Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 99/55 14 augustus 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr G.A.F. Brizzi, werkzaam bij ABAB accountants, belastingadviseurs, juristen, vestiging Bladel,
tegen
1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en
2. de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst, beiden zetelend te 's-Gravenhage en hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr J.J.H.M. Hanssen, mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 20 januari 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 december 1998.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen besluiten van
2 juli 1997, onderscheidenlijk inhoudende de verklaring dat de op het bedrijf van appellante aanwezige varkens worden verdacht van besmetting met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, alsmede tegen een besluit van 11 juli 1997, waarbij aan appellante een tegemoetkoming in door haar geleden schade is toegekend.
Verweerder heeft op 19 maart 1999 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 8 april 1999 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 19 augustus 1999 een aanvulling op het verweerschrift van 19 maart 1999 ingediend.
Op 3 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs P.L. Eblé en drs E.P. de Kluijver, werkzaam bij ID-DLO Lelystad, drs H.M. Ekker, keuringsdierenarts bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraken van het College van 25 januari 2000 (No.AWB 98/309) en 5 september 2000 (No.AWB 99/214). Deze uitspraken zijn via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een varkensbedrijf.
- Nadat reeds twee eerdere verdachtverklaringen van de varkens van appellante waren geëindigd (laatstelijk op 21 juni 1997), zijn alle varkens op het bedrijf van appellante bij besluit van 2 juli 1997 op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest.
- Bij besluit van 2 juli 1997 is appellante op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdings-middelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 3 juli 1997 zijn de varkens op het bedrijf van appellante (waaronder zeugen) getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op fl. 681.098,25. Vervolgens is het bedrijf van appellante preventief geruimd.
- Bij besluit van 11 juli 1997 is, op grond van gegevens van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD), het bedrijf van appellante aangemerkt als vermeerderingsbedrijf en is appellante op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 771.258,25. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen normbedragen toegekend.
- Op 30 juli 1997 is het bedrijf van appellante besmet verklaard met klassieke varkenspest.
- Appellante heeft bij afzonderlijke brieven van 12 augustus 1997 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 2 juli 1997.
- Bij brief van 22 augustus 1997 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 juli 1997 inzake de tegemoetkoming in de schade.
- Bij brief van 18 mei 1998 heeft appellante afgezien van de mogelijkheid om in het kader van de bezwaarschriftenprocedure te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de onderscheidenlijke onderdelen van het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot verdachtverklaring:
Bij het nemen van het besluit tot verdachtverklaring is artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschonden, nu niet is komen vast te staan dat de varkens van appellante in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
Betwist wordt dat ten aanzien van de varkens van appellante deskundigen een risico-inventarisatie hebben uitgevoerd. Hiervan blijkt uit het bestreden besluit niets. De in het bestreden besluit genoemde redenen waarom het bedrijf van appellante als risicovol is beschouwd, overtuigen niet. Ter adstructie van zijn opvatting wijst appellante op een artikel van C. Terpstra - een internationaal erkend deskundige op het gebied van de klassieke varkenspest - in het Tijdschrift voor diergeneeskunde van april 1997 en het op het ID-DLO gehanteerde protocol ten aanzien van het vaststellen van de aanwezigheid van het klassieke varkenspestvirus in bloed van varkens.
Appellante betwist dat varkens dragers van het klassieke varkenspestvirus kunnen zijn zonder klinische ziekteverschijnselen te vertonen en zonder reeds antistoffen te vormen.
3.2 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring:
Gegrondbevinding van de grieven tegen het besluit tot verdachtverklaring dient tot gevolg te hebben dat ook het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdacht-verklaring dient te worden vernietigd.
In strijd met het destijds door verweerder gevoerde beleid is meermaals ten onrechte een preventieve ruiming van het bedrijf van appellante achterwege gebleven op momenten dat het bedrijf van appellante was gelegen binnen een straal van één kilometer ten opzichte van een besmettingshaard. Het bedrijf van appellante is echter wel preventief geruimd in verband met een besmetverklaring van een op 1.400 meter van haar bedrijf gelegen besmettingshaard. Naast het feit dat de preventieve ruiming van een bedrijf op een dergelijke afstand van een besmettingshaard onevenredig is geweest in verhouding tot het met de maatregel te dienen doel, is het evenzeer in strijd met het door verweerder ten tijde van de varkenspest gevoerde beleid betreffende preventieve ruimingen binnen een straal van één kilometer rond een besmet bedrijf, en derhalve onrechtmatig.
