Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/435 13 juli 2001
29020
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. A, te B,
2. C, gevestigd te D,
verzoeksters,
gemachtigde: mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam,
tegen
de gemeenteraad van de gemeente Bussum, verweerder,
gemachtigden: mr R. Samkalden en mr C.N.J. Kortmann, advocaten te Amsterdam,
Aan dit geding neemt tevens deel:
E, gevestigd te F,
gemachtigde: mr M.B.P. Geeraedts, advocaat te 's-Hertogenbosch.
1. De procedure
Op 23 mei 2001 heeft het College van verzoeksters een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 april 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van verzoekster sub 1 niet-ontvankelijk verklaard, welk bezwaar was gericht tegen het besluit van verweerder van
14 december 2001, bij welk besluit verweerder op grond van artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de kansspelen de Verordening speelautomatenhallen Bussum heeft vastgesteld.
Verzoeksters hebben zich op 5 juni 2001 tot de president van het College gewend met het verzoek bij wege van voorlopige voorziening het besluit van verweerder van
14 december 2001 te schorsen en met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dit besluit, alsmede het in beroep bestreden besluit, te vernietigen.
Op 22 juni 2001 heeft verweerder schriftelijk op het verzoek om voorlopige voorziening gereageerd, waarbij verweerder op 27 juni 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken bij het College heeft ingediend.
Bij brief van 29 juni 2001 heeft de president verzoeksters verzocht - in ieder geval ter zitting van de president - het spoedeisend belang van verzoeksters bij de gevraagde voorlopige voorziening nader te onderbouwen.
Het verzoek om voorlopige voorziening is door de president behandeld ter zitting van
5 juli 2001, alwaar partijen in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunten nader toe te lichten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 8:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt:
" artikel 8:2
Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
(…)"
Artikel 30c van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidt als volgt:
" artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig
hebben van een of meer speelautomaten:
(…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…)"
In de Verordening speelautomatenhallen Bussum van 14 december 2000 (hierna: de Verordening) is onder meer het navolgende bepaald:
" artikel 2 vergunningplicht Pro
a. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te houden.
b. De burgemeester kan voor het houden van een speelautomatenhal vergunning verlenen, wanneer de betreffende speelautomatenhal is gelegen in het gebied dat is aangeduid op de aan deze verordening gehechte kaart, die daarvan deel uitmaakt.
c. Het maximaal aantal te verlenen vergunningen op grond van deze verordening wordt bepaald op één."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster sub 1 exploiteert aan het adres G te Bussum een eetcafé, althans het is aan verzoeksters sub 1 op basis van het vigerende bestemmingsplan niet toegestaan deze inrichting anders te exploiteren dan als een eetcafé.
- Deze horeca-inrichting is gelegen buiten het gebied als omschreven in artikel 2, onder b, van de Verordening.
- Blijkens een overeenkomst gedateerd 19 maart 2000 is tussen verzoekster sub 1 en verzoekster sub 2 onder meer overeengekomen dat indien het op basis van gemeentewege te stellen regelen en voorwaarden zal zijn toegestaan in de thans bij verzoekster sub 1 in gebruik zijnde horecabedrijfsruimte te Bussum een speelautomatenhal te vestigen, de vestiging en exploitatie daarvan zullen geschieden door verzoeksters gezamenlijk onder een gemeenschappelijke naam en binnen de rechtsvorm van een vennootschap onder firma. In deze overeenkomst is voorts bepaald dat in het kader van en vooruitlopend op de in het voorgaande bedoelde samenwerking, alle verrichte en noodzakelijkerwijs nog te verrichten rechtshandelingen, waaronder uitdrukkelijk de aanvraag van een vergunning en alle daarmee samenhangende en/of in het verlengde daarvan, waaronder begrepen het instellen van rechtsmiddelen van welke aard dan ook tegen een eventuele afwijzing, geacht worden door verzoeksters sub 1 te zijn verricht of te worden verricht uitsluitend ten behoeve van de samenwerking met verzoekster sub 2.
- Bij brief van 17 april 2000 aan het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bussum heeft verzoeksters sub 1 ten aanzien van de door haar geëxploiteerde horeca-inrichting verzocht om wijziging van het bestemmingsplan, teneinde zodoende binnen deze inrichting de exploitatie van een speelautomatenhal met 80 speelautomaten mogelijk te maken. In deze brief staat voorts vermeld dat ter exploitatie van een dergelijke speelautomatenhal verzoekster sub 1 een samenwerking is aangegaan met verzoekster sub 2, een exploitant van speelautomatenhallen, welke speelautomatenhallen zijn gelegen in de gemeente Utrecht.
- Bij brief van 7 juli 2000 heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bussum aan verzoekster sub 1 het navolgende medegedeeld:
" Bij de totstandkoming van het gemeentelijk speelautomatenbeleid is in 1988 door de gemeenteraad besloten géén speelautomantehalverordening vast te stellen die vestiging van een speelautomatenhal (amusementscentrum) mogelijk maakt. Hoewel de speelautomatenverordening tussentijds is gewijzigd heeft dit er niet toe geleid dat door de raad van een speelautomatenhalverordening is vastgesteld. Een en ander betekent dat op grond van de huidige regelgeving dienaangaande uw verzoek niet kan worden gehonoreerd.
Inmiddels zult u uit de media hebben vernomen dat eind 1999 door de firma E een verzoek is ingediend om in Bussum een amusementshal te kunnen exploiteren. Met betrekking tot deze aanvraag is sprake van een situatie dat E zich bereid heeft verklaard een aantal ernstige overlastveroorzakende horecabedrijven definitief te sluiten en mee te werken aan bestemmingswijzigingen van de desbetreffende bedrijven.
Hoewel wij aanvankelijk terughoudend op de plannen van E hebben gereageerd, hebben wij uiteindelijk toch besloten de raad voor te stellen aan bovengenoemd verzoek mee te werken. Bij de afweging van alle in het geding zijnde belangen hebben wij gemeend dat dit een unieke gelegenheid is om aan de ernstige verstoring van de openbare orde en openbare veiligheid die sinds jaar en dag vanwege bezoekers van de desbetreffende bedrijven wordt veroorzaakt, definitief een halt toe te roepen.
De raad heeft er dan ook mee ingestemd dat onzerzijds nader wordt onderzocht of de vestiging van één amusementshal, onder de hierboven geschetste condities mogelijk is. Daartoe zullen de komende tijd de vereiste procedures in gang worden gezet.
Gelet op het feit dat in de eventueel vast te stellen speelautomaten-halverordening slechts de mogelijkheid wordt geboden om in Bussum één amusementshal te exploiteren zal, indien de te volgen procedures met succes worden afgerond, de desbetreffende vergunning naar het zich nu laat aanzien aan E wordt verleend."
- Bij brief van 4 september 2000 aan het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bussum heeft de toenmalige gemachtigde van verzoekster
sub 1, mr L.G. Meijer, advocaat te Amsterdam, het aanbod van verzoekster sub 1 herhaald, te weten opening van een speelautomatenhal in de inrichting aan adres G te Bussum in ruil voor sluiting van de daar bestaande inrichting.
In deze brief worden namens verzoekster sub 1 voorts bedenkingen en bezwaren geuit tegen het voornemen van het gemeentebestuur om na vaststelling van de daartoe noodzakelijke Verordening de enig mogelijke vergunning voor het houden van een speelautomatenhal bij voorbaat te gunnen aan E.
- Bij brief van 23 november 2000 heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bussum de gemeenteraad het ontwerp van de Verordening Speelautomatenhallen Bussum doen toekomen. In de voordracht bij dit ontwerp staat onder meer het navolgende vermeld:
" Op 17 maart 2000 hebben wij met de besloten vennootschap E te F, hierna te noemen E, een intentieovereenkomst gesloten. Met deze overeenkomst wordt beoogd om te komen tot een ruimtelijke herstructurering van de horeca in het centrum van Bussum. In dat kader heeft de gemeente zich bereid verklaard zich in te spannen voor het verlenen van planologische medewerking voor de vestiging van een hoogwaardig amusementscentrum in het perceel I (voormalige nachtclub H).
Krachtens een besluit van uw raad is bovengenoemde intentieovereenkomst op 27 maart 2000 geaccordeerd. Voorts zijn wij met E overeengekomen dat indien wij overeenstemming zouden kunnen bereiken over de voorwaarden en bedingen waaronder de herstructurering van de horeca zal plaatsvinden, er een samenwerkingsovereenkomst zal worden aangegaan.
Deze samenwerkingsovereenkomst is apart ter goedkeuring aan u voorgelegd.
Bij E bestaat de wens om in het amusementscentrum aan het adres I een automatenhal te exploiteren, als bedoeld in de Wet op de kansspelen. Exploitatie van een automatenhal is slechts mogelijk krachtens vergunning van de burgemeester. Artikel 30c van de Wet op de kansspelen bepaalt dat deze vergunning wordt verleend op basis van een gemeentelijk verordening. Deze verordening bepaalt onder welke condities een aanvraag voor een automatenhalvergunning verleend kan worden. De informatie die E ons ter beschikking heeft gesteld over automatenhallen elders in den lande, alsmede overleg met de desbetreffende gemeenten, heeft als uitkomst gehad het mogelijk maken van de vestiging van één automaten hal in onze gemeente.
Om het toezicht op de naleving en handhaving van (de doelstellingen van) de Wet op de Kansspelen goed mogelijk te maken, stellen wij voor de inrichtingen waarvoor vergunning kan worden verleend in de verordening geografisch te beperken tot het concentratiegebied rond het station. Dat is mede raadzaam uit het oogpunt van bereikbaarheid. Een en ander is aangegeven op de van de verordening deeluitmakende plattegrond."
- Bij brief van 8 december 2000 heeft het College van burgemeester en wethouders verzoekster sub 1 onder meer het navolgende bericht:
" waarschuwing bestuursdwang
Ingevolge het bepaalde in artikel 125 Gemeentewet Pro en artikel 28 van Pro de voorschriften van het bestemmingsplan Centrum gelasten wij u om de exploitatie van uw horeca-inrichting "J" op het perceel G als een café, in plaats van als een eetcafé, onmiddellijk te staken. Indien u de exploitatie van uw inrichting voortzet als een café, sluiten wij deze inrichting voor de duur van 21 aaneengesloten dagen.
(…)
(…) Met het aspect van de onmiddelijke sluiting is deze maatregel gericht op de beëindiging van de gewraakt activiteit. Met de sluiting voor een periode van 21 aaneengesloten dagen is deze maatregel anderzijds gericht op het beëindiging van de loop van "verkeerd publiek" naar uw inrichting, welke zich naar ons oordeel gedurende de laatste maanden ontwikkeld heeft."
- Bij besluit van 14 december 2001 heeft verweerder op grond van artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de kansspelen de Verordening speelautomatenhallen Bussum vastgesteld.
- Bij brief van 18 januari 2001 heeft verzoekster sub 1 bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 14 december 2000.
- Verzoekster sub 1 is op 13 maart 2001 in de gelegenheid gesteld haar bezwaar mondeling toe te lichten.
- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 25 april 2001 het bezwaar van verzoekster sub 1 niet-ontvankelijk verklaard.
- Eveneens bij besluit van 25 april 2001 heeft de burgemeester van de gemeente Bussum aan E een vergunning verleend voor het houden van een speelautomatenhal aan het adres I te Bussum.
- Op 3 juli 2001 is in het kader van deze procedure door verzoeksters een nog productie overgelegd, betreffende een brief van 3 juli 2001, inhoudende de gronden van een op 1 juni 2001 indiend bezwaarschrift van verzoeksters. Dit bezwaar is gericht tegen het besluit van 25 april 2001 van de burgemeester van Bussum, bij welk besluit de aanvraag van verzoeksters om een exploitatievergunning op grond van de Verordening niet-ontvankelijk is verklaard.
3. Het standpunt van verzoeksters
Verzoeksters hebben met betrekking tot het besluit ten aanzien waarvan thans om een voorlopige voorziening wordt gevraagd in de ter zitting van de president overlegde pleitnota onder meer het navolgende aangevoerd:
" Het bezwaar van A en C is gericht tegen:
a. het besluit van de raad tot aanwijzing van het beperkte gebied, welk besluit is vervat in artikel 2 onder Pro b van de verordening;
b. het besluit tot vaststelling van de verordening, indien de gebiedsaanwijzing door het opnemen daarvan in arikel 2 van de verordening niet als een apart besluit met een afwijkend karakter zou kunnen worden aangemerkt.
Het Awb-bezwaar tegen het (aparte) besluit tot gebiedsaanwijzing is ontvankelijk omdat het geen avv is.
Het Awb-bezwaar tegen de verordening is ontvankelijk omdat de verordening niet tot strekking heeft om een "samenstel van algemene, abstracte regels die zich voor herhaalde toepassing lenen" in 't leven te roepen.
De tekst van de verordening wijst op een 'algemene regeling'; de voorgeschiedenis van de totstandkoming en de feitelijke betekenis wijzen op een beoogd rechtsgevolg dat niet van algemene strekking is.
Twee argumenten om niet alleen aan de tekst vast te houden:
a. Een 'besluit' is blijkens art. 1:3, eerste lid, Awb een 'rechtshandeling'.
Dit begrip is gebruikt omdat dan "een betere aansluiting bij de begripsvorming in het nieuwe Burgerlijk Wetboek wordt bereikt" (Parl.Gesch. eerste tranche Awb, blz 154)
Algemeen wordt aanvaard dat een rechtshandeling een handeling is met een beoogd rechtsgevolg. In het civiele recht (art. 3:33 BW Pro) geldt het vereiste van "een op rechtgevolg gerichte wil". De strekking van de handeling is dus weldegelijk van belang.
b. Dat in een bepaald geval in weerwil van de tekst van een verordening op grond van andere gegeven de algemene strekking van een verordening moet worden ontkend, wordt door de Hoge Raad mogelijk geacht. In bepaalde gevallen kunnen argumenten "aan de voorgeschiedenis van de totstandkoming van de verordening ontleend, tegenover de tekst der verordening" voldoende "gewicht in de schaal leggen om de algemene strekking van de verordening te ontkennen" (HR 21-2-1969, NJ 1969 227).
Het besluit tot gebiedsaanwijzing is onrechtmatig op de volgende gronden:
a. De aanwijzing van het gebied berust niet op enig onderzoek.
b. De aanwijzing van het gebied in de verordening is in strijd met de Wet op de kansspelen (hierna: de wet) omdat in die wet uitsluitend verordenende bevoegdheid is toegekend.
Nu een besluit tot gebiedsaanwijzing niet het karakter heeft van algemeen verbindend voorschrift en nu aan artikel 30c, eerste lid onder c van de wet door de raad slechts regelgevende bevoegdheid kan worden ontleend, bestaat er geen bevoegdheid om de gebiedsaanwijzing in de verordening op te nemen.
c. De aanwijzing van het gebied in de verordening is in strijd met de Wet op de kansspelen omdat die niet strekt ter bescherming van de belangen die in de wet bescherming vinden.
Nu volgens het CBB de bevoegdheid tot het vaststellen van een Verordening op de speelautomatenhallen ontleend wordt aan artikel 30c, eerste lid onder c van de wet, bestaat er geen bevoegdheid om in die verordening een gebiedsbeperking op te nemen.
Evenmin bestaat er een bevoegdheid om een beperking vast te stellen van het gebied waarin en speelautomatenhal toelaatbaar is met het oog op de aard en de hoedanigheden van dat gebied.
In de uitspraak van het CBB van 13 april 1988, AB 1988, 492 is uitdrukkelijk overwogen dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een verordening speelautomatenhallen "niet op art. 168 gem Pro.w. doch op het bepaalde bij art. 30c aanhef en onder c van de Wet" op de kansspelen berust.
Indien het om een medebewindsverordening gaat, dient deze de algemene belangen te beschermen die de formele wet, waarin de verordenende bevoegdheid is toegekend, beschermt.
Op grond van de autonome verordeningsbevoegdheid zou een verordening kunnen strekken ter bescherming van de openbare orde, zedelijkheid, en alle overige belangen die de huishouding van de gemeente betreffen.
Een verordening op grond van art. 30c van de Wet op de kansspelen mag slechts een regeling omvatten die betrekking heeft op de algemene belangen met het oog waarop die wet is totstandgebracht. Dat is het belang van het tegengaan van gokverslaving en de bescherming van de speler. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 30c van de wet wordt verwezen (MvA II, 16 481, blz. 9) naar "de bescherming van de speler" en wordt de toekenning van de verordeningsbevoegdheid in art. 30c gemotiveerd met als argument dat "de bevoegdheid van de burgemeester om thand speelautomatenhallen in zijn gemeente categoriaal te weigeren dan wel in aantal te beperken, niet geheel omstreden (is). Wij menen dat de onduidelijkheid die op dit punt bestaat in dit wetsontwerp behoort te worden weggenomen."
Hieruit volgt dat de verordenende bevoegdheid uitsluitend betrekking kan hebben op een - ter bescherming van de speler en ter voorkoming van gokverslaving - beperken van het aantal speelautomatenhallen. Dat blijkt ook uit de MvT (blz. 12): "Deze bepaling opent dus de mogelijkheid dat de gemeentelijke wetgever het exploiteren van speelautomatenhallen in zijn geheel verbiedt dan wel in beperkte mate met vergunning van de burgemeester toelaat."
Indien de gemeenteraad een in zijn visie dreigende aantasting van het leef en werkmilieu die van vestiging van een automatenhal kan uitgaan, wenst te voorkomen, kan hij de bescherming van de omgeving bereiken via een regeling in een bestemmingsplan of via een leefmilieuverordening.
Het specialiteitsbeginsel brengt mede dat in de Verordening op de speelautomatenhallen geen bepaling als die van artikel 2 onder Pro b mogen worden opgenomen, nu deze geen betrekking heeft op de door de wet beschermde belangen.
De beperking van het gebied tot enkele percelen in het Horeca-concentratiegebied is onbegrijpelijk aangezien de combinatie alcohol-gebruik en 'gokken' juist dient te worden vermeden.
Het uitsluiten van anderen gebieden die zich op loopafstand van het station bevinden (waaronder het gebied waarin de inrichting van A is gelegen) en die buiten het Horeca-concentratiegebied liggen is niet gemotiveerd.
Aangezien door het uitsluiten van ander gebieden aan potentiële gegadigden de mogelijkheid wordt ontnomen om een automatenhal te exploiteren, rust op gedaagde in het licht van artikel 3:4 Awb Pro de bewijslast dat zich zwaarwegende algemene belangen verzetten tegen vestiging van een hal buiten het gebied van de gearceerde percelen.
De aanwijzing van uitsluitend de gearceerde percelen strekt ertoe dat feitelijk alleen het pand van E waarop de bestreden vergunning betrekking heeft, voor vestiging van de speelautomatenhal in aanmerking kan komen.
Voor zowel de vaststelling van het gearceerde gebied als voor de vaststelling van de verordening geldt dat de gemeenteraad in strijd heeft gehandeld met de artikelen 3:3 en 3:4 Awb.
Goed beschouwd heeft er geen afweging plaatsgevonden van de algemene belangen die betrokken zijn bij de vraag (a) of speelautomatenhallen binnen de gemeente toelaatbaar zijn, (b) zo ja, hoeveel en (c) of - zo de wet daartoe de mogelijkheid biedt - er grond is voor beperking van het gebied waarbinnen vergunning verleend kan worden tot een kleiner gebied dan dat van de gemeente.
Er is bij de afweging alleen gelet op het belang dat betrokken is bij de nakoming van de civielrechtelijke afspraken met E en uitsluitend is door de gemeenteraad het groene licht gegeven voor de vestiging van een speelautomatenhal die door E wordt geëxploiteerd.
Indien de aan E verleende vergunning niet wordt geschorst, kan op de aanvraag van A en C geen spoedige positieve beslissing worden genomen, terwijl het aannemelijk is dat bij de behandeling van het bezwaar tegen de verlening van de vergunning aan E het bezwaar van verzoekers gegrond zou moeten worden bevonden.
Zolang de aan E verleende vergunning in stand blijft, kan er geen nieuwe beoordeling van de aanvraag van E náást die van verzoekers plaatsvinden, welke beoordeling zal moeten plaatsvinden omdat de beperking van het gebied waarbinenn vergunning kan worden verleend onverbindend is, zodat met betrekking tot de aanvraag van verzoekers niet minder kans op inwilliging mag worden geboden dan met betrekking tot de aanvraag E.
Om bovengenoemde redenen hebben A en C een dringend en overwegend spoedeisend belang bij schorsing van de aan E verleende vergunning."
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie op de onderhavige verzoeken om voorlopige voorziening onder meer aangevoerd dat de Verordening de strekking heeft om de verlening van één vergunning voor een speelautomatenhal in de gemeente Bussum te maken. Het gebied waarbinnen vergunningverlening mogelijk is, heeft de gemeenteraad beperkt tot het concentratiegebied rond het station. De redenen daarvoor zijn gegeven in de raadsvoordracht tot vaststelling van de Verordening. Daarbij hebben aspecten van toezicht, handhaving en bereikbaarheid een rol gespeeld. Zowel feitelijk als juridisch komen de andere rechthebbende van panden gelegen binnen dit gebied in beginsel in aanmerking voor vergunning voor het houden van een speelautomatenhal.
De verplichting tot het vergaren van kennis is in het onderhavige geval beperkt. Bij de gemeente is al ruime kennis aanwezig over de geschiktheid van het gebied. Bedacht moet worden dat het gekozen gebied samenvalt met het horeca-concentratiegebied rond het station, hetgeen een goede coördinatie van toezicht en handhaving mogelijk maakt.
De beperking van de werkingssfeer van een Verordening tot een bepaald gebied heeft niet tot gevolg dat deze daarmee haar karakter van algemeen verbindend voorschrift verliest. Het College heeft geoordeeld dat alleen de beperking van de werkingssfeer van de Verordening tot één of twee concrete panden zich niet verdraagt met de (verordenende) bevoegdheid van de gemeenteraad om algemene regels te stellen. Slechts in dat geval achtte het College de Verordening onverbindend.
Het betoog van verzoeksters dat het bezwaar, voorzover gericht tegen de aanwijzing van het concentratiegebied in de Verordening, wel ontvankelijk had moeten worden verklaard omdat dat besluitonderdeel het karakter ontbeert van een zelfstandige normstelling, faalt.
In de uitspraken waarnaar verzoeksters verwijzen betrof het telkens een Verordening waarbij de bevoegdheid tot het aanwijzen van een toepassingsgebied was gedelegeerd aan burgemeester en wethouders. Daarvan is hier geen sprake. De gemeenteraad heeft deze
bevoegdheid niet gedelegeerd en de vaststelling van de werkingssfeer van de Verordening maakt van die Verordening een onlosmakelijk deel uit. Deze opvatting vindt steun in de uitspraak van de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State d.d. 10 oktober 1990 (AB 1991, 330).
Verweerder heeft met betrekking tot het besluit ten aanzien waarvan thans om een voorlopige voorziening wordt gevraagd in de ter zitting van de president overlegde pleitnota onder meer nog aangevoerd dat een zuivere juridische redenering tot de conclusie moet leiden dat de rechtbank bevoegd is. Zowel uit wetssytematisch oogpunt als uit het oogpunt van de eenheid van rechtspraak lijkt het voor de hand te liggen om de Verordening waarnaar wordt verwezen in artikel 30c WKS aan te merken als een Verordening op basis van de artikelen 149 en 174 van de Gemeentewet.
Voorzover de president zich wel bevoegd acht van de onderhavige verzoeken kennis te nemen, zouden deze afgewezen moeten worden bij gebrek aan het spoedeisend belang, dat artikel 8:81 Awb Pro eist.
Wat betreft het spoedeisend belang bij schorsing van de aan E verleende vergunning, wordt wat C betreft volstaan met de constatering dat deze er spoedeisend belang bij heeft dat haar concurrent de mogelijkheid wordt ontnomen om een speelautomatenhal te openen. Waarom dat belang een spoedeisend belang is blijkt immers niet, met name niet in het licht van het feit dat schorsing van de aan E verleende vergunning niet van invloed is op een mogelijkerwijs aan C ter verlenen vergunning.
Datzelfde geldt in feite voor A. Als het onderhavige verzoek al zou leiden tot schorsing van de aan E verleende vergunning vanwege onverbindendheid van de daaraan ten grondslag liggende Verordening Speelautomatenhallen Bussum, dan brengt dat A op geen enkele wijze dichter bij een aan haar te verlenen vergunning.
Het bezwaar van verzoeksters dat zij in dit proces geen eerlijke kans hebben gehad snijdt geen hout. Ook zij zijn in de gelegenheid geweest (en zijn dat nog steeds) om de gemeenteraad ervan te overtuigen dat aan hen ook de vestiging van een speelautomatenhal mogelijk moet worden gemaakt.
In feite beklagen verzoeksters zich er over dat zij er niet, zoals E, in geslaagd zijn om de gemeente te bewegen tot het sluiten van een overeenkomst, vergelijkbaar met de overeenkomst die E heeft gesloten.
Tot slot beklagen verzoeksters zich erover dat de vaststelling van het gebied waarbinnen vergunning verleend kan worden uitsluitend de strekking zou hebben vergunningverlening aan E mogelijk te maken en overigens afdoende motivering ontbeert. Dat is niet juist. Het bij de Verordening aangewezen gebied valt samen met het op grond van de APV geldende horecaconcentratiegebied rond het station. Het behoeft nauwelijks toelichting dat de beperking van de vestiging van een amusementscentrum tot het gebied in de gemeente dat toch al verscherpte aandacht krijgt, grote voordelen biedt, zeker nu de gemeente nog geen ervaring heeft met de vestiging van amusementshallen. Het raadsvoorstel tot vaststelling van de Verordening geeft dat ook aan.
5. Het standpunt van E
E heeft met betrekking tot het besluit ten aanzien waarvan thans om een voorlopige voorziening wordt in de ter zitting van de president overlegde pleitnota onder meer aangevoerd dat indien de president overgaat tot schorsing van het gewraakte raadsbesluit, zulks ook zal leiden tot schorsing van de aan E verleende exploitatievergunning. E heeft er belang bij dat deze vergunning in stand blijft, omdat zij zich voor het verkrijgen van het pand aan het adres I, voor welk pand de exploitatievergunning is verleend, grote financiële inspanningen heeft moeten getroosten. Aangezien de aanvrager van een exploitatievergunning op grond van artikel 3 van Pro de Verordening een verklaring moet overleggen waaruit blijkt dat hij gerechtigd is over de ruimte waarin de speelautomatenhal wordt gevestigd te beschikken, was E gedwongen het bewuste pand aan de het adres I reeds vanaf 1 augustus 2000 te huren en moest tevens het daarin geëxploiteerde horecabedrijf worden uitgekocht.
Verzoeksters hebben geen spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorziening. In hun brief d.d. 3 juli 2001 geven zij aan dat zij er belang bij hebben om zo snel mogelijk een speelautomatenhal te kunnen openen, omdat het café van A aan het adres G met sluiting wordt bedreigd in verband met overlast door jongeren. Gelet op het bepaalde bij de Verordening is het echter niet mogelijk om een speelautomatenhal in dit pand te exploiteren. Het verzoek om voorlopige voorziening is er dan ook op gericht om direct in te grijpen ter zake van de beperking van het gebied waarbinnen de vestiging van een speelautomatenhal mogelijk is.
6. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Met betrekking tot verweerders ter zitting aangevoerde stelling inzake de wettelijke grondslag van de Verordening en, in verband daarmee, de bevoegdheid van het College merkt de president op dat het College reeds in zijn uitspraak van 13 april 1988 heeft overwogen dat de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het vaststellen van een Verordening ter zake van het houden van een speelautomatenhal niet berust op de Gemeentewet, doch op artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet. Een enkele verwijzing naar een annotatie bij die uitspraak uit 1988, waarin argumenten voor een andere opvatting werden genoemd, kan de president niet tot zo'n ander opvatting brengen. De bevoegdheid van (de president van) het College om kennis te nemen van een geschil als het onderhavige moet dus op grond van artikel 30v van de Wet voorshands als een gegeven worden beschouwd
De president constateert dat het beroepschrift, alsmede het onderhavig verzoekschrift, weliswaar mede namens verzoekster sub 2 is ingediend, doch dat het bezwaarschrift van
18 januari 2001 slechts is ingediend namens verzoekster sub 1. Blijkens bovenvermelde samenwerkingsovereenkomst tussen verzoeksters, heeft verzoekster sub 2 verzoekster
sub 1 weliswaar gemachtigd tot het verrichten van rechtshandelingen ter verkrijging van de benodigde vergunning(en), waaronder begrepen het instellen van rechtsmiddelen tegen een eventuele weigering daarvan, doch het bezwaarschrift van 18 januari 2001 maakt op geen enkele wijze gewag van de omstandigheid dat verzoekster sub 1 hierbij optreedt als gemachtigde van verzoekster sub 2. Aangezien voorshands verzoekster sub 1 in haar beroep en haar verzoek ontvankelijk is te achten, laat de president thans in het midden of, gelet op het bepaalde bij artikel 6:13 Awb Pro, verzoekster sub 2 in haar beroep kan worden ontvangen en gaat hij voorshands ervan uit dat ook verzoekster sub 2 in het onderhavig verzoek kan worden ontvangen.
Verzoeksters hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een spoedeisend belang omdat op de aanvraag van verzoeksters om een exploitatievergunning op grond van de Verordening nog niet onherroepelijk is beslist.(Gedeeltelijke) schorsing van de Verordening, het besluit waarvan in deze procedure schorsing wordt gevraagd, laat de eventuele aanspraken van verzoeksters op het alsnog verkrijgen van een dergelijke vergunning in stand. Het niet schorsen van dit besluit tot gevolg heeft dat zij ten opzichte van E in een aanmerkelijk nadeliger positie komen te verkeren bij het alsnog verkrijgen van een dergelijke vergunning, gesteld al dat dit dan nog mogelijk zou zijn. Hierbij komt dat de huidige horeca-inrichting van verzoekster sub 1 met sluiting wordt bedreigd.
De aldus naar voren gebrachte belangen vorderen naar het oordeel van de president geen onverwijlde voorziening bij voorraad.
De president overweegt hiertoe allereerst dat van deze belangen, welke van overwegend financiële aard zijn, onvoldoende aannemelijk is geworden dat zij als gevolg van het onderhavige besluit zozeer in het gedrang zouden komen, dat dit thans tot het treffen van de gevraagde voorziening zou nopen. Verzoekster zijn immers vooralsnog slechts voornemens een speelautomatenhal te openen, waarbij anders dan ten aanzien van E nog geen sprake is van in dat verband reeds gedane investeringen. Ten aanzien van de stelling dat bij de door verzoekster sub 1 geëxploiteerde inrichting sprake zou zijn van een dreigende (tijdelijke) sluiting, merkt de president op dat voorshands niet valt in te zien dat het verband tussen die omstandigheid en de Verordening van dien aard is, dat daarin enige grond zou kunnen zijn gelegen voor het treffen van een voorziening als gevraagd.
De president overweegt voorts dat bij schorsing van de gehele Verordening ook aan de aanvraag van verzoeksters iedere grondslag ontvalt voor het (alsnog) verlenen van een vergunning voor het houden van een speelautomatenhal. Schorsing van de in de Verordening opgenomen gebiedsaanwijzing, zoals door verzoeksters gevorderd, doet voorts op zichzelf aan de reeds aan E verleende vergunning niet af. Daarbij geldt dat de Verordening slechts de verlening van één vergunning toelaat. Een en ander brengt vergunningverlening aan verzoeksters dus niet zonder meer naderbij.
Bij deze stand van zaken kan naar voorlopig oordeel slechts aanleiding bestaan tot het treffen van enigerlei voorziening, indien onmiskenbaar is dat verweerder ten onrechte verzoeksters bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard. Gelet op de aangevoerde argumenten zou dat oordeel dan moeten steunen op de overweging dat het besluit van 14 december 2000 van verweerder, de Verordening dus, in de bodemprocedure onmiskenbaar de rechtmatigheidstoets niet zal kunnen doorstaan, omdat het niet als een algemeen verbindend voorschrift kan worden aangemerkt. Hiervan is naar voorlopig oordeel evenwel geen sprake. Daartoe overweegt de president het volgende.
Gelet op de bewoordingen van deze Verordening strekt zij slechts in algemene zin tot de mogelijkheid van de vestiging van één speelautomatenhal in de gemeente Bussum.
Deze Verordening is immers zodanig algemeen redigeerd dat in de toekomst ook aan een ander dan E vergunning kan worden verleend in het geval dat de aan E verleende vergunning zou worden ingetrokken of om andere redenen zou komen te vervallen.
Ook de totstandkomingsgeschiedenis van deze Verordening kan naar voorlopig oordeel aan deze Verordening niet het karakter van een algemeen verbindend voorschrift te ontnemen. Voorshands valt niet in te zien dat het verweerder onmiskenbaar niet zou vrijstaan om in te stemmen met een beleid dat ertoe strekt bepaalde horeca-overlast te beperken door met een bepaalde onderneming overeen te komen dat de exploitatie van een speelautomatenhal mogelijk zal worden gemaakt en dat het verweerder vervolgens niet vrij zou staan om in verband daarmee bij Verordening het principe-besluit te nemen tot het toelaten van één hal in een bepaald gebied binnen de gemeente.
De omstandigheid dat op basis van deze Verordening slechts één vergunning kan worden verleend doet, volgens vaste jurisprudentie van het College, evenmin af aan het algemeen verbindend karakter van deze Verordening.
De president acht overigens de in de Verordening opgenomen gebiedsaanwijzing niet zodanig geformuleerd dat, de algemene bewoordingen van de Verordening ten spijt, feitelijk slechts E in aanmerking zou kunnen komen voor een vergunning. Op basis van de ter zitting getoonde gegevens moet immers worden aangenomen dat dit gebied ongeveer dertig potentieel geschikte panden omvat, waarvan er slechts vier in eigendom zijn van E.
Naar voorlopig oordeel betreft deze gebiedsomschrijving voorts niet slechts een eenmalig besluit, waarbij nader naar tijd, plaats en/of object de toepasselijkheid van een reeds bestaand (hoger) algemeen verbindend voorschrift wordt bepaald zij maakt integraal deel uit van normatief kader van de regeling waarin zij is opgenomen aangezien iedere (opvolgende) vergunningaanvraag aan deze voorwaarde getoetst dient te worden. Daarmee leent zij zich voor herhaalde toepassing.
De omstandigheid dat deze gebiedsaanwijzing in de Verordening is opgenomen (mede) op grond van overwegingen ontleend aan het belang van de openbare orde, leidt de president niet tot een ander oordeel. Voor de stelling van verzoeksters dat, gelet op het medebewindskarakter van deze Verordening, de Wet verweerder slechts zou toestaan acht te slaan op het belang van de voorkoming van gokverslaving en het belang van de bescherming van de speler, biedt de Wet naar voorlopig oordeel onvoldoende steun.
Gelet op al het vorenstaande ziet de president geen aanleiding om aan het algemeen verbindend karakter van de onderhavige Verordening te twijfelen. Voorshands moet geoordeeld dus worden dat verzoekster sub 1 terecht niet-ontvankelijk is verklaard in haar bezwaar tegen dat algemeen verbindend voorschrift. Een schorsing als verzocht is derhalve niet aan de orde.
Verzoeksters hebben verzocht om voor de aan de onderhavige zaak ten grondslag liggende hoofdzaak , welke is geregistreerd onder no. Awb 01/414, toepassing te geven aan artikel 8:86 Awb Pro. Reeds gelet op de aard van de door partijen opgeworpen vragen, welke buiten het bestrek van de voorlopige voorzieningsprocedure vallen en welke overigens ook zijn aangevoerd in de zaak 01/401 - waarin de president heden eveneens uitspraak heeft gedaan en waarin een dergelijke toepassing niet aan de orde is - gaat de president aan dat verzoek om "kortsluiting" voorbij.
De slotsom is dat het verzoek moet worden afgewezen. Voor een veroordeling van een der partijen in de proceskosten met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ziet de president geen aanleiding.
7. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, fungerend president, in tegenwoordigheid van
mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. R.P.H. Rozenbrand
Verzonden op: