht van de Richtlijn toelaatbaar geacht moeten worden. Niet valt in te
zien, naar voorlopig oordeel, dat zodanige omstandigheden thans niet aan de orde zijn.
6.4 Wat betreft de vraag of verweerder in dit geval wellicht op minder ingrijpende wijze moet
optreden merkt de president allereerst op dat verweerder grote ruimte toekomt bij de
beoordeling van de noodzaak - in de zin van artikel 21 van Pro de Wet - van een maatregel als
hier aan de orde. Naar voorlopig oordeel heeft verweerder de grenzen van die ruimte niet
overschreden.
6.5 Ter zake van de grieven over de belangenafweging van verweerder overweegt de president,
met verwijzing naar hetgeen hij onder meer in de zaken AWB 01/210 en 01/211 daarover
heeft overwogen, dat hem op dat punt een marginale toetsing toekomt. Die toetsing leidt de
president - bij de huidige stand van zaken met betrekking tot de mond-en klauwzeer
epidemie - niet tot het oordeel dat de beslissing van verweerder, gelet op de in geding
zijnde belangen over en weer, kennelijk onredelijk is.
6.5 Het vorenoverwogene leidt de president tot de slotsom dat het verzoek om een voorlopige
voorziening moet worden afgewezen.
6.6 De president ziet geen termen aanwezig om een der partijen met toepassing van artikel
8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de
behandeling van het verzoek heeft moeten maken.
7. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, fungerend president, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens