Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 99/935 4 april 2001
5135
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellant,
gemachtigde: mr A.L. Stegeman,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr J.J.H.M. Hansen,
1. De procedure
Op 15 november 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen,
waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 oktober 1999
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing
van haar aanvraag op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Op 1 december 1999 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Op 4 februari 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 januari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun
standpunten hebben toegelicht. Ter zitting zijn als getuigen gehoord D en E.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is onder
meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(.)
e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni
1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde
akkerbouwgewassen (PbEG L 181);
(.)
k. producent: individuele landbouwondernemer (.) die op zijn bedrijf voor
eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de
bedoeling deze gewassen te oogsten;
l. bedrijf: (.)
m. akkerland:
a) geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die
gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als
blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet
agrarische doeleinden in gebruik was;
b) grond die overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit produktie
nemen van bouwland uit productie is geweest;
(.)
Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening
3887/92, (.) en deze regeling (.) worden jaarlijks op aanvraag de
beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van
akkerbouwgewassen (.)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan..
- Appellante heeft een "Formulier aanvraag oppervlakten 1998", getekend 8 april
1998, bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling
EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) voor een perceel met
volgnummer 6 en een oppervlakte van 3.51 ha (hierna: perceel 6).
- Bij brief van 21 september 1998 heeft verweerders uitvoerende dienst LASER
appellante verzocht aan te tonen dat perceel 6 in de jaren 1987 tot en met 1991 als
akkerland in gebruik is geweest.
- Bij brief van 23 september 1998 heeft appellante onder meer medegedeeld dat op het
perceel in 1987 ma‹s en na de oogst hiervan weer gras is ingezaaid, en dat geen nota's
van loonwerk of zaaigoed kunnen worden overgelegd omdat de boekhouding na tien
jaar is vernietigd.
- Bij brief van 12 november 1998 is aan appellante medegedeeld dat haar aanvraag is
afgewezen omdat bij een controle was gebleken dat de door haar opgegeven
perceelsgegevens niet overeenkomen met de werkelijke perceelssituatie. Blijkens de
bijgevoegde bijlage bedraagt het verschil tussen de aangevraagde en de geconsta-
teerde oppervlakte 3.34 ha. De subsidiabele oppervlakte bedraagt aldus 0.00 ha.
- Op 24 november 1998 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12
november 1998. Hierbij heeft zij aangevoerd dat in 1987 laat in mei ma‹s op perceel
6 is gezaaid.
- Op 15 september 1999 heeft verweerder appellante ter zake van dit bezwaar gehoord.
Het verslag van deze hoorzitting luidt onder meer als volgt:
" Voorz.: (.) Wanneer heeft u in 1987 de ma‹s gezaaid ?
Recl.: Dat zal in mei geweest zijn. We hebben eerst moeten
doodspuiten.
Voorz.: En wanneer is er geoogst ?
Recl.: In september-oktober. Omtrent eind oktober hebben we weer
gras gezaaid..
(.)
Voorz.: (.) Er zijn twee keer per jaar foto's gemaakt, in het voorjaar en in
het najaar. Het bedrijf Georas kan hierop zien welk gewas er op het
perceel staat.
Recl.: Wat betekenen die kleuren ? Hoe moet ik dat zien ? Hoe
kunnen ze hieruit opmaken welk gewas er stond ?
Voorz.: Dat gebeurt met een speciale computer waarop men de foto's kan
analyseren.
Recl.: Maar wat betekenen al die kleurverschillen ?
Voorz.: Dat kan aan weersomstandigheden liggen of aan de begroeiing.
Recl.: Wordt hier wel eens aan getwijfeld ?
Voorz.: Als er getwijfeld wordt aan de foto's worden deze niet aan LASER
gestuurd. (.) Deze foto's gelden voor LASER als bewijs.
Recl.: Maar u kunt me niet uitleggen hoe dat gedaan wordt ?
Voorz.: Nee, dat kan ik niet. Dat wordt door specialisten gedaan. LASER
heeft die expertise zelf niet . "
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard en
hiertoe onder meer als volgt overwogen:
" Uit artikel 9 van Verordening (EEG) 1765/92 en Bijlage I van Verordening
(EG) 658/96 volgt dat aanvragen niet kunnen worden ingediend voor gronden
die van 1987 tot en met 1991 permanent als weidegrond, voor meerjarigen
teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik waren.
