Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 98/409 31 juli 2001
11231
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr J.A.J.M. van Houtum, verbonden aan de Stichting Rechtsbijstand, vestiging Tilburg,
tegen
de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigde: mr J.J.H.M. Hanssen, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 26 mei 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 april 1998.
Bij brief van 23 juli 1998 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 5 juni 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant, bestaande uit de locaties P en Q te X met één en hetzelfde UBN (uniek bedrijfsnummer), is klassieke varkenspest vastgesteld. De totale waarde van de varkensstapel alsmede bepaalde producten en voorwerpen is op 17 april 1997 getaxeerd op fl. 213.051,05, waarna de varkens zijn gedood.
- Bij besluit van 29 april 1997 heeft verweerder appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 136.483,18 toegekend. Appellant is een korting van 35% van de taxatiewaarde opgelegd, omdat hij blijkens een rapport van 17 april 1997 van de Algemene Inspectiedienst de aanvoer van varkens twee keer te laat heeft gemeld bij het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer.
- Bij brief van 20 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen verweerders besluit van 29 april 1997. Nadat appellant op 22 september 1997 was gehoord omtrent zijn bezwaren, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
De korting op een tegemoetkoming in de schade is niet aan te merken als het opleggen van een sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De kortingsregeling die is opgenomen in het op artikel 86, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) gebaseerde Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (hierna: het Besluit) dient zonder belangenafweging in het individuele geval te worden toegepast.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995, zoals gewijzigd (hierna: de Verordening), neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 van het Besluit neergelegde kortingspercentage van 35 in geval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de uit de Verordening voortvloeiende verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee dagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau, ten algemene niet onevenredig.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldingsplicht. Blijkens het rapport van de Algemene Inspectiedienst heeft appellant niet alleen een keer een transport naar de ene bedrijfslocatie niet binnen twee dagen en evenmin binnen een week gemeld, maar heeft hij ook vier keer een transport naar de andere bedrijfslocatie niet binnen twee dagen en evenmin binnen een week gemeld, zodat in totaal vijf transporten niet binnen twee dagen en evenmin binnen een week zijn gemeld. Nu sprake is van één UBN, is niet van belang op welke bedrijfslocatie de geconstateerde overtredingen betrekking hebben. Voorts is in aanmerking genomen dat de meldingsplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
De bevoegdheid van het Landbouwschap tot het opstellen van de Verordening is gegeven in de artikelen 93 en 95 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie juncto de artikelen 7, 10, 11 en 12 van het Instellingsbesluit Landbouwschap.
De Verordening is opgesteld ter implementatie van Richtlijn 92/102/EEG en behoeft gelet op artikel 10, eerste lid, van Richtlijn 83/189/EEG geen notificatie.
Dat bij repressieve ruiming wel kortingen op de tegemoetkoming in de geleden schade zijn toegepast en bij preventieve ruiming niet, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In geval van besmetting wordt ruiming door het gemeenschapsrecht dwingend voorgeschreven, terwijl verweerder een eigen beoordelingsvrijheid heeft al dan niet tot preventieve ruiming over te gaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De toegepaste korting is een administratieve boete, zodat sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM. De in dat artikel neergelegde rechtswaarborgen zijn jegens appellant niet in acht genomen.
Het automatisch opleggen van in algemeen verbindende voorschriften neergelegde kortingspercentages is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Het gaat niet aan de korting niet mede te laten afhangen van de individuele belangen van de overtreder en de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen.
De wetgever heeft bij het opstellen van artikel 86, tweede lid, van de Wet beoogd dat het kortingenstelsel wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur. Het opleggen van een korting wegens het overtreden van de Verordening is hiermee in strijd.
Blijkens de Nota van Toelichting bij het Instellingsbesluit Landbouwschap mag dit schap alleen regels stellen met betrekking tot onderwerpen waarvan hem de (nadere) regeling uitdrukkelijk is overgelaten. Hiervan is in casu geen sprake: de Wet op de Bedrijfsorganisatie noch het Instellingsbesluit kent het Landbouwschap de bevoegdheid toe regelen te stellen met betrekking tot de onderhavige materie.
Het is niet aan verweerder maar aan de Europese Commissie te beoordelen of de Verordening handelsbelemmerend kan uitwerken. Bovendien bevat Richtlijn 92/102/EEG slechts minimumvoorschriften. Deze voorschriften kunnen door de lidstaten niet zonder meer worden overgenomen, maar behoeven nadere uitwerking. Gelet op het Securitel-arrest heeft niet-naleving van de notificatieplicht ter zake van een technisch voorschrift tot gevolg dat het betreffende voorschrift niet toepasbaar is.
Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldingsplicht met het opleggen van een korting van 35% is onevenredig. De varkens van appellant waren te allen tijde eenvoudig te traceren, zodat niet kan worden staande gehouden dat door het niet onverkort naleven van de meldingsplicht het risico van verspreiding van het virus is toegenomen. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten dit in de belangenafweging te betrekken. Bovendien heeft appellant een zeer beperkt aantal vaste aan- en afvoeradressen. Deze adressen zijn verweerder genoegzaam bekend op grond van de correct gemelde transporten, zodat de gestelde overtredingen van de meldingsplicht hoe dan ook geen nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bestrijding van het virus. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten dit in de belangenafweging te betrekken. Daar komt nog bij dat verweerder niet aan traceringsonderzoek heeft gedaan en ook overigens onzorgvuldig heeft gehandeld bij het bestrijden van de varkenspestepidemie, bijvoorbeeld door bij het ruimen van bedrijven onvoldoende acht te slaan op hygiënemaatregelen ter minimalisering van het risico van verdere besmetting.
Hier komt nog bij dat ten aanzien van één bedrijfslocatie sprake is geweest van twee niet tijdige meldingen, waarvan er één wel binnen een week is gedaan (transport 4 februari 1997, melding 10 februari 1997), zodat slechts één verwijtbaar te late melding overblijft. Op grond van het door verweerder gevoerde beleid behoort ten minste ten aanzien van de op deze locatie geruimde dieren geen korting te worden toegepast. Dat in het bestreden besluit andere overtredingen van de meldingsplicht worden tegengeworpen dan in het besluit in primo, zulks teneinde de opgelegde korting te kunnen handhaven, is in strijd met het verbod van reformatio in peius.
Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel besmet geruimde bedrijven in voorkomende gevallen te korten op de tegemoetkoming in de schade en dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouders het risico van verspreiding van het virus is vergroot. Met dit beginsel is eveneens onverenigbaar dat de tegemoetkoming voor zieke dieren 50% van de waarde in gezonde toestand bedraagt, terwijl verweerder in geval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, hogere tegemoetkoming in de schade toekent, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade. Nu verweerder niettemin een hogere tegemoetkoming toekent in geval van preventieve ruiming, dient hij deze ook toe te kennen in geval van repressieve ruiming, te meer nu appellant geen verwijt kan worden gemaakt van de besmetting van zijn bedrijf.
Niet zeker is dat de meerderheid van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Evenmin is bekend of tijdens de hoorzitting gemachtigden van verweerder aanwezig waren, zodat niet duidelijk is of belanghebbenden in elkaars aanwezigheid zijn gehoord, zoals wordt voorgeschreven in artikel 7:6 Awb.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Naar het oordeel van het College kan de opgelegde korting niet worden beschouwd als een leed toevoegende sanctie, zodat geen sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 6 EVRM. In dit verband verwijst het College naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140; AB 2000, 206) en 8 februari 2001 (AWB 98/227; te raadplegen op www.rechtspraak.nl). In eerstgenoemde uitspraak is ook overwogen dat bij een sanctie de zwaarte primair wordt bepaald door de ernst van een bepaalde overtreding. Bij het opleggen van een korting wordt een gedeelte van de tegemoetkoming - uit 's Rijks kas - in een schade, die niet door de overheid is toegebracht, maar is ontstaan door het uitbreken van de varkenspest - en dus schade is die in principe voor rekening en risico van de betrokken veehouder komt -, niet toegekend maar voor dat gedeelte bij de veehouder gelaten. Hoewel het begrijpelijk is dat appellant het toepassen van de kortingsregeling ervaart als een boete op overtreding van voorschriften, is het in wezen dus geen boete. Het systeem is zo dat alleen degene die aan alle gestelde eisen ter zake van de inrichting van zijn bedrijf heeft voldaan en alle vereiste maatregelen heeft getroffen, aanspraak kan maken op een vergoeding van 100% van de getaxeerde waarde van dieren, producten en voorwerpen, en dat degene die dat niet heeft gedaan, aanspraak heeft op een vergoeding van 65% (of in sommige gevallen nog minder) van die waarde.
5.2 De grieven van algemene aard, die appellant heeft aangevoerd inzake de verbindendheid van artikel 8, eerste lid, van het Besluit en van de voorschriften waarnaar in die bepaling wordt verwezen, zijn in voormelde uitspraken aan de orde geweest en zijn door het College verworpen.
5.3 Voorts kan naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat het door verweerder in het leven geroepen kortingenstelsel ten algemene onevenredig is. Ook in dit verband wordt verwezen naar voornoemde uitspraken van het College.
Het betoog van appellant dat het niet onverkort naleven van de meldingsplicht geen risico's met zich heeft gebracht, wordt niet gevolgd. Met verweerder is het College van oordeel dat het naleven van de voorschriften ter zake van identificatie en registratie van groot belang is voor een effectieve bestrijding van het varkenspestvirus. Het centrale meldingssysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke ziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellant desgevraagd duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de herkomst van de niet tijdig door hem gemelde partijen varkens, betekent op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldingsplicht geen risico's zou opleveren. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou kostbare tijd verloren gaan en de kans op verspreiding van de ziekte navenant toenemen. Of een dergelijke vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet tijdig melden. Waar het om gaat, is dat door niet tijdig melden het risico van verspreiding van de ziekte toeneemt, welk risico ingeval van een zeer besmettelijke ziekte als klassieke varkenspest reëel is te achten. Appellant heeft met betrekking tot de aanvoer van varkens naar zijn bedrijven aan P en Q in totaal tenminste vier keer een transport verwijtbaar te laat gemeld, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van verspreiding van het virus met zich brengt.
Het College stelt vast dat appellant niet heeft gesteld dat het uitgangspunt van verweerder, inhoudende dat de locaties P en Q in het kader van de dierziektebestrijding tezamen één bedrijf vormen omdat appellant ervoor heeft gekozen deze twee locaties onder één en hetzelfde UBN te laten vallen, voor onjuist moet worden gehouden. Mitsdien staat thans nog slechts ter beoordeling of verweerder, ervan uitgaande dat de locaties P en Q voor zover hier van belang één bedrijf vormen, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een niet tijdige melding op één locatie heeft te gelden als niet tijdige melding van het gehele bedrijf. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Appellant heeft zijn stelling dat voor wat betreft het niet naleven van de meldingsplicht van belang is op welke locatie een niet tijdige melding betrekking heeft, niet onderbouwd en zodanige onderbouwing valt naar het oordeel van het College ook niet te geven. De hierop betrekking hebbende grief wordt derhalve verworpen.
De verklaring van appellant dat sprake is van een zeer beperkt aantal vaste aan- en afvoeradressen, doet aan het vorenstaande niet af, nu in geval van niet tijdig melden hoe dan ook nader onderzoek dient te worden verricht om de transportbewegingen volledig in kaart te brengen. Het is zeker mogelijk dat zodanig onderzoek geen nieuwe aan- of afvoeradressen oplevert dan die welke verweerder reeds bekend zijn, maar naar het oordeel van het College kan verweerder zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat mededelingen van appellant omtrent zijn bedrijfsvoering onvoldoende grond vormen zonder meer aan te nemen dat nader onderzoek overbodig is.
Appellant bestrijdt dat hij de meldingsplicht niet onverkort heeft nageleefd en heeft gesteld dat het centrale meldingssysteem ten tijde hier van belang niet goed werkte. Appellant heeft deze stellingen evenwel niet met enig stuk gestaafd, zodat het College hieraan voorbijgaat.
Dat de bedrijfsvoering van appellant, gelet op het rapport van 17 april 1997, ten tijde hier van belang op veel andere onderdelen goed op orde was, kan er niet aan afdoen dat ook de meldingsplicht onverkort dient te worden nageleefd. Dat appellant zich aan veel andere voorschriften heeft gehouden, leidt het College, mede in aanmerking genomen het belang van de meldingsplicht, dan ook niet tot het oordeel dat de opgelegde korting onevenredig is.
De stelling van appellant dat de overheid de varkenspestepidemie onzorgvuldig heeft bestreden, onder meer door geen traceringsonderzoek te verrichten, doet, wat van deze stelling ook zij, niet af aan de overtreding van de meldingsplicht door appellant.
Gelet op het vorenstaande ziet het College geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen, voor appellant verbonden aan onverkorte toepassing van het kortingenstelsel, onevenredig zijn aan de met dit stelsel te dienen doelen.
5.4 Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat het tegenwerpen van nieuwe overtredingen in het bestreden besluit in strijd is met het verbod van reformatio in peius. Volgens vaste jurisprudentie mag de motivering van een primair besluit in het besluit op bezwaar worden aangevuld. Bovendien is appellant, nu de hem bij het primaire besluit opgelegde korting van 35 procent in bezwaar is gehandhaafd, door het bestreden besluit niet in een nadeliger positie komen te verkeren dan die waarin het primaire besluit hem heeft gebracht.
5.5 Met betrekking tot het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel in verband met het feit dat verweerder bij het toekennen van tegemoetkomingen in de schade een onderscheid heeft gemaakt tussen preventief en besmet geruimde bedrijven, verwijst het College eveneens naar zijn twee bovengenoemde uitspraken, waarin dit beroep is verworpen.
5.6 Het College kan appellant voorts niet volgen in zijn betoog dat niet zeker is dat de meerderheid van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest, reeds nu appellant dit niet nader heeft onderbouwd.
Met betrekking tot het beroep van appellant op artikel 7:6 Awb overweegt het College allereerst dat verweerder niet als een belanghebbende als bedoeld in dat artikel kan worden beschouwd. In afdeling 7.2 Awb wordt degene die het besluit heeft genomen waartegen het bezwaar is ingediend, aangeduid als bestuursorgaan. Voorts verwijst het College mutatis mutandis naar hetgeen met betrekking tot artikel 7:13, vijfde lid, Awb is overwogen in meergenoemde uitspraak van 29 februari 2000. Gelet op de uitgebreide schriftelijke gedachtewisseling in rechte, die alle in bezwaar aangevoerde argumenten mede heeft omvat, is het College van oordeel dat appellant door de schending van het vormvoorschrift niet is benadeeld en laat het vernietiging van het bestreden besluit onder toepassing van artikel 6:22 Awb achterwege.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2001.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen