Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/69 29 mei 2001
13730
Uitspraak in de zaak van:
de stichting "Stichting Driezorg" te Zoetermeer, appellante,
gemachtigde: mr J.G. Schnoor, advocaat te 's Gravenhage,
tegen
het College Tarieven Gezondheidszorg (voorheen het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidzorg), te Utrecht, verweerder,
gemachtigde: mr M.B. de Witte-van den Haak, advocaat te 's Gravenhage.
1. De procedure
Op 23 januari 1998 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 december 1997.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op een bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder d.d. 30 oktober 1996, tot afwijzing van een goedkeuringsverzoek van appellante inzake het budget 1996.
Verweerder heeft op 30 juni 1998 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 26 februari 1999 heeft verweerder een op zijn verzoek uitgebracht rapport van de Economische Controle Dienst te Utrecht toegezonden.
De gemachtigde van appellante heeft zich blijkens zijn brief van 23 mei 2000 teruggetrokken. Desverzocht heeft A, werkzaam bij appellante, op 5 juni 2000 gegevens toegezonden teneinde het College er van te overtuigen dat hij bevoegd is appellante te vertegenwoordigen.
Op 17 april 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Bij die gelegenheid is
A verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 30, eerste lid van de Wet tarieven gezondheidszorg zoals dat luidde ten tijde van belang, zijn de organen voor gezondheidszorg en de ziektekostenverzekeraars verplicht gegevens te verstrekken ter zake van goedkeuring of vaststelling van een tarief of maximumtarief, alsmede gegevens welke voor een verdere goede uitvoering van de wet nodig zijn.
Bij het Besluit gegevensverstrekking Wet tarieven gezondheidszorg zijn aangegeven de doeleinden waarvoor de gegevens worden verstrekt, de aard van de te verstrekken gegevens, de tijdvakken waarop zij betrekking moeten hebben en de termijnen waarbinnen zij moeten worden verstrekt.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante was van 5 februari 1995 tot 1 januari 1999 een door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport erkende instelling. Zij stelt zich ten doel het leveren van thuiszorg, in het bijzonder wijkverpleegkundige en wijkziekenverzorgende hulp aan personen die verblijven in particuliere tehuizen.
- Op 8 september 1995 heeft appellante tezamen met Nuts Zorgverzekeringen verweerder verzocht voor haar een tarief vast te stellen voor de periode februari-december 1995.
- Bij tariefbesluit van 27 november 1995 heeft verweerder voor appellante een tarief vastgesteld voor de maand december 1995.
- Bij brief van 11 december 1995 heeft appellante verweerder eenzijdig verzocht alsnog een tarief vast te stellen voor de periode vanaf 1 februari 1995.
- Verweerder heeft bij besluit van 17 juli 1996 afwijzend beslist op dit verzoek. Verweerder overwoog onder meer dat geen duidelijkheid kon worden verkregen omtrent de door appellante in de betrokken periode gerealiseerde productie.
- Op 21 maart 1996 heeft appellante productieafspraken 1996 ingediend, waarmee Nuts Zorgverzekeringen blijkens zijn brief van 22 maart 1996 heeft ingestemd, met dien verstande dat door appellante over een aantal punten nog opheldering diende te worden verschaft.
- Bij brief van 7 augustus 1996 heeft verweerder appellante om nadere informatie verzocht. Appellante heeft bij brief van 4 september 1996 op dit verzoek gereageerd.
- Bij besluit van 30 oktober 1996 heeft verweerder het goedkeuringsverzoek inzake het budget 1996 afgewezen op grond van het feit dat met de door appellante aangeleverde gegevens onvoldoende duidelijkheid werd gecreëerd om in redelijkheid tot afgifte van een tarief voor 1996 over te gaan.
- Hiertegen heeft appellante op 20 november 1996 een bezwaarschrift ingediend.
- Bij brief van 5 februari 1997 heeft Nuts Zorgverzekeringen appellante als volgt bericht:
" Op 16 januari 1997 ontvingen wij het nacalculatieformulier 1995 met betrekking tot de stichting Driezorg. Vooralsnog kunnen wij de exploitatie niet in behandeling nemen in verband met het ontbreken van de jaarrekening 1995 en de hierbij behorende accountantsverklaring. De door u zelf opgestelde verklaring kan door ons niet worden geaccepteerd. Een accountantsverklaring dient door een (externe) registeraccount te worden afgegeven en kan nooit door de stichting zelf worden ondertekend. Ook een kopie van de bankafschriften is hierbij niet toereikend. Wij vragen u derhalve een jaarrekening over 1995 alsmede de accountantsverklaring aan ons voor te leggen, waarna wij het formulier verder kunnen beoordelen.
In verband met het uitblijven van de tariefbeschikking over 1996, hebben wij het maandelijkse voorschot met ingang van 1 september 1996 beëindigd. Een belangrijke reden voor het niet afgeven van deze beschikking is gelegen in het feit dat er onvoldoende op de gestelde vragen inzake de indicatie, intake en zorg wordt geantwoord. In een aantal gevallen is zelfs helemaal niet gereageerd. In onze brief van 9 augustus hebben wij u hierop gewezen, en helaas heeft dit tot nu toe tot geen enkele reactie geleid. Wij vragen ons dan ook af op welke wijze u momenteel de zorg kunt verlenen dan wel hoe deze wordt gefinancierd."
- Op 6 februari 1997 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Ter zitting is de behandeling van het bezwaarschrift aangehouden teneinde appellante in de gelegenheid te stellen omtrent de volgende vragen opheldering te verschaffen.
" - Hoe verhoudt zich de situatie die in de brief van 27 december 1996 door Driezorg wordt vermeld met betrekking tot de relatie met Mesters Thuiszorg en de NeVep tot de situatie zoals die in de hoorzitting wordt weergegeven (geen relatie meer met de NeVep en Mesters Thuiszorg?)
- Is het nieuw aangetrokken personeel door Driezorg afkomstig van de NeVep-huizen?
- Door wie wordt de indicatie verricht?
- Is er al een jaarrekening 1996 beschikbaar?
- Welke tarieven worden door de NeVep betaald aan zijn huizen waar de zorg wordt verleend en om welk soort zorg gaat het dan?
- Is Flantua de accountant van Driezorg en wat betekent de door Flantua uitgevoerde urencontrole bij Driezorg nu er in ieder geval gelieerdheid bestaat tussen de NeVep en Flantua?
- Wat is de bestuurlijke samenstelling van Driezorg?"
- Bij brief van 7 maart 1997 heeft appellante verzocht voor 1996 een voorlopig tarief af te geven, welk verzoek door verweerder bij brief van 14 maart 1997 is afgewezen.
- Bij brief van 19 juli 1997 heeft appellante als volgt op de gestelde vragen geantwoord.
" vraag 1 - De financieringsstroom vanuit de vereniging NeVep aan haar leden betaalde bedragen per gerealiseerd uur zorg-verlening zijn gelijk aan de bij Mesters Thuiszorg gedeclareerde uren WVZ en WV. Zie hiervoor NeVep-brief van 25 april 1997, waarvan bijgaand copie.
De vereniging NeVep declareerde maandelijks onder overlegging van een nauwkeurige specificatie de geleverde AWBZ-uren aan Mesters Thuiszorg, die bedoelde specificatie vervolgens na screening declareerde bij de Stichting DrieZorg.
Wij maken u er op attent, dat deze procedure per contract was vastgelegd, en geheel te goeder trouw is overeengekomen. Een afschrift van dit contract hebben wij u reeds eerder overhandigd.
Tijdens een bijeenkomst op uitnodiging van het COTG op 27 maart 1996, waarbij ook de NeVep en onze Stichting DrieZorg aanwezig waren, werd ons door het COTG medegedeeld, dat deze constructie beëindigd diende te worden. AWBZ-zorg diende direct, door personeel in dienst van de Stichting DrieZorg aan het bed van de patiënt geleverd te worden.
Onze overeenkomst met de NeVep werd door deze mededeling, als zijnde een ontbindende bepaling in het contract, door ons beëindigd, en werd vervolgens op termijn afgebouwd. Deze operatie is (niet zonder weerstand van de vereniging NeVep) met succes afgesloten op 1 oktober 1996, zoals u op 6 februari 1997 is medegedeeld.
vraag 2 - De betekenis van de urencontrole van Flantua te Schalkwijk staat geheel buitend de bemoeienis van de Stichting DrieZorg. De Stichting Driezorg heeft Flantua nimmer een opdracht gegeven werkzaamheden voor haar te verrichtten. Hoewel de NeVep in haar financiële administratie regelmatig de aanduiding "Flantua/NeVep" gebruikt, hebben wij dit steeds beschouwd als een administratieve aanduiding naar haar relaties. Nogmaals: wij hebben geen relatie met Fantua. Zie hiervoor bijgevoegde Flantua-brieven van 16 april en 11 juni 1997.
vraag 3 - De mededeling van de Stichting Driezorg, dat B accountant van onze Stichting was, berustte op een misverstand onzerzijds. B is fiscaal jurist, en als zodanig adviseur van onze Stichting. De accountant van de Stichting DrieZorg is echter Coopers & Lijbrand n.v. te Rotterdam. De cumulatie van de functies accountant en lid van de Raad van Toezicht van onze Stichting is dus niet aan de orde.
vraag 4 - De Stichting DrieZorg heeft op de bijeenkomst van 27 maart 1996 bij het COTG ter vergadering een 38-tal arbeidsovereenkomsten met ons personeel, afgesloten conform de CAO-thuiszorg, ter inzage aangeboden. Uit deze arbeidsovereenkomsten blijkt duidelijk dat het personeel in dienst is van de Stichting DrieZorg te Zoetermeer. Deze contracten zijn velerlei n.l. full-time of part-time en 0-uren contracten.
Per 1 januari 1997 hebben 7 personeelsleden van de Stichting Rachel Stichting DrieZorg verzocht bij haar in dienst te kunnen treden. Stichting DrieZorg heeft dit verzoek ingewilligd. Bedoelde personeelsleden werkten voorheen in het kader van de overeenkomst met NeVep. Van andere huizen/wijken hebben wij geen personeel, wat voorheen in het kader van onze overeenkomst met NeVep werkzaam was, in dienst van de Stichting DrieZorg overgenomen.
vraag 5 - Wij leggen u hierbij over de jaarrekeningen 1995 en 1996, voorzover wij die thans ter beschikking hebben."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 4 juni 1999 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport appellante meegedeeld dat de toelating per 1 januari 1999 van rechtswege is komen te vervallen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder als volgt overwogen en beslist.
" Het COTG heeft in zijn besluit van 30 oktober 1996 aangegeven dat de op dat moment door de Stichting Driezorg verstrekte gegevens, ondanks een verzoek van het COTG tot aanvulling daarvan bij brief d.d. 7 augustus 1996, onvoldoende waren om tot een beoordeling van het tariefverzoek voor 1996 te komen. Ook in de bezwaarschriftprocedure is de Stichting Driezorg door het COTG bij brief d.d. 27 mei 1997, naar aanleiding van de hoorzitting van 6 februari 1997 waarin een aantal nadere vragen aan Driezorg was gesteld, nogmaals gevraagd de voor een beoordeling noodzakelijke gegevens te verstrekken.
Bij brief d.d. 19 juli 1997 heeft de Stichting Driezorg gereageerd op de door het COTG gestelde vragen. Hieronder wordt weergegeven wat het oordeel van het COTG over de gegeven antwoorden is:
- de vraag omtrent de financieringsstromen vanuit de NeVep naar de leden en de hiervoor geleverde zorg wordt niet op verifieerbare wijze beantwoord;
- de relatie tussen Flantua, gevestigd op het zelfde adres als de NeVep, en Driezorg voor wat betreft de jaren 1995 en 1996 blijkt onduidelijk;
- uit een brief d.d. 17 februari 1997 van Coopers & Lybrand blijkt dat pas na de hoorzitting d.d. 6 februari 1997 afspraken gemaakt zijn met dit accountantskantoor. Wie de accountant van de Stichting Driezorg in de periode hieraanvoorafgaand is geweest wordt niet vermeld;
- de toegezegde arbeidscontracten tussen de Stichting Driezorg en zijn personeel zijn noch in de hoorzitting, noch in een later stadium overlegd;
- op 5 oktober 1997 is de Jaarrekening 1996 van de Stichting Driezorg met accountantsverlaring door het COTG ontvangen.
Het COTG constateert dat ook de brief d.d. 19 juli 1997 met zijn bijlagen niet voorziet in een verduidelijking via verifieerbare gegevens van met name de wijze waarop door de Stichting Driezorg de zorg wordt geleverd en om welke zorg het uiteindelijk gaat. De in het bestreden COTG-besluit d.d. 30 oktober 1996 aangegeven onduidelijkheden zijn niet verhelderd.
Onduidelijk blijft voor wat betreft het jaar 1996 hoe de financieringsstromen tussen de Stichting Driezorg, Mesters Thuiszorg, de NeVep en de NeVep-huizen zijn gelopen en welke zorg uiteindelijk in de NeVep-huizen geleverd wordt. Het COTG heeft daarbij gerede twijfels over de vraag of de door de Stichting Driezorg geclaimde zorg niet reeds via het reguliere contract tussen de NeVep-huizen en de bewoners van deze huizen wordt geleverd.
Gelet op het voorgaande oordeelt het COTG dat niet in redelijkheid tot afgifte van een tarief voor 1996 kan worden besloten. Opgemerkt wordt dat dit oordeel betrekking heeft op de situatie zoals deze in 1996 heeft bestaan."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bestreden besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen. Verweerder heeft nagelaten appellante te wijzen op onduidelijkheden in de brief van 19 juli 1997, welke zonder meer hadden kunnen worden weggenomen. De vragen die ter hoorzitting zijn gesteld zijn door appellante afdoende beantwoord. In het bijzonder is herhaaldelijk gesteld en aangetoond dat er geen relatie bestaat tussen appellante en accountantskantoor Flantua en dat B niet de accountant van appellante is. De gevraagde arbeidsovereenkomsten zijn overgelegd.
Appellante heeft de overeengekomen zorg in 1996 daadwerkelijk verricht. Dat daarbij sprake is geweest van doorcontractering is niet ongebruikelijk.
Het standpunt van verweerder.
Verweerder heeft op het in beroep gestelde als volgt gereageerd.
" In het beroepschrift wordt gesteld dat de brief van 19 juli 1997 alle vragen volledig zou beantwoorden. Uit het voorgaande blijkt echter dat het in die brief gestelde afwijkt van eerder - en overigens ook van later - aan het COTG verstrekte informatie. Dat het COTG het steeds nodig vindt nader vragen te stellen, komt niet omdat de vragen onvoldoende aangescherpt zijn maar omdat antwoorden onvoldoende concreet zijn of niet goed passen op eerder verstrekte gegevens. Het verwijt dat het op de weg van het COTG had gelegen nog meer vragen te stellen, treft geen doel. Het COTG is, zoals blijkt uit het dossier, steeds doende geweest duidelijkheid te krijgen.
Voor wat betreft de financieringsstroom is duidelijk dat daar steeds grote vraagtekens hebben gelegen bij het COTG. (...) De juistheid van de stelling dat de bedragen die zijn afgesproken tussen de NeVep en de leden gelijk zijn aan de bedragen afgesproken tussen Mesters en de NeVep komt later nog eens meer expliciet tot uitdrukking in de brief van maart 1998. Daarmee zijn echter niet alle vraagpunten rondom de financieringsstroom opgelost. Met name ten aanzien van het verschil tussen de bedragen die door Nuts aan Driezorg moeten worden betaald en de bedragen die aan het eind van de keten door de bewoners worden betaald, waarbij ook niet duidelijk is hoe zich dit verhoudt tot hun reguliere zorgcontract. (...)
Ook de tegenstrijdigheid van de mededelingen met betrekking tot de accountant is hiervoor geïllustreerd, Evident onjuist is de stelling in het beroepschrift dat door de Stichting herhaaldelijk gesteld en aangetoond is dat er geen relatie tussen haar en het voornoemde accountantskantoor (Flantua) bestond. Immers, in 1995 treedt Flantua expliciet op als accountant van Driezorg en nog op 27 december 1996 wordt aangegeven dat weliswaar Flantua Accountants niet de accountant van de Stichting Driezorg zou zijn, maar dat Flantua als accountant van NeVep wel de urenverantwoording van de Stichting Driezorg heeft gecontroleerd. Bovendien is en blijft onduidelijk hoe de accountantscontrole dan wel wordt verricht. Een helder beeld van de accountantscontrole ontbreekt.
Met betrekking tot de arbeidsovereenkomsten tussen de Stichting en het personeel stelt men in het beroepschrift dat deze vóór de hoorzitting van februari 1997 in afschrift ter inzage zijn gedeponeerd. Deze stelling is onjuist. Er zijn nimmer afschriften van arbeidscontracten aan het COTG ter inzage ter hand gesteld. Ook nu zijn er geen personeelsoverzichten over het betrokken jaar 1996 en bijbehorende afschriften van arbeidsovereenkomsten.
In het beroepschrift blijft het accent liggen op de vraagstelling door het COTG en wordt betoogd dat vragen niet gesteld hadden mogen worden of in een te laat stadium zijn gesteld of onzorgvuldig zijn geformuleerd. De noodzakelijke duidelijkheid wordt echter ook in het beroepschrift niet gegeven. De Stichting geeft aan dat het opvragen van de juiste gegevens de bij het COTG bestaande twijfels had kunnen wegnemen. Opvallend is echter dat die twijfels ook in het beroepschrift niet worden weggenomen.
De tariefsystematiek voorziet in een budget waarin 25% voor overheadkosten is verdisconteerd. In deze rijst de vraag of de hele constructie er niet op is gericht die overhead te incasseren zonder dat daadwerkelijk zorg wordt verleend. Uiteindelijk slagen de huizen erin zorg te verlenen tegen een vergoeding van ƒ 40 respectievelijk ƒ 35,- per uur. Dit kan nauwelijks rendabel zijn tenzij het gaat om zorg verleend door personeel dat toch al in dienst is van de huizen en via de reguliere bedragen die de huizen aan de bewoners in rekening brengen, wordt betaald. Of dat zo is staat niet vast. In elk geval staat ook niet vast dat het niet zo is."
Voorts heeft verweerder op 26 februari 1999 aan het College toegezonden een rapport van de Economische Controledienst met betrekking tot de positie van het bestuur van appellante.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Van de zijde van verweerder is de vraag opgeworpen of door appellante rechtsgeldig beroep is ingesteld, gelet op de ondeugdelijke regeling van de vertegenwoordigingsbevoegdheid binnen de rechtspersoon. Te dien aanzien overweegt het College dat ten tijde dat het beroep werd ingesteld, C onmiskenbaar fungeerde als directeur van appellante en naar buiten toe als zodanig optrad. In hetgeen namens verweerder is gesteld omtrent gebreken die zouden kleven aan de benoeming van C, heeft het College onvoldoende grond kunnen vinden voor het oordeel dat de kennelijk aan hogergenoemde gemachtigde (zijnde een advocaat, in verband met welke hoedanigheid ingevolge artikel 8:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het overleggen van een machtiging niet is vereist) gegeven last tot het instellen van beroep niet aan appellante kan worden toegerekend.
6.2 Met betrekking tot de hoofdzaak overweegt het College als volgt.
Na kennisneming van de stukken en het verhandelde ter zitting kan slechts worden geconstateerd dat door appellante op de vragen van verweerder - die er in het bijzonder op waren gericht te achterhalen of er sprake was van een constructie waarin de door appellante verleende zorg in feite werd verstrekt door personeel dat reeds op grond van de AWBZ werd vergoed en niet door eigen personeel van appellante - steeds onvolledige en tegenstrijdige antwoorden zijn gegeven. Hieruit volgt dat appellante niet heeft voldaan aan de in artikel 30 van Pro de Wet tarieven gezondheidszorg op haar rustende verplichting in verband met haar verzoek om vaststelling van een tarief voor 1996 alle noodzakelijke informatie aan verweerder te verschaffen, zodat verweerder dat verzoek op goede gronden heeft afgewezen. Van een onzorgvuldige voorbereiding door verweerder van de bestreden beslissing is naar het oordeel van het College geen sprake, aangezien verweerder appellante een en andermaal in de gelegenheid heeft gesteld de gevraagde gegevens te verschaffen.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep niet kan slagen.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr C.M. Wolters en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op
29 mei 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. A.J. Medze