Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/1367 t/m 98/1376 19 juni 2001
27110
Uitspraak in de zaak van:
A en B, appellanten,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr ing. R.J.J. Wijnands en ing. M.G. Koerhuis.
1. De procedure
Op 17 december 1998 heeft het College van appellante sub 1 (hierna: A) zeven beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen evenzoveel besluiten van verweerder van 30 november 1998. Eveneens op 17 december 1998 heeft het College van appellante sub 2 (hierna: B) drie beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen evenzoveel besluiten van verweerder van 30 november 1998.
Bij genoemde besluiten van 30 november 1998 heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen zijn besluiten van 6 januari 1998 met betrekking tot de Subsidieregeling innovatiestimulering 1984 (hierna: INSTIR 1984) en de Subsidieregeling innovatiestimulering 1989 (hierna: INSTIR 1989). In negen zaken is het bezwaar ongegrond verklaard; in één zaak is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Appellanten hebben de gronden voor het beroep uiteengezet bij brief van 25 januari 1999.
Op 26 maart 1999 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Appellanten en verweerder hebben op respectievelijk 2 mei 1999 en 31 mei 1999 is gerepliceerd en gedupliceerd.
Nadien zijn nog enige brieven met bijlagen van appellanten ontvangen.
Op 27 maart 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De INSTIR 1984 bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 4
1. Een ondernemer wordt subsidie verleend ter tegemoetkoming in de kosten van speur- en ontwikkelingswerk:
a. in één of meer van zijn inrichtingen verricht door zijn eigen werknemers of hem door derden ter beschikking gestelde werknemers, (...).
Artikel 5
1. Een ondernemer wordt subsidie verleend ter tegemoetkoming in de kosten van door hem aan een derde uitbesteed speur- en ontwikkelingswerk specifiek verricht ten behoeve van een van zijn inrichtingen.
Artikel 9
5. De aanvraag dient schriftelijk te worden ingediend met gebruikmaking van een juist en volledig ingevuld aanvraagformulier, waarvan het model in de bij deze regeling behorende bijlage 2 is opgenomen.
Artikel 10
1. De minister kan, alvorens op de aanvraag te beslissen, binnen een door hem te stellen termijn nadere gegevens van de aanvrager verlangen.
Artikel 11
1. De beslissing wordt binnen drie maanden na de indiening van de aanvraag door de minister genomen en schriftelijk medegedeeld. Deze termijn kan bij schriftelijke mededeling eenmaal met ten hoogste twee maanden worden verlengd.
Artikel 13
1. De minister beslist afwijzend op de aanvraag:
a. indien aan enige bepaling van deze regeling niet is voldaan;
b. indien de kosten niet op eenduidige wijze en voldoende gespecificeerd uit de administratie van de ondernemer af te leiden zijn;
(...)
e. indien de minister is gebleken dat de ondernemer bij een eerdere aanvraag op grond van deze regeling zodanig onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt dat hij bij zijn beslissing op die aanvraag een andere beslissing zou hebben genomen indien hem de juiste gegevens volledig waren verstrekt.
Artikel 14
Reeds uitgekeerde bedragen zijn terstond en zonder enige ingebrekestelling opeisbaar zodra de minister blijkt dat de ondernemer zodanig onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt, dat hij bij zijn beslissing op de aanvraag een andere beslissing zou hebben genomen indien hem de juiste gegevens volledig waren verstrekt."
De INSTIR 1989 bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 3
Aan een ondernemer wordt (...) subsidie verleend ter tegemoetkoming in de in hoofdstuk II bedoelde kosten van speur- en ontwikkelingswerk, in de volgende gevallen:
a. het speur- en ontwikkelingswerk is door zijn eigen werknemers specifiek ten behoeve van zijn onderneming in Nederland verricht in Nederland of op het Nederlandse deel van het continentaal plat;
b. het speur- en ontwikkelingswerk is in zijn opdracht verricht door een derde binnen het grondgebied, met inbegrip van het continentaal plat, van de Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen, specifiek ten behoeve van de onderneming in Nederland van de ondernemer, (...)
Artikel 5
Subsidie wordt verleend voor kosten van speur- en ontwikkelingswerk dat is verricht in de subsidieperiode waarop de aanvraag betrekking heeft en die vóór de indiening van de aanvraag zijn betaald.
Artikel 8
3. De aanvraag dient schriftelijk te worden ingediend met gebruikmaking van een aanvraagformulier, waarvan het model in de bij deze regeling behorende bijlage 1 is opgenomen. Het aanvraagformulier dient juist en volledig te zijn ingevuld, te zijn voorzien van een originele ondertekening en vergezeld te gaan van:
a. alle stukken die blijkens het aanvraagformulier met de aanvraag dienen te worden meegezonden;
(...)
Artikel 10
1. De minister kan, alvorens op de aanvraag te beslissen, binnen een door hem te stellen termijn nadere gegevens van de aanvrager verlangen.
Artikel 11
1. De beslissing wordt binnen vijf maanden na de indiening van de aanvraag door de minister genomen en schriftelijk medegedeeld.
Artikel 13
1. De minister beslist afwijzend op de aanvraag:
a. indien aan enige bepaling van deze regeling niet is voldaan;
b. voor zover de kosten niet op eenduidige wijze en voldoende gespecificeerd zijn af te leiden uit de administratie van de ondernemer of van de derde aan wie hij opdracht tot het verrichten van speur- en ontwikkelingswerk heeft verstrekt;
(...)
Artikel 14
Reeds toegezegde bedragen worden niet meer uitgekeerd en reeds uitgekeerde bedragen zijn terstond en zonder enige ingebrekestelling opeisbaar zodra de minister blijkt dat de ondernemer zodanig onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt, dat hij bij zijn beslissing op de aanvraag een andere beslissing zou hebben genomen indien hem de juiste gegevens volledig waren verstrekt.
Artikel 15
De Subsidieregeling innovatiestimulering 1984 wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op aanvragen met betrekking tot subsidieperiodes als bedoeld in die regeling tot en met 30 september 1989."
In de Wijzigingsregeling Subsidieregeling innovatiestimulering 1989 is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel I
De Subsidieregeling innovatiestimulering 1989 (Stcrt. 183) wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op aanvragen die betrekking hebben op de subsidieperiodes, waarvan de eerste begint op 1 oktober 1989 en de laatste eindigt op 30 september 1991."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluiten van 9 maart 1989, 3 juli 1989, 14 december 1989 en 1 juni 1990 heeft verweerder aan A subsidie toegekend op grond van de INSTIR 1984 voor de perioden 1 oktober 1987 tot en met 31 maart 1988,
1 april 1988 tot en met 30 september 1988, 1 oktober 1988 tot en met 31 maart 1989 respectievelijk 1 april 1989 tot en met 30 september 1989.
- Bij besluit van 14 augustus 1990 heeft verweerder aan B subsidie toegekend op grond van de INSTIR 1984 voor de periode 1 april 1989 tot en met
30 september 1989.
- Bij vijf besluiten van 6 januari 1998 heeft verweerder de vijf eerder genoemde besluiten ingetrokken, omdat hem door middel van het vonnis d.d. 10 februari 1997 van de arrondissementsrechtbank te Zwolle (hierna: de rechtbank) bekend was geworden dat valsheid in geschrift was gepleegd. Daarbij heeft verweerder tevens de eerder toegekende bedragen teruggevorderd, in één geval onder verrekening van het bij een ander hieronder te noemen besluit van 6 januari 1998 toegekende bedrag van ƒ 5.543,-.
- Bij vier besluiten van eveneens 6 januari 1998 heeft verweerder afwijzend beslist op twee aanvragen van A en op twee aanvragen van B om subsidie op grond van de INSTIR 1989 voor de perioden 1 oktober 1989 tot en met 31 maart 1990 en 1 april 1990 tot en met 30 september 1990, omdat hem was gebleken dat de door A respectievelijk B verstrekte gegevens onjuist, onvolledig en niet eenduidig waren. Daarbij is opgemerkt dat verweerder in zijn mening is gesterkt door bovengenoemd vonnis van de rechtbank.
- Bij besluit van 6 januari 1998 heeft verweerder aan A een bedrag van ƒ 5.543,- subsidie toegekend op grond van de INSTIR 1989 voor de periode 1 oktober 1990 tot en met 31 maart 1991. Daarbij heeft verweerder meegedeeld dat dit bedrag niet zal worden uitbetaald in verband met de verrekening zoals verwoord in zijn besluit van 6 januari 1998, kenmerk ZJB700555.MJA.
- Tegen de tien hiervoor bedoelde besluiten van 6 januari 1998 hebben A respectievelijk B bezwaarschriften ingediend. In negen gevallen is het bezwaarschrift door verweerder op 13 februari 1998 ontvangen, in het tiende geval (betrekking hebbend op het laatstgenoemde besluit van 6 januari 1998) heeft verweerder het bezwaarschrift op 23 februari 1998 ontvangen.
- Op 27 maart 1998 heeft een eerste hoorzitting plaatsgevonden. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij het Openbaar Ministerie het proces-verbaal van de Economische Controledienst (ECD) d.d. 9 januari 1995 opgevraagd. Het OM heeft het proces-verbaal op 29 april 1998 aan verweerder toegestuurd. Bij brief van
16 juni 1998 heeft verweerder dit proces-verbaal, alsmede enige andere documentatie aan appellanten toegezonden, waarna op 8 september 1998 een tweede hoorzitting heeft plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
De bestreden besluiten houden, samengevat weergegeven, het volgende in.
Het bezwaar tegen het besluit waarin op de aanvraag IN/13/01487 is beslist, wordt niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaar na afloop van de bezwaartermijn van zes weken is binnengekomen en redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat A niet in verzuim is geweest.
De besluiten die zijn gebaseerd op de INSTIR 1984 worden gehandhaafd, aangezien er zodanig onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, dat verweerder bij zijn beslissing op de aanvragen andere beslissingen zou hebben genomen, indien hem de juiste gegevens volledig waren verstrekt.
De besluiten die zijn gebaseerd op de INSTIR 1989, worden eveneens gehandhaafd. De aanvraagformulieren zijn niet juist en volledig ingevuld en de kosten zijn niet op eenduidige wijze en voldoende gespecificeerd af te leiden uit de administratie van appellanten of aan de derde aan wie appellanten opdracht tot het verrichten van speur- en ontwikkelingswerk hebben verstrekt. Voorts acht verweerder niet aannemelijk gemaakt dat appellanten of derden in de betreffende subsidieperioden speur- en ontwikkelingswerk hebben verricht.
De bevoegdheid om reeds afgegeven beschikkingen in te trekken en om alsnog op aanvragen te beslissen volgt uit de beide subsidieregelingen en wordt door een onderzoek naar mogelijke strafbare feiten niet uit handen gegeven. Wel is besloten om de uitkomst van het gerechtelijk onderzoek af te wachten teneinde die uitkomst als grondslag te gebruiken voor de beslissingen op de aanvragen, of om de reeds afgegeven beschikkingen in te trekken. Dit is niet onredelijk omdat op deze wijze kan worden voorkomen dat tweemaal onderzoek moet worden gedaan naar dezelfde feiten. Uit de aangifte van verweerder bij de Officier van Justitie hebben appellanten kunnen en moeten begrijpen dat verweerder geenszins het voornemen had om de zaak verder te laten rusten.
De beslissingen in kwestie zijn gebaseerd op feiten die in het gerechtelijk onderzoek naar voren zijn gekomen en waarop appellanten in de bezwaarfase hebben kunnen reageren. Indien en voor zover de betreffende feiten een basis vormen voor een beslissing op de bezwaarschriften en door appellanten niet gefundeerd zijn weerlegd, kan in redelijkheid van dergelijke feiten gebruik worden gemaakt.
Verweerder zijn voorts geen bijzondere omstandigheden gebleken die nopen om af te zien van intrekking van de subsidie dan wel, gezien de ernst van het geconstateerde, van terugvordering van als gevolg van de intrekking onverschuldigd aan appellanten betaalde bedragen (INSTIR 1984) respectievelijk nopen om subsidie te verlenen (INSTIR 1989).
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Ten onrechte wordt in deze zaken de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegepast, aangezien deze eerst in werking is getreden nadat de INSTIR 1984 en 1989 waren opgeheven.
Verweerder heeft zich ten onrechte op strafvonnissen van de rechtbank te Zwolle beroepen. Tegen deze vonnissen is hoger beroep ingesteld.
Verweerder heeft zijn recht verwerkt om subsidie voor de aanvragen die op grond van de INSTIR 1989 zijn ingediend, te weigeren, aangezien hij niet binnen de voorgeschreven termijn van vijf maanden heeft beslist.
Verweerder kan zijn besluiten niet meer op de INSTIR 1984 baseren, aangezien deze is ingetrokken. Op grond van artikel 15 van Pro de INSTIR 1989 bleef de INSTIR 1984 weliswaar nog van toepassing op aanvragen met betrekking tot subsidieperiodes als bedoeld in die regeling tot en met 30 september 1989, maar ook de INSTIR 1989 (dus met inbegrip van genoemd artikel 15) is ingetrokken.
De terugvorderingen die op 6 januari 1998 kenbaar zijn gemaakt, zijn verjaard.
De rechtbank te Zwolle heeft appellanten veroordeeld tot terugbetaling van onrechtmatig verkregen voordeel. De terugvordering door verweerder heeft tot gevolg dat appellanten twee maal moeten terugbetalen, hetgeen niet mogelijk moet zijn.
5. De beoordeling van het geschil
De Awb is met ingang van 1 januari 1994 in werking getreden en is, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, van toepassing op alle besluiten die na die datum zijn genomen, ook als deze betrekking hebben op feiten en omstandigheden die zich voor die datum hebben voorgedaan.
Bij brief van 4 maart 2001 hebben appellanten verzocht de zitting te schorsen totdat de Hoge Raad heeft beslist op een beroep in cassatie dat appellanten hebben ingediend op grond van artikel 527 van Pro het Wetboek van Strafvordering. Het College heeft in dit verzoek geen aanleiding gevonden de behandeling van de zaken uit te stellen. De onderhavige zaken betreffen immers geen strafvervolging. Het Wetboek van Strafvordering is op deze zaken niet van toepassing. Artikel 88 van Pro de Wet op de Rechterlijke Organisatie, waar appellanten zich ook op hebben beroepen, bevat geen bepaling over de schorsing van aanhangige zaken.
Ter zitting hebben appellanten een beroep gedaan op artikel 8:13 Awb Pro en hebben zij verzocht de zaken te voegen met de strafzaken welke nog bij het Gerechtshof te Arnhem in behandeling zijn. Dit verzoek is afgewezen, aangezien de Awb niet de mogelijkheid kent van voeging van bestuursrechtelijke zaken en strafzaken. Bovendien heeft artikel 19 van Pro de wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie artikel 8:13 Awb Pro uitdrukkelijk uitgezonderd van de van-overeenkomstige-toepassing-verklaring van hoofstuk 8 van de Awb voor de behandeling van zaken bij het College.
A heeft tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar dat na afloop van de bezwaartermijn bij verweerder was ingediend, geen andere beroepsgronden naar voren gebracht dan in de zaken waarbij de bezwaren ongegrond zijn verklaard. In het bijzonder heeft A niet betwist dat zij ten aanzien van de overschrijding van de bezwaartermijn in verzuim is geweest. Dit beroep (geregistreerd onder AWB 98/1373) dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
De klacht dat verweerder zich ten onrechte op strafvonnissen van de rechtbank te Zwolle heeft beroepen, mist feitelijke grondslag. Weliswaar heeft verweerder de primaire besluiten van 6 januari 1998 op deze strafvonnissen gebaseerd, maar bij de thans aan de orde zijnde besluiten op bezwaar van 30 november 1998 heeft verweerder zich een eigen oordeel gevormd over de feiten aan de hand van het proces-verbaal van de ECD. Het stond verweerder vrij dit te doen. In beroep heeft het College geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat de beoordeling van de feiten door verweerder onjuist is.
Met betrekking tot de beroepsgrond dat verweerder het recht heeft verwerkt om de subsidie-aanvragen op grond van de INSTIR 1989 te weigeren, overweegt het College het volgende.
De in artikel 11, eerste lid, INSTIR 1989 genoemde beslistermijn van vijf maanden is een termijn van orde en brengt niet mee dat na afloop van die termijn nog slechts positief kan worden beslist. Ter zitting is gebleken dat C, handelende namens appellanten, begin januari 1991 op het kantoor van Senter te Zwolle is geweest en dat hem toen is gezegd dat Senter nog geen beslissing kon nemen omdat nog onderzoek moest plaatsvinden. Op 6 augustus 1993 heeft Senter tegen appellanten aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. Hieruit volgt dat appellanten er niet op hebben kunnen vertrouwen dat positief op hun subsidie-aanvragen zou worden beslist. Het College merkt in dit verband nog op dat appellanten tegen het uitblijven van een positieve beslissing destijds rechtsmiddelen hadden kunnen aanwenden, maar dat niet hebben gedaan. Ook overigens is niet gebleken dat zij op spoedige beslissingen hebben aangedrongen. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het verweerder ook in 1998 nog vrijstond om afwijzend op de aanvragen te beslissen.
De klacht dat verweerder zijn besluiten niet meer op de INSTIR 1984 kan baseren is in zoverre gegrond dat de Wijzigingsregeling Subsidieregeling innovatiestimulering 1989 tot gevolg heeft dat de INSTIR 1984 ingetrokken en derhalve niet meer van toepassing is op aanvragen met betrekking tot subsidieperiodes als bedoeld in die regeling tot en met 30 september 1989. Toch kan de klacht niet tot gegrondverklaring van het beroep leiden, aangezien ook na intrekking van de subsidieregeling op grond waarvan de subsidie is verstrekt, de bevoegdheid bleef bestaan ten onrechte verstrekte subsidies in te trekken en terug te vorderen. De vraag of de subsidie ten onrechte is verstrekt, dient in een dergelijk geval te worden beantwoord op grond van de bepalingen van de ingetrokken subsidieregeling.
Het betoog van appellanten dat de terugvordering van de op grond van de INSTIR 1984 verstrekte subsidie op 6 januari 1998 reeds was verjaard, faalt. Ten tijde van belang waren de artikelen 4:49 en 4:57 Awb niet van kracht. De door appellanten genoemde BW-bepalingen betreffende verjaring, gelden alleen in civiele rechtsverhoudingen en missen toepassing in het bestuursrecht. Dit laat echter onverlet dat de bevoegdheid tot terugvorderen ook wordt begrensd door de beperkingen die het rechtszekerheidsbeginsel stelt.
Uit de gedingstukken blijkt dat appellanten voor 1 april 1990 onjuiste en onvolledige informatie aan verweerder hebben verstrekt. Op basis van deze informatie is de subsidie verstrekt. In november 1990 zijn bij verweerder vermoedens van onregelmatigheden gerezen, waarnaar verweerder eerst zelf onderzoek heeft gedaan, waarna op 6 augustus 1993 aangifte van fraude is gedaan. Naar aanleiding van de aangifte is een gerechtelijk vooronderzoek gestart. De ECD heeft onderzoek gedaan en heeft op 9 januari 1995 proces-verbaal opgemaakt. Op 28 oktober 1996 heeft de officier van justitie appellanten alsmede C in persoon gedagvaard voor de rechtbank te Zwolle. Op 10 februari 1997 heeft de rechtbank de verdachten voor de strafbaar geachte feiten veroordeeld. Vervolgens heeft verweerder appellanten op 6 januari 1998 van het besluit tot terugvordering op de hoogte gesteld. Niet gebleken is dat verweerder appellanten tussen 1990 en 6 januari 1998 formeel in kennis heeft gesteld van de bij hem gerezen twijfels noch enig signaal heeft afgegeven dat de reeds verstrekte subsidie mogelijk zou worden teruggevorderd. Wel hebben appellanten uit het uitblijven van beslissingen op hun vervolgaanvragen kunnen afleiden dat er problemen waren gerezen, hetgeen in januari 1991 aan hun directeur mondeling werd bevestigd. Ook wisten appellanten, of konden zij weten, dat de aangifte van verweerder afkomstig was.
Verweerder heeft ter verklaring van de lange duur tussen de eerste vermoedens van onregelmatigheden en de beslissing tot terugvordering (ruim zeven jaar) gewezen op de onwenselijkheid om appellanten met een dubbel onderzoek naar de feiten te belasten en dat hij daarom, alvorens zelf beslissingen te nemen, het onderzoek van justitie heeft afgewacht.
Het College acht deze keuze om het onderzoek van justitie af te wachten, mede gelet op de belangen van appellanten, niet onredelijk. Nu appellanten al sinds 1991 wisten dat verweerder vermoedde dat er iets mis was, de termijn tussen de aangifte en de beslissingen tot terugvordering minder dan vijf jaar bedraagt, terwijl de termijn tussen de strafvonnissen van de rechtbank en de beslissingen tot terugvordering minder dan één jaar bedraagt, acht het College het rechtszekerheidsbeginsel niet geschonden.
Ook de klacht dat appellanten als gevolg van de besluiten tot terugvordering mogelijk dubbel zullen moeten terugbetalen, faalt. De besluiten tot terugvordering houden namelijk niet in wanneer en op welke wijze daadwerkelijk zal worden ingevorderd. Dit is een kwestie van nadere besluitvorming, waartegen te zijner tijd wederom kan worden opgekomen. Zoals van de zijde van verweerder ter zitting uitdrukkelijk is medegedeeld, zal hij bij de daadwerkelijke invordering rekening houden met informatie van de officier van justitie over de ontnemingsvorderingen. Het College is van oordeel dat op die wijze kan worden bewerkstelligd dat appellanten dezelfde bedragen niet meer dan één keer aan de Staat zullen (terug)betalen.
Op grond van het vorenstaande dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr S.K. Welbedacht in tegenwoordigheid van mr A.J. Medze, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. A.J. Medze