3.3 Ten aanzien van de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
De Gwd bevat weliswaar een systeem van tegemoetkomingen in de schade, dat als gesloten kan worden gekwalificeerd, doch verweerder keert voor bepaalde varkensbedrijven tegemoetkomingen uit die in bedoeld gesloten systeem niet passen. Hierbij wordt gedoeld op de praktijk waarbij aan preventief geruimde bedrijven zogenaamde LTO-normen worden vergoed ter zake van het ruimen van op bedoelde bedrijven aanwezige zeugen. Gelet op deze praktijk is feitelijk geen sprake van een gesloten systeem van tegemoet-komingen in de schade op grond van de Gwd en komt verweerder weldegelijk een zekere beleidsvrijheid toe.
Het toepassen van de LTO-normbedragen voor preventief geruimde zeugenbedrijven is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat geen rechtens relevant onderscheid bestaat tussen preventief geruimde zeugenbedrijven en preventief geruimde vleesvarkensbedrijven. Weliswaar zou slechts in bijzondere gevallen aanleiding kunnen bestaan tot het vergoeden van schade die niet reeds op grond van de artikelen 85 tot en met 90 van de Gwd daarvoor in aanmerking komt, doch niet valt in te zien waarom in het geval van appellante, die naast het zeugenbedrijf ook een vleesvarkensbedrijf uitoefent, geen sprake zou zijn van een dergelijk bijzonder geval.
In dat verband is van belang dat zijdens verweerder geen consistent beleid inzake preventieve ruimingen is gevoerd. In strijd met dit beleid is immers een preventieve ruiming van de varkens van appellante meermaals achterwege gebleven op het moment dat het bedrijf van appellante was gelegen binnen een straal van één kilometer ten opzichte van een besmet bedrijf. Bij de toekenning van de tegemoetkoming in de schade had verweerder er voorts mee rekening moeten houden dat zich tussen juni 1997 en juli 1997 een prijsdaling heeft voorgedaan, dat appellante gedurende die maanden de volledige bedrijfs-exploitatie voor zijn rekening heeft moeten nemen en dat appellante geen biggen heeft aangeboden voor de opkoopregeling.
Ten aanzien van appellante is derhalve sprake van bijzondere omstandigheden op basis waarvan tot een volledige schadevergoeding dient te worden overgegaan.
Van verweerder had verwacht mogen worden dat steeds een afweging zou zijn gemaakt van de rechtstreeks bij het besluit tot verdachtverklaring betrokken belangen en dat ervoor gewaakt zou worden dat de gevolgen van bedoeld besluit niet onevenredig zouden zijn met de met dat besluit te dienen doelen. In casu is dat niet gebeurd, hetgeen te meer klemt nu is gebleken dat het preventieve ruimingsbeleid van verweerder verre van succesvol is geweest en verweerder andere bestrijdingsmaatregelen ter beschikking hebben gestaan. Gelet hierop meent appellante dat de door haar geleden financiële schade door verweerder volledig dient te worden gecompenseerd.
Appellante is voorts van oordeel dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat het totale bedrag van de haar toegekende tegemoetkoming in de schade met een percentage van 5,93% dient te worden verhoogd, om haar zodoende in dezelfde positie te brengen als ondernemers die niet onder de Landbouwregeling in de zin van artikel 27, eerste lid, van de Wet op de omzetbelasting 1968 vallen. Dat verweerder dit tot op heden heeft nagelaten klemt te meer, nu het bedrijf van appellante vóór 12 september 1997 is geruimd en gebleken is dat verweerder tot 12 september 1997 onjuiste (te hoge) tegemoetkomingen heeft uitgekeerd aan ondernemers die niet onder voormelde Landbouwregeling vielen, terwijl niet is gebleken dat verweerder is overgegaan tot terugvordering van het te veel betaalde bedrag.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit en het verweerschrift - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
De preventieve ruiming van het bedrijf van appellante is aanvankelijk, ondanks het feit dat meermaals binnen een straal van één kilometer rond het bedrijf een besmetting is vastgesteld, achterwege gebleven omdat haar bedrijf zich in het fokverbodgebied bevindt en preventieve ruiming buiten het fokverbodgebied destijds voorrang kreeg. Gelet hierop was het bedrijf van appellante op een wachtlijst geplaatst.
Het bedrijf van appellante is gelegen op ongeveer 1.400 meter van de besmettingshaard naar aanleiding waarvan de besluiten tot verdachtverklaring en de getroffen maatregelen zijn genomen. Bedoelde besluiten zijn genomen op basis van een risico-analyse aan de hand van door onderzoek en ervaring geselecteerde bedrijven die in relatie tot de deels bekende, deels onbekende oorzaken van overdracht van het klassieke varkenspestvirus als risicovol zijn aangemerkt. Het dragerschap van het virus is niet altijd direct aantoonbaar en ook het in acht nemen van alle hygiënemaatregelen biedt geen volledige garantie tegen de besmetting met de varkenspest.
Uit onderzoek van het verloop van de ziekte en de effectiviteit van de getroffen maatregelen is gebleken dat teneinde verdere verspreiding van het virus zoveel mogelijk te voorkomen aan preventief ruimen van bedrijven niet valt te ontkomen. Het hermetisch afsluiten van een varkensbedrijf is niet afdoende en het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, is niet mogelijk gelet op het gegeven dat elk moment, voor, tijdens en na het bloedonderzoek een nieuwe besmetting kan ontstaan en het virus zich in de tussentijd door - soms onbekende - overdrachtsoorzaken verder verspreid kan hebben. Dit risico kan, gelet op de zwaarwichtige belangen bij het bestrijden van de varkenspest, niet worden gelopen. Hoewel de straal van één kilometer rond een besmettingshaard het uitgangspunt was bij de preventieve ruimingen, heeft verweerder in het gebied waar het bedrijf van appellante is gevestigd, indertijd veelal besloten deze straal van één kilometer te overschrijden teneinde te voorkomen dat het virus zich richting Gemert kon verspreiden. Van het uitgangspunt van een straal van één kilometer kon worden afgeweken, indien dat - zoals in casu - nodig werd geoordeeld. De ten aanzien van appellante getroffen maatregelen zijn noodzakelijk en onontkoombaar geweest ter bestrijding van de klassieke varkenspest. In beginsel dient bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van de ziekte.
Anders dan appellante meent, geeft C. Terpstra in zijn artikel niet aan dat het virus onmiddellijk aantoonbaar zou zijn in het varken, maar slechts dat het virus op enig moment aantoonbaar is, voordat het varken antilichamen vormt tegen de ziekte. In het artikel van C. Terpstra wordt het uitgangspunt dat het virus niet altijd aantoonbaar is, derhalve niet bestreden.
Het beleid inzake preventieve maatregelen is onder meer neergelegd in een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 april 1997, vergaderjaar 1996-1997, 25229, nr. 4. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft met het nemen van preventieve maatregelen ter bestrijding van de varkenspest ingestemd.
4.2 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van de aan appellante te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellante is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Varkenshouders die onder het normale BTW-regime vallen en wier varkens ter bestrijding van de varkenspestepidemie van 1997 zijn gedood, hebben tot 12 september 1997 ten onrechte een tegemoetkoming in de schade inclusief BTW ontvangen. Veehouders die onder de Landbouwregeling vallen, hebben terecht een tegemoetkoming in de schade inclusief BTW ontvangen. Aangezien de vergoeding niet in de BTW-heffing wordt betrokken, heeft de eerste groep varkenshouders ten onrechte een voordeel gekregen ten opzichte van de tweede groep. Deze invloed van het BTW-regime op de tegemoetkoming is aanvankelijk niet onderkend. De tot 12 september 1997 gunstigere behandeling van varkenshouders die onder het normale BTW-regime vallen, was in strijd met de ter zake geldende regelgeving. De werking van het gelijkheidsbeginsel gaat niet zo ver dat verweerder gehouden is een eenmaal gemaakte fout ook in andere gevallen te blijven maken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het nemen van de besluiten tot verdachtverklaring van de varkens van appellante en de daarmee verband houdende maatregelen.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de criteria op grond waarvan een bedrijf als verdacht wordt aangemerkt. In het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder een toereikende motivering gegeven met betrekking tot de wetenschappelijke onderbouwing van die criteria.
Appellante is er niet in geslaagd aan te tonen dat de ligging van haar bedrijf zodanig was dat verweerder bij de toepassing van de door hem gehanteerde criteria niet in redelijkheid tot verdachtverklaring van de varkens en preventieve ruiming van het bedrijf van appellante heeft kunnen overgaan. De omstandigheid dat het bedrijf van appellante buiten een straal van één kilometer van de in casu relevante besmettingshaard is gelegen, leidt in dit verband niet tot een ander oordeel. De door verweerder genoemde redenen op basis waarvan in casu is afgeweken van het uitgangspunt dat varkens op bedrijven binnen een straal van één kilometer van een besmettingshaard verdacht worden verklaard, acht het College een toereikende motivering voor het besluit tot verdachtverklaring.
Voorts heeft verweerder naar het oordeel van het College genoegzaam toegelicht dat in het artikel van C. Terpstra en het protocol van ID-DLO, waarop appellante zich beroept, niet wordt gesteld dat het klassieke varkenspestvirus onmiddellijk aantoonbaar is, doch slechts wordt aangegeven dat het virus op enig moment in het varken aantoonbaar is, voordat het varken antilichamen vormt tegen de ziekte. Dit standpunt van verweerder is door appellante niet weersproken.
Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellante de rechterlijke toetsing kan doorstaan, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het treffen van de maatregen verband houdende met de verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellante.
5.2 Vervolgens zal het College zich buigen over de grieven van appellante tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door haar geleden schade.
Het College overweegt in dit verband, zoals reeds in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraak van het College van 5 september 2000 tot uitdrukking is gebracht, dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder bij de toekenning van tegemoetkomingen ter zake van schade verband houdende met ruiming vanwege klassieke varkenspest, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het maken van een onderscheid tussen preventief geruimde fokvarkensbedrijven en preventief geruimde vleesvarkens-bedrijven, in dier voege dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven in het kader van het op grond van artikel 91 van de Gwd ontwikkelde beleid bijzondere tegemoet-komingen worden verstrekt. Derhalve levert het verschil in behandeling tussen preventief geruimde fokvarkensbedrijven en preventief geruimde vleesvarkensbedrijven ter zake van het verstrekken van schadeloosstellingen, geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel.
Gelet op hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit van verweerder om de varkens van appellante preventief te ruimen, de omstandigheid dat het bedrijf van appellante bij de GD staat geregistreerd als vermeerderingsbedrijf en dat appellante geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar bedrijf een ander karakter heeft, komt het College tot het oordeel dat verweerder terecht overeenkomstig het ter zake gevoerde en op artikel 91 van de Gwd gebaseerde beleid aan appellante een tegemoetkoming heeft verstrekt. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor de opvatting dat verweerder appellante in aanmerking had behoren te brengen voor een hogere tegemoetkoming.
Het betoog van appellante dat in eerdere stadia meermaals ten onrechte een preventieve ruiming van haar bedrijf achterwege is gebleven en dat zich in de maanden juni en juli 1997 een prijsdaling heeft voorgedaan, welke heeft geresulteerd in uitkering van een lagere tegemoetkoming in de schade, leidt niet tot een ander oordeel. Niet kan immers met vrucht worden gesproken van het bestaan van een recht op preventieve ruiming, nu verweerder op basis van de ter zake geldende regelgeving niet de verplichting, maar de bevoegdheid heeft om bedrijven preventief te ruimen. Dat verweerder bevoegd is tot een prioriteitenstelling, heeft appellante niet bestreden, terwijl evenmin is aangevoerd dat deze prioriteitenstelling de grenzen van een redelijke beleidsbepaling zou overschrijden.
Met betrekking tot de stelling van appellante dat de haar toegekende tegemoetkoming in de schade om fiscale redenen en op grond van het gelijkheidsbeginsel met 5,93% zou moeten worden verhoogd, overweegt het College dat verweerder terecht heeft aangevoerd dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel er niet toe kan leiden dat appellante in strijd met de ter zake geldende regelgeving aanspraak kan maken op een hogere tegemoetkoming in de schade. Mede in aanmerking genomen dat appellante niet minder geld heeft ontvangen dan waarop zij recht heeft, wordt de hierop betrekking hebbende grief verworpen.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener