Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/482 18 juli 2001
40010
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 8 juni 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 mei 2000.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante gemaakt heeft tegen de afwijzing van haar verzoek om schadevergoeding in verband met verweerders beslissingen van 15 april 1992 en van 8 september 1993 in het kader van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten.
Verweerder heeft op 14 september 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 6 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 15 april 1992 heeft verweerder op grond van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten appellante een heffingvrije hoeveelheid melk toegewezen van 41947 kg.
- Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is bij besluit van 8 september 1993 ongegrond verklaard.
- Appellante heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.
- Begin november 1993 heeft appellante verweerder verzocht om een heroverweging van laatstgenoemd besluit.
- Verweerder heeft dit verzoek bij besluit van 22 februari 1994 afgewezen.
- Op 30 september 1995 heeft appellante verweerder opnieuw gevraagd om tot een heroverweging te komen.
- Bij besluit van 18 oktober 1995 heeft verweerder op dit verzoek afwijzend beschikt.
- Appellante heeft hiertegen op 21 november 1995 bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 19 september 1997 ongegrond verklaard.
- Op 29 oktober 1997 is tegen dit besluit bij het College beroep ingesteld. Nadat op 8 december 1997 de gronden van het beroep zijn ingediend is het op 10 december 1997 ingetrokken.
- Appellante heeft verweerder bij schrijven van 27 mei 1998 gevraagd haar een vergoeding toe te kennen voor de schade die zij als gevolg van de besluiten van
15 april 1992 en 8 september 1993 heeft geleden. De schade is begroot op
fl. 171.840,21.
- Op 10 december 1998 heeft appellante tegen het uitblijven van een besluit op dat verzoek bezwaar gemaakt en tegelijkertijd een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de president van het College.
- Bij besluit van 29 december 1998 heeft verweerder het verzoek van 27 mei 1998 afgewezen.
- Appellante heeft daarop het bezwaarschrift van 10 december 1998 ingetrokken en op 4 februari 1999 tegen het besluit van 29 december 1998 bezwaar gemaakt.
- Op 22 maart 1999 heeft appellante de gronden van het bezwaar ingediend.
- Op 18 april 2000 is appellante in de gelegenheid gesteld het bezwaar mondeling toe te lichten.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
Verweerder houdt allereerst vast aan de gedachte, dat de beslissing van 8 september 1993 rechtens is komen vast te staan, nu daartegen geen beroep is ingesteld en dat hetzelfde geldt voor de beslissingen van 22 februari 1994, 18 oktober 1995 en 19 september 1997. Aan appellantes tegenwerping, dat zij tegen het besluit van 8 september 1993 geen beroep kon instellen bij een rechter die voldeed aan de eisen van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), gaat verweerder voorbij omdat
- op 8 september 1993 nog niet bekend was, dat het Europese Hof voor de Rechten van de
Mens bij zijn arrest van 19 april 1994 inzake Van de Hurk tegen Nederland (NJ 1995,
462) tot het oordeel zou komen, dat het College niet aan die eisen voldeed;
- appellante haar rechtsvordering terzake niet tijdig heeft ingesteld;
- appellante haar beroep destijds had kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter;
- de Hoge Raad in het arrest Productschap voor Zuivel/ Van Eijk van 23 januari 1998
(AB 1998, 144) heeft uitgesproken, dat eerst de rechtsgang bij het College gevolgd moest
zijn en men pas daarna over de gebrekkigheid van die rechtsgang kon klagen;
- appellantes beroep zeker na 1 januari 1994 behandeld zou zijn en op dat moment het
College als een onafhankelijk en onpartijdig gerecht kon worden aangemerkt.
Verweerder ontkent vervolgens uitdrukkelijk, dat het besluit van 8 september 1993 onrechtmatig zou zijn. Het paste in het destijds gevoerde beleid. Dat beleid is nadien op onderdelen gewijzigd, maar - nog afgezien van de vraag welke consequenties het gewijzigd beleid in appellantes zaak gehad zou hebben - is wijziging van beleid geen omstandigheid die noopt tot doorbreking van de formele rechtskracht van voor die tijd onaantastbaar geworden besluiten.
4. Het standpunt van appellant
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Allereerst wijst zij erop, dat de onrechtmatigheid van een besluit niet ontstaat door de uitspraak van de rechter, maar door deze wordt geconstateerd. Daarom acht zij het - nu tussen partijen vaststaat dat het besluit van 8 september 1993 onrechtmatig was - goed mogelijk terzake daarvan schadevergoeding te verkrijgen.
Het feit, dat appellante in 1993 geen beroep heeft ingesteld bij het College betekent niet dat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen. Het beroep van verweerder op het arrest van de Hoge Raad van 23 januari 1998 wijst zij van de hand omdat, waar tussen partijen vaststaat dat het besluit van 8 september 1993 onrechtmatig was, het feit dat geen beroep is ingesteld haar niet kan worden tegengeworpen.
Bovendien ontkent zij dat haar beroep, ook als het na 1 januari 1994 behandeld zou zijn, wel door een gerecht zou hebben plaatsgevonden dat aan de eisen van artikel 6 EVRM Pro voldeed. Ingevolge het overgangsrecht van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zou de behandeling van het beroep door oud recht beheerst zijn.
Voor het geval het College toch zou menen, dat het besluit van 8 september 1993 formele rechtskracht gekregen heeft, argumenteert appellante, dat dit besluit genomen is in strijd met de in het bestuursrecht geldende vrije bewijsleer. Nu partijen het erover eens zijn, dat het besluit niet houdbaar was, moet een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht gemaakt worden. Appellante verwijst in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad in de zaak Sint Oedenrode/Van Aarle van 18 juni 1993, AB 1993, 504.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt allereerst vast, dat het geschil draait om de vraag of verweerder appellante in verband met de gestelde onrechtmatigheid van zijn besluiten over het aan appellante in het kader van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten toe te kennen quotum terecht een schadevergoeding geweigerd heeft.
Niet in geschil is, dat het College bij een schadebesluit als hier aan de orde tot oordelen bevoegd is.
Het College merkt daarbij op, dat verweerder slechts dan tot vergoeding van schade gehouden kan zijn, als het besluit, dat voor appellant schade veroorzaakt zou hebben, onrechtmatig is.
Daarbij moet er in beginsel van worden uitgegaan dat een besluit, waartegen geen bezwaar of beroep is ingesteld, niet onrechtmatig is. Hetzelfde geldt als een bezwaar of beroep is ingetrokken, voordat daarop uitspraak gedaan kon worden.
Vast staat, dat verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 april 1992 ongegrond heeft verklaard. Appellante heeft tegen dit besluit van 8 september 1993 geen beroep ingesteld bij het College.
Later heeft zij tegen de weigering om terug te komen op dit besluit wel beroep ingesteld bij het College, doch dat beroep is ingetrokken. In het licht daarvan zou appellantes nu voorliggende beroep slechts dan gehonoreerd kunnen worden als een van haar twee volgende stellingen door het College juist bevonden zou worden:
1. Ten tijde van belang kon appellante niet bij een onafhankelijk en onpartijdig gerecht beroep instellen tegen het besluit van 8 september 1993, omdat het College destijds blijkens de uitspraak van 19 april 1994 van het EHRM niet als zodanig kon gelden. Daarom kan haar niet tegengeworpen worden, dat zij tegen het besluit van 8 september 1993 geen beroep heeft ingesteld.
2. Uit het arrest van de Hoge Raad van 18 juni 1993 valt af te leiden dat, als tussen partijen in confesso is dat een besluit onrechtmatig is, zulks niet in rechte hoeft te worden vastgesteld. Die situatie doet zich in casu voor, zodat verweerder verplicht is de door het onrechtmatige besluit veroorzaakte schade te vergoeden.
Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Ad 1. In het arrest van 23 januari 1998 heeft de Hoge Raad uitgesproken, dat het recht van een belanghebbende om zijn geschil voor te leggen aan een gerecht dat voldoet aan de eisen van artikel 6 EVRM Pro er niet toe noopt om in afwijking van de bedoeling van de wetgever de gehele, destijds door de Wet Arbo beschreven beroepsgang buiten toepassing te laten. Pas nadat deze beroepsgang doorlopen was, kon met vrucht geklaagd worden over de onvolkomenheid daarvan. Nu appellante tegen het besluit van 8 september 1993 bij het College geen beroep heeft ingesteld, kan zij er zich dus niet op beroepen, dat haar daarmee geen aan de eisen van artikel 6 EVRM Pro voldoende rechtsgang geboden werd.
Ad 2. Verweerder heeft de onrechtmatigheid van het besluit van 8 september 1993 steeds uitdrukkelijk ontkend. Appellante meent, dat verweerder door in gelijksoortige zaken op het door hem destijds gevoerde beleid terug te komen, de onrechtmatigheid van zijn eerdere benadering niettemin stilzwijgend zou hebben toegegeven. Het College ziet dat anders. Uit het feit, dat een bestuursorgaan tot een wijziging van zijn benadering van een bepaalde materie komt, kan niet worden afgeleid, dat dat bestuursorgaan daarmee het standpunt inneemt, dat zijn eerdere benadering rechtens onjuist en dus onrechtmatig was. Nog minder is de conclusie gerechtvaardigd dat daarmee dan ook erkend wordt, dat alle besluiten, op basis van die eerdere benadering genomen, onrechtmatig waren.
Er is dan ook geen grond om vast te stellen dat zich hier de uitzonderingssituatie voordoet, dat tussen partijen in confesso is, dat het in geding zijnde besluit onrechtmatig is.
Appellantes betoog strekt er in feite toe om met deze uitzonderingssituatie gelijk te stellen de situatie, waarin verweerder naar het oordeel van het College behoort toe te geven, dat sprake is van onrechtmatigheid. Om tot een dergelijk oordeel te kunnen komen moet het College zich echter verdiepen in de merites van het aan de orde zijnde besluit. De in het bestuursrecht geldende strikte handhaving van beroepstermijnen brengt evenwel nu juist met zich mee, dat het College zich onthoudt van beoordeling van de juridische houdbaarheid van besluiten als die eenmaal rechtens zijn komen vast te staan. Daarom acht het College het niet aangewezen om appellante in haar betoog te volgen.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat appellantes beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.G. Lubberdink, mr W.E. Doolaard en mr S.K. Welbedacht in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2001.
w.g. H.G. Lubberdink w.g. R.P.H. Rozenbrand