LASER heeft middels een controle aan de hand van satellietfoto's uit de periode
1987 tot en met 1991 vastgesteld dat perceel 6 uit uw aanvraag oppervlakten
1998 niet voldoet aan bovengenoemde voorwaarde. Het perceel was in de
referentieperiode permanent in gebruik als grasland. U bent door LASER in de
gelegenheid gesteld om aan te tonen dat uw perceel wel op enig moment in
gebruik is geweest als akkerland. Gedurende de behandeling van uw aanvraag
en tijdens de bezwaarfase heeft u verklaard niet meer te beschikken over bewijs
dat u op perceel 6 in 1987 ma‹s heeft geteeld. Ik concludeer dan ook dat perceel
6 uit uw aanvraag niet voldoet aan de genoemde voorwaarde van de Regeling."
Ten verweer is onder meer het volgende aangevoerd:
" Nu appellante ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing geen bewijs
heeft geleverd dat het perceel op enig moment in gebruik is geweest als
akkerland, kon verweerder niet anders dan constateren dat het desbetreffende
perceel niet voldoet aan de definitie van akkerland.
Verder is verweerder van mening dat de door appellante overgelegde
bewijsstukken niet kunnen aantonen dat de bestreden beslissing onjuist is. De
landbouwtelling-gegevens bevatten namelijk geen perceels gebonden
informatie terwijl de verklaringen naar de mening van verweerder niet gezien
kunnen worden als objectief bewijsmateriaal."
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij met betrekking tot percelen die in
voorafgaande jaren wel zijn geaccepteerd als akkerland, het beleid voert deze niet meer als
zodanig te accepteren in het geval de satellietopnames aangeven dat ten tijde van de
opnames sprake was van grasland. In dit geval verzoekt hij van de aanvrager nader bewijs.
Voorts heeft verweerders gemachtigde ter zitting desgevraagd verklaard geen uitleg te
kunnen geven bij de kleuren van de verschillende percelen op de satellietfoto's en hiervoor
verwezen naar het oordeel van ter zake deskundigen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft bij aanvullend beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden
besluit aangevoerd:
" De Minister baseert zijn oordeel op satellietfoto's die kennelijk in elk van de
jaren van de betreffende referentieperiode, in het voorjaar en in het najaar,
worden genomen.
Appellanten bestrijden de bewijskracht van deze foto's. Blijkens het verslag
van de hoorzitting kan de Minister, althans de daarmee belaste ambtenaar,
appellanten niet uitleggen hoe het door hem aan zijn gewraakte besluit ten
grondslag gelegde bewijsmateriaal is samengesteld en wat dit betekent.
Kleurverschillen die uit de foto's zouden blijken, zijn volstrekt arbitrair van
aard, nu de voorzitter van de bezwarencommissie verklaart dat deze
kleurverschillen worden veroorzaakt door onder andere weersomstandigheden.
Bovendien worden de aan het gewraakte besluit ten grondslag liggen de foto's
uitsluitend in het voorjaar en in het najaar genomen, zodat op basis van deze
foto's de Minister geenszins tot de conclusie kan komen dat de op de foto's
staande percelen cultuurgrond permanent voor de teelt van een bepaald gewas
in gebruik zijn geweest. De foto's betreffen immers momentopnamen en het is
zeer wel mogelijk dat in de periode gelegen tussen de twee tijdstippen waarop
de foto's worden genomen een ander gewas wordt geteeld dan uit de foto's
blijkt.
Het voorgaande is ook in casu het geval. Zou uit de foto's al omstotelijk volgen
dat op het moment waarop de foto's werden genomen betreffende perceel in
gebruik was ten behoeve van de grasteelt, dan sluit zulks nog geenszins uit dat
in de tussenliggende periode door appellanten op het betreffende perceel ma‹s
is geteeld, hetgeen ook daadwerkelijk het geval is geweest.
Uit het betoog van appellanten zoals zij dit tijdens de behandeling van de
aanvraag en gedurende de behandeling van het bezwaarschrift naar voren
hebben gebracht, volgt dat na een uiterst nat voorjaar in 1987 het perceel te nat
was om opnieuw met gras in te zaaien. Het perceel is toen gereed gemaakt voor
de ma‹steelt en ingezaaid met ma‹szaad. Dit inzaaien is in of omstreeks eind
april/begin mei 1987 gebeurd. De ma‹s is vervolgens medio september 1998
geoogst, waarna het perceel weer geschikt is gemaakt om in te zaaien met gras.
Door de Minister wordt geen enkel bewijsstuk aangevoerd, dat het betoog van
appellanten ontkracht.
Appellanten hebben daarentegen bewijs voor hun stelling dat in het seizoen
1987 het betreffende perceel ten behoeve van de ma‹steelt in gebruik is
geweest.
(.)
De stelling van appellanten dat het betreffende perceel in 1987 in gebruik is
geweest voor de teelt van ma‹s correspondeert ook met de jaarrekening van
appellanten van dat jaar, waarin kosten zijn opgenomen voor de aankoop van
ma‹szaad, loonwerkkosten, etc. Bovendien is deze stelling in overeenstemming
met de meitellingopgave van dat jaar, uit welke opgave niet alleen blijkt van de
teelt van ma‹s, maar ook van een kleiner areaal grasland dan in andere jaren."
Ter zitting heeft appellante onder meer het volgende aangevoerd:
" In het verweerschrift wordt door de Minister gesteld dat de foto's "een
aanwijzing" zijn en dus kennelijk geen hard bewijs vormen. Dat kan ook niet
omdat de foto's niet verder technisch of logisch onderbouwd en verklaard
worden. Het aannemen van de juistheid van de "diagnose: grasland" is
uitsluitend een kwestie van geloven en is dus daarmee niet overtuigend.
Het door appellanten geleverde bewijs in de vorm van de getuigenverklaringen,
had dus zwaarder moeten wegen en had in ieder geval niet zonder nadere
motivatie van de hand moeten worden gewezen.
Bovendien zijn de gegevens van de foto's en de getuigenverklaringen niet
zonder meer met elkaar in tegenspraak. De foto's zijn gemaakt op 5 mei 1987
en 2 oktober 1987. Die 2 data liggen respectievelijk voor de datum van zaaien
en na de datum van oogsten van ma‹s in 1987.
Ma‹s wordt in mei gezaaid; hoe natter het voorjaar, hoe later de datum van
zaaien. In 1987 was er sprake van een nat voorjaar.
Ma‹s wordt vanaf half september geoogst en dat is ook in het geval van
appellanten het geval geweest. Na het oogsten is het perceel weer met gras
ingezaaid.
Voor zover de foto's dus al enige zeggingskracht hebben, sluiten zij in het
geheel niet uit dat in de periode tussen de 2 momentopnamen in, het perceel in
gebruik is geweest voor de akkerbouw."
5. De verklaringen van de getuigen
Getuige D heeft over het perceel verklaard dat het in 1987 weiland was, maar in verband
met de regen in april van dit jaar met ma‹s is ingezaaid, de oogst waarvan in oktober heeft
plaats gevonden.
Getuige E heeft verklaard dat hij ongeveer twee weken v¢¢r 24 april 1987 heeft gezien dat
het gras op het perceel was doodgespoten.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt - voor zover hier van belang - onder akkerland
verstaan het geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die
gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland
in gebruik was.
Aan de orde is de vraag of verweerder zijn nader standpunt dat niet kan worden
aangenomen dat de perceel 6 niet in de periode 1987 tot en met 1991 in gebruik is geweest
als blijvend grasland, heeft kunnen baseren op satellietwaarnemingen die in die periode
van perceel 6 zijn gedaan.
6.2 Appellante heeft gesteld dat in het tijdvak tussen de tijdstippen waarop in 1987
satellietfoto's zijn genomen, perceel 6 voor ma‹steelt in gebruik is geweest en beroept zich
hiertoe op getuigenverklaringen.
Het College overweegt dienaangaande dat uit hetgeen appellante heeft aangevoerd en door
de getuigen is verklaard niet eenduidig valt af te leiden dat eerst na de satellietopname van
5 mei 1997 grasland van perceel 6 is gewijzigd in het beweerde akkerland, noch dat
voorafgaand aan de satellietopname van 2 oktober 1997 dat akkerland weer is ingezaaid
met gras. Het College neemt hierbij in aanmerking dat volgens getuige D perceel 6 in april
1997 met ma‹s is ingezaaid en in oktober 1997 is geoogst, en dat appellante ter hoorzitting
tegenover verweerder heeft verklaard perceel 6 eind oktober 1997 weer met gras te hebben
ingezaaid.
6.3 Aangaande de vraag of verweerder de onderhavige aanvraag anders heeft kunnen
beoordelen dan vergelijkbare voorafgaande eerdere aanvragen van appellante, die steeds
zijn goedgekeurd, overweegt hert College als volgt.
Verweerder heeft in voorgaande jaren appellantes aanvragen minder fijnmazig
gecontroleerd waarbij hij perceel 6 wel steeds heeft aangemerkt als akkerland.
Deze omstandigheden staan er niet aan in de weg dat verweerder appellantes aanvraag voor
1999 toetst aan meer gedetailleerde controlegegevens als bedoelde satellietopnames die
inmiddels te zijner beschikking zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden
verweerder bij de beslissing op die aanvraag op grondslag van deze gegevens terug te
komen van zijn conclusie in voorgaande jaren, dat het als zodanig door appellante
opgegeven perceel 6 voldoet aan de definitie van akkerland, met dien verstande dat
appellante de gelegenheid moet worden geboden in bezwaar aannemelijk te maken dat het
perceel waarop bedoelde satellietopnames betrekking hebben, wel degelijk als akkerland is
gebruikt in de referentiejaren 1987 tot en met 1991.
Bij de beoordeling van de bewijsvoering van appellante tegenover de aanwijzingen die aan
de satellietopnames kunnen worden ontleend, dient mede in aanmerking te worden
genomen de tijd die sinds de referentieperiode is verstreken gedurende de jaren waarin
verweerder perceel 6 wel heeft aangemerkt als akkerland. Niet onaannemelijk is immers
dat appellantes bewijspositie hierdoor slechter is geworden.
6.4 In het voorliggende geval zijn weliswaar tijdens verweerders hoorzitting op 15 september
1999 aan appellante de satellietopnames van perceel 6 getoond, die Georas hebben
gebracht tot de diagnose: "grasland". Blijkens het verslag van die hoorzitting heeft de als
voorzitter functionerende ambtenaar volstaan met de mededeling dat Georas op de
opnames kan zien welk gewas op het perceel staat, maar desgevraagd verklaard niet te
kunnen uitleggen hoe dit wordt gedaan en wat de betekenis van kleurverschillen is.
Het College acht die enkele mededeling onvoldoende. Verwacht mag worden dat
verweerder de satellietopnames analyseert, na concreet met de stellingen van appellante
geconfronteerd te zijn, en beoordeelt of die met hetgeen uit de satellietopnames blijkt,
verenigbaar zijn. Verweerder zal op basis daarvan dienen te beslissen of hij in het licht
hiervan aan zijn aan het primaire besluit ten grondslag liggende bevindingen kan
vasthouden. Daarbij dient op inzichtelijke wijze te worden aangegeven op welke
bevindingen dit oordeel steunt.
Ook ter zitting van het College heeft verweerder, aan wie was verzocht de kleurenfoto's
van de satellietopnames over te leggen, desgevraagd geen uitleg kunnen geven bij de
verschillende kleuren van de percelen op de satellietopnames en voor zijn conclusie uit de
satellietopnames volstaan met verwijzing naar het oordeel van ter zake deskundigen.
Het College constateert dat verweerder ook anderszins niet heeft aangegeven hoe de
satellietopnames hem tot de vaststelling hebben gebracht dat perceel 6 in de periode 1987
tot en met 1991 (permanent) als grasland in gebruik was.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie, dat het bestreden besluit geen blijk
geeft dat verweerder bij zijn besluitvorming op appellantes bezwaar heeft voldaan aan de
ingevolge artikel 3:2 van de Awb op hem rustende plicht de nodige kennis omtrent de
relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren. Voorts berust het bestreden besluit
niet op een deugdelijke motivering en voldoet het niet aan het bepaalde bij artikel 7:12 van
de Algemene wet bestuursrecht.
6.5 De slotsom is dat het beroep gegrond dient te worden verklaard.
Het College acht voorts termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum
van deze uitspraak vermeld. Verweerder is te veroordelen in de kosten van appellante in
verband met de behandeling van het beroep, die op de voet van het Besluit proceskosten
bestuursrecht bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
(1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor verschijnen ter zitting).
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 oktober 1999;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met in acht nemen van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op ? 1.420,-- (zegge: eenduizend-vierhonderd-en-twintig gulden) en te
vergoeden aan appellante door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van ? 450,--
(zegge: vierhonderd-en-vijftig gulden) wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.J. Kuiper en mr W. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 april 2001.
w.g. D. Roemers w.g. Th.J. van Gessel