Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/254 26 april 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te Deurne, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 15 maart 1999, heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij
beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 februari 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante had gemaakt tegen
een beslissing inzake het verstrekken van tegemoetkoming in schade ingevolge artikel 86
van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd).
Met schrijven van 7 april 1999 heeft appellante de beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft op 3 juni 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 15 maart 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Bij die gelegenheid
hebben partijen, appellante bij monde van haar vennoten B en
C, en verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Wettelijk kader en gehanteerde beleidsregels
In de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd zijn voorschriften gegeven, betreffende het
verlenen van een tegemoetkoming in nader omschreven vormen van schade die voor
eigenaren van de betrokken dieren voortvloeit uit maatregelen, als bedoeld in afdeling 3
van hoofdstuk II van deze wet, gegeven ter voorkoming en bestrijding van ingevolge
artikel 15 aangewezen Pro besmettelijke dierziekten bij onder andere vee.
Hieromtrent is in artikel 86, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat uit 's Rijks kas aan
de eigenaar een tegemoetkoming in de schade wordt uitgekeerd, indien de dieren krachtens
het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
Ingevolge artikel 87 wordt Pro, voordat dieren krachtens laatstvermeld voorschrift worden
gedood, de waarde daarvan vastgesteld.
Bedoelde waardevaststelling geschiedt op grond van artikel 88, eerste lid, door een be‰digd
deskundige.
Terstond nadat de waarde is vastgesteld, deelt verweerder - zo bepaalt artikel 89 - de
eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.
Ingevolge artikel 91 kan Pro schade, veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als
bedoeld in artikel 17 of Pro artikel 21, voor zover deze niet uit hoofde van artikel 86 of Pro artikel
90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen
geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Met betrekking tot de wijze waarop verweerder gebruik maakt van de hem bij voornoemd
artikel 91 toegekende Pro discretionaire bevoegdheid is uit de gedingstukken en het
verhandelde ter zitting van het College het volgende gebleken.
Verweerder acht in ieder geval geen bijzonder geval, als bedoeld in dat artikel, aanwezig
indien de schade:
- gering is;
- niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
- tot het normaal te achten maatschappelijk risico moet worden gerekend;
- behoort tot het normale bedrijfsrisico.
Schade als gevolg van preventief ruimen ter bestrijding van de varkenspest die in 1997 is
uitgebroken, moet - naar de mening van verweerder - met uitzondering van schade waarop
bedrijfsrisico. Immers, het houden van vee sluit het risico in, dat bij verdenking van een
besmetting met varkenspest moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen. Bij
preventief geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende
tegemoetkoming ingevolge artikel 91 van Pro de wet worden verstrekt.
Op dat uitgangspunt is een uitzondering gemaakt in die zin, dat bij preventief geruimde
fokvarkensbedrijven (ook wel zeugenbedrijven genoemd) normbedragen voor zeugen
worden toegekend.
Verweerder heeft, wat betreft het al dan niet toekennen van aanvullende tegemoet-
komingen ingevolge artikel 91, een onderscheid gemaakt tussen varkensmesterijen
enerzijds en zeugenbedrijven anderzijds, op de grond dat met het mesten van varkens na
staking van het betrokken bedrijf op betrekkelijk korte termijn weer een aanvang kan
worden gemaakt, maar dat het weer opstarten van een zeugenbedrijf aanzienlijk meer tijd,
inspanning en financi‰le middelen vergt.
Voorts heeft verweerder met betrekking tot genoemde tegemoetkomingen een differentiatie
toegepast, waarbij het normbedrag per zeug afhankelijk is gesteld van de ondernemings-
categorie waartoe het desbetreffende zeugenbedrijf kan worden gerekend. In dat verband is
een onderscheid gemaakt tussen topfokbedrijven (ook wel basisfokbedrijven genoemd),
subfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven.
Deze categorie‰n van bedrijven vormen als het ware de geledingen van de piramidale
structuur waarin de varkensbedrijven zijn onder te brengen.
Bedrijven van de eerstgenoemde categorie, waarvan er in 1997 slechts ongeveer 15
bestonden, leggen zich toe op het produceren van fokvarkens en de levering daarvan aan
subfokbedrijven, welke met deze dieren doorfokken en fokdieren leveren aan
vermeerderingsbedrijven. In laatstbedoelde bedrijven worden de biggen geproduceerd, die
in de vleesvarkensbedrijven worden afgemest voor de slacht.
Voor zeugen in preventief geruimde bedrijven, behorend tot een der genoemde categorie‰n,
golden aanvankelijk normbedragen van onderscheidenlijk fl. 1.900.--, fl. 1.800,-- en
fl. 1.500,--.
Verweerder heeft dat onderscheid gebaseerd op het verschil in tijd, inspanning en
financi‰le investeringen dat het weer opstarten van zeugenbedrijven behorend tot de
verschillende hiervoor genoemde ondernemingscategorie‰n, met zich brengt.
Bij de preventieve ruiming van een zeugenbedrijf wordt de op grond van artikel 87 van Pro de
Gwd vastgestelde taxatiewaarde van de zeugen vervangen door het normbedrag voor
zeugen, dat ingevolge voornoemde categorie-indeling voor het betrokken bedrijf geldt.
Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dat hogere
bedrag toegekend. In verreweg de meeste gevallen heeft dat - aldus verweerder - geleid tot
aanzienlijk hogere tegemoetkomingen
Verweerder is bij de besluitvorming inzake de verstrekking van aanvullende
tegemoetkomingen, voor de beantwoording van de vraag tot welke ondernemingscategorie
een zeugenbedrijf moet worden gerekend, in eerste instantie afgegaan op de
registratiegegevens die berustten bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD). Die
gegevens zijn verkregen op grond van de registratie van alle vestigingen waar varkens
aanwezig waren, alsmede van de categorie-aanduiding per vestiging. De melding van
dergelijke gegevens was voor de varkenshouders verplicht gesteld bij de Verordening
registratie varkenshouderijen 1990 van het Landbouwschap. Deze, door de varkenshouders
zelf geleverde, gegevens waren - aldus verweerder - de meest betrouwbare die destijds
voorhanden waren.
Verweerder acht deze gegevens evenwel niet volledig bepalend voor de vaststelling van de
aard van een bedrijf. De betrokken ondernemer kan door middel van zijnerzijds te
verstrekken gegevens, waarbij kan worden gedacht aan boekhoudkundige en fiscale
gegevens, aannemelijk maken dat een van voornoemde registratie afwijkende categorie-
indeling moet worden gehanteerd. Indien daaromtrent een kwestie aan de orde is, wordt de
ondernemer in de bezwaarprocedure de gelegenheid geboden zijn standpunt aannemelijk te
maken.
Voor een bedrijfstypering in voormelde betekenis acht verweerder de economische
hoofdactiviteit van de betrokken onderneming beslissend. In dat verband wordt gelet op de
aard van de productie en van de producten die de onderneming afzet op de markt. Gezien
het voorafgaande is derhalve van belang of de onderneming zich in overwegende mate
toelegt op het fokken en verkopen van varkens voor de subfok of de vermeerdering, dan
wel op het fokken en verkopen van mestvarkens.
Hieruit volgt - aldus verweerder - dat bijvoorbeeld het op beperkte schaal houden van
fokzeugen om te voorzien in een eigen behoefte aan vermeerderingszeugen in een bedrijf,
dat zijn inkomsten verwerft met het afzetten op de markt van mestvarkens, niet betekent
dat zulk een bedrijf aanspraak kan maken op toekenning van het normbedrag voor
subfokzeugen.
Verweerder heeft ter toelichting op het onderhavige beleid voorts naar voren gebracht dat
met het stelsel van normbedragen niet is beoogd rekening te houden met verschillen in
kosten van het weer opstarten van een zeugenbedrijf, die optreden tussen individuele
bedrijven, behorend tot eenzelfde ondernemingscategorie.
Derhalve is de bedrijfstypering beslissend voor de te hanteren normbedragen en wordt geen
rekening gehouden met omstandigheden betreffende de wijze van produceren binnen een
individuele onderneming.
Het verdisconteren van dergelijke specifieke omstandigheden zou geen recht doen aan het
karakter van de onderhavige tegemoetkomingsregeling, welke niet strekt tot een volledige
vergoeding van geleden schade. Bovendien zou een dergelijke aanpak, in verband met de
grote problemen die zich voordeden als gevolg van de varkenspest, leiden tot een te grote
belasting van het bestuurlijk apparaat.
Met ingang van 1 augustus 1997 zijn de normprijzen voor vermeerderingszeugen verlaagd
van fl. 1.500,-- naar fl. 1.150,--. In eerstgenoemd bedrag was inbegrepen een
tegemoetkoming voor biggen, waarbij werd uitgegaan van een vast, fictief, aantal biggen
per zeug. In de loop van 1997 liep het aantal biggen per zeug terug, terwijl men nog wel de
standaardvergoeding van fl. 1500,-- kreeg. Met ingang van 1 augustus 1997 is de
tegemoetkoming voor vermeerderingszeugen en biggen losgekoppeld. Voor
vermeerderingszeugen werd een tegemoetkoming van fl. 1.150,-- vastgesteld, terwijl voor
biggen vanaf dat moment de werkelijke waarde per dier werd vergoed.
2.2 De vaststaande feiten
- Het bedrijf van appellante is in verband met de uitbraak van klassieke varkenspest in
augustus 1997 preventief geruimd.
- Verweerder heeft op grond van informatie van de GD het bedrijf van appellante
aangemerkt als een vermeerderingsbedrijf in vorenomschreven zin en appellante op
basis daarvan een tegemoetkoming toegekend in de schade in verband met de
ruiming van haar bedrijf.
- In het bedrijf van appellante waren ten tijde van de ruiming onder meer aanwezig 499
vermeerderingszeugen, 30 subfokzeugen en 566 biggen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" Met ingang van 1 augustus 1997 zijn de normprijzen verlaagd en zijn de op het
bedrijf aanwezige biggen overeenkomstig het getaxeerde bedrag uitbetaald.
Indien het aldus bepaalde bedrag hoger is dan de getaxeerde waarde, wordt dit
hogere bedrag toegekend.
Om te bepalen wat de aard is van het desbetreffende zeugenbedrijf wordt de
registratie van de varkenshouderijen bij de Stichting Gezondheidsdienst voor
dieren (hierna: GD) gehanteerd. Op grond van de Registratieverordening bevat
dit register immers de verplichte registratie van alle vestigingen waar varkens
aanwezig zijn alsmede de categorie(‰n) varkenshouderij die er per vestiging is.
Het register bevat gegevens die door de varkenshouder zelf zijn verstrekt en
betreft de meest betrouwbare informatie die omtrent de
varkenshouderijcategorie‰n voorhanden was en is.
Ter discussie staat in dit geval niet of er inderdaad 30 subfokzeugen op uw
bedrijf aanwezig waren tijdens de taxatie. Dit staat immers in het
taxatierapport. Voor de toepassing van normprijzen moet worden gekeken naar
de aard van het bedrijf. Op grond van de door u overgelegde stukken is mij
gebleken dat de registratie bij de GD als vermeerderingsbedrijf juist was en is
mij gebleken dat u geen subfokbedrijf had ten tijde van het ruimen van uw
bedrijf. De hoofdactiviteit van uw bedrijf bestaat immers uit vermeerderen, het
produceren van varkens die op ander bedrijven worden afgemest ten behoeve
van de slacht. Er vindt, zoals u zelf ook stelt in uw bezwaarschrift, slechts
aanvoer van fokmateriaal plaats en geen afvoer (verkoop) van fokmateriaal.
Nu uit de reeds beschikbare gegevens en de door u overgelegde stukken niet
gebleken is dat de registratie bij de GD als vermeerderaar onjuist zou zijn, moet
geconcludeerd worden dat de juiste normprijs is gehanteerd bij het vaststellen
van de schadeloosstelling.
Wanneer, afhankelijk van het bedrijfstype, een normprijs van toepassing is,
geldt deze voor alle op het bedrijf aanwezige zeugen. De normprijzen voor de
verschillende typen bedrijven zijn gerelateerd aan de tijdsduur en de kosten die
verbonden zijn aan het weer opstarten van een bepaald type bedrijf. Uw
schadeloosstelling is afgestemd op het weer opstarten van een
vermeerderingsbedrijf en u bent derhalve niet in aanmerking gekomen voor een
hogere vergoeding voor subfokzeugen.
Het doel van de normprijzen is het tegemoetkomen aan het feit dat
fokbedrijven en vermeerderaars gemiddeld meer tijd nodig hebben om tot de
gebruikelijke productie terug te keren dan vleesvarkensbedrijven. Om de
bedrijfsactiviteiten weer op te vatten hebben subfok- en basisfokbedrijven meer
tijd nodig dan vermeerderaars. De aanwezigheid van een relatief klein aantal
subfok- en basisfokzeugen op een vermeerderingsbedrijf is in de normprijs
verdisconteerd.
In de praktijk blijkt dat vermeerderingsbedrijven overgaan tot het zelf houden
van subfokzeugen om de kans op de zogeheten 'insluip' van ziekten (zoals
varkenspest) te verkleinen. Indien er geen subfok- en basisfokzeugen aanwezig
zijn, dienen de moederdieren direct te worden aangekocht. De kosten van deze
twee vormen van bedrijfsvoering op vermeerderingsbedrijven lopen niet sterk
uiteen, zodat er geen gerechtvaardigd belang aanwezig is om een extra
vergoeding toe te kennen voor de subfok- en basisfokzeugen die op
vermeerderingsbedrijven worden gehouden."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende
tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadevergoeding tot
stand is gekomen.
Door bij de vaststelling van de aanvullende schadeloosstelling geen onderscheid te maken
tussen gewone vermeerderingsbedrijven en bedrijven met een eigen aanfoksysteem handelt
verweerder voorts in strijd met het formele en materi‰le zorgvuldigheidsbeginsel, het
evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Appellante dient meer kosten te maken
dan een gewoon vermeerderingsbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren.
Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond
van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het
bedrijf.
Voorts bestaat bij appellante sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid
ingevolge artikel 91 Gwd Pro in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in
zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de
Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere
omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellante heeft
verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van d‚tournement de pouvoir.
Tenslotte heeft appellante erop gewezen dat zij als gevolg van de hantering van de
normprijzen die per 1 augustus 1997 golden, een aanzienlijk lagere vergoeding heeft
gekregen dan het geval zou zijn geweest bij hantering van de normprijzen welke voordien
golden. Appellante acht dat niet redelijk.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, dat hiervoor onder 2.1 is
uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die
verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen
vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming
aan laatstvermelde bedrijven ingevolge artikel 91 van Pro de Gwd een zogenoemde
aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor
die keuze geen redelijke rechtvaardigheidsgrond is aan te wijzen.
Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in
karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorie‰n van
zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe
heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan
wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieen niet
in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Evenmin ziet het College, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting
dienaangaande, grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft
kunnen komen de normbedragen per 1 augustus 1997 vast te stellen, zoals hiervoor is
weergegeven.
Het College acht het voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de
bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in
aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan
de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een
van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de
onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van
de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
Bij het voorgaand heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in
verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de varkenspest
was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van Pro de Gwd heeft gekozen
voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende
feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
Mitsdien komt het College tot de slotsom dat verweerder de grenzen van een redelijke
beleidsbepaling niet heeft overschreden.
5.2 Het College is, wat onderhavig geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan
op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellante terecht heeft aangemerkt als
een vermeerderingsbedrijf.
Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische
hoofdactiviteit van appellantes onderneming, gezien de aard van de productie en de
producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof.
Van de zijde van appellant zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven
tot het innemen van een andersluidend standpunt.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet vorenomschreven beleid van verweerder
niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag,
hanteren van een bijzondere, casu quo hogere, tegemoetkoming in verband met de
omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter
voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen. Evenmin voorziet dit beleid
in een hogere dan de per 1 augustus 1997 geldende tegemoetkoming in verband met de
omstandigheid dat appellantes bedrijf kort na 1 augustus 1997 werd geruimd.
Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond
worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in
een voor appellant gunstige zin af te wijken van de hierboven weergegeven beleidsregels.
Evenmin is het College gebleken dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel 91
Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van appellant niet kan slagen.
Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met
toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2001
w.g. H.C. Cusell w.g. A.J. Medze