Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 99/79 14 augustus 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr G.A.F. Brizzi, werkzaam bij ABAB accountants, belastingadviseurs, juristen, vestiging Bladel,
tegen
1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en
2. de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst, beiden zetelend te 's-Gravenhage en hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr J.J.H.M. Hanssen, mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 26 januari 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 december 1998.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen besluiten van 2 juli 1997, onderscheidenlijk inhoudende de verklaring dat de op het bedrijf van appellant aanwezige varkens worden verdacht van besmetting met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, alsmede tegen een besluit van
11 juli 1997, waarbij aan appellant een tegemoetkoming in de door hem geleden schade is toegekend.
Verweerder heeft op 7 mei 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 3 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs P.L. Eblé en drs E.P. de Kluijver, werkzaam bij ID-DLO Lelystad, drs H.M. Ekker, keuringsdierenarts bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraken van het College van 25 januari 2000 (No. AWB 98/309) en 5 september 2000 (No.AWB 99/214). Deze uitspraken zijn via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een varkensbedrijf.
- Nadat een eerdere verdachtverklaring van de varkens van appellant op 21 juni 1997 was geëindigd, zijn alle varkens op het bedrijf van appellant bij besluit van 2 juli 1997 op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest.
- Bij besluit van 2 juli 1997 is appellant op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdingsmiddelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 3 juli 1997 zijn de varkens op het bedrijf van appellant getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op fl. 189.551.05. Vervolgens is het bedrijf van appellant preventief geruimd.
- Bij besluit van 11 juli 1997 is, op grond van gegevens van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD), het bedrijf van appellant aangemerkt als mestbiggenopfokkerij en is appellant op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van zijn bedrijf toegekend ten bedrage van bovenvermelde taxatiewaarde.
- Appellant heeft bij afzonderlijke brieven van 12 augustus 1997 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 2 juli 1997.
- Bij brief van 22 augustus 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 juli 1997 inzake de tegemoetkoming in de schade.
- Bij brief van 13 januari 1998 heeft appellant afgezien van de mogelijkheid om in het kader van de bezwaarschriftenprocedure te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren.
3. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de onderscheidenlijke onderdelen van het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot verdachtverklaring:
Bij het nemen van het besluit tot verdachtverklaring is artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschonden, nu niet is komen vast te staan dat de varkens van appellant in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
Onder verwijzing naar een artikel van C. Terpstra - een internationaal erkend deskundige op het gebied van de klassieke varkenspest - in het Tijdschrift voor diergeneeskunde van april 1997 en het op het ID-DLO gehanteerde protocol ten aanzien van het vaststellen van de aanwezigheid van het klassieke varkenspestvirus in bloed van varkens, betwist appellant dat ten aanzien van de onderhavige epidemie van klassieke varkenspest sprake kan zijn geweest van een situatie waarin het niet direct aantoonbaar zou zijn geweest dat varkens drager van het klassieke varkenspestvirus waren.
Appellant betwist dat varkens dragers van het klassieke varkenspestvirus kunnen zijn zonder klinische ziekteverschijnselen te vertonen en zonder reeds antistoffen te vormen.
Het besluit tot verdachtverklaring had niet kunnen worden genomen dan wel is onvoldoende gemotiveerd omdat uit appellant ter beschikking gestelde stukken blijkt dat voorafgaand aan de besmetverklaring van de besmettingshaard, op grond waarvan de varkens van appellant verdacht zijn verklaard, geen immunoperoxidase test (IPT) heeft plaatsgevonden, hetgeen in strijd is met de communautaire Richtlijn 80/217/EEG. Bedoelde besmetverklaring van de besmettingshaard valt evenmin te rijmen met de brief van ir J.F. de Leeuw van 30 oktober 1997, volgens welke een besluit tot besmetverklaring niet wordt genomen dan nadat de aanwezigheid van klassieke varkenspest is aangetoond door middel van laboratoriumonderzoek, verricht conform de voorschriften van bedoelde Richtlijn.
3.2 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring:
Gegrondbevinding van de grieven tegen het besluit tot verdachtverklaring dient tot gevolg te hebben dat ook het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring dient te worden vernietigd.
Ten onrechte is een preventieve ruiming van het bedrijf van appellant in een eerder stadium achterwege gebleven, terwijl appellant meermaals had aangedrongen op een dergelijke ruiming.
3.3 Ten aanzien van de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
De Gwd bevat weliswaar een systeem van tegemoetkomingen in de schade, dat als gesloten kan worden gekwalificeerd, doch verweerder keert voor bepaalde varkensbedrijven tegemoetkomingen uit die in bedoeld gesloten systeem niet passen. Hierbij wordt gedoeld op de praktijk waarbij aan preventief geruimde bedrijven zogenaamde LTO-normen worden vergoed ter zake van het ruimen van op bedoelde bedrijven aanwezige zeugen.
Gelet op deze praktijk is feitelijk geen sprake van een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade op grond van de Gwd en komt verweerder weldegelijk een zekere beleidsvrijheid toe.
Zijdens verweerder is geen consistent beleid inzake preventieve ruimingen gevoerd. In strijd met dit beleid is immers een preventieve ruiming van de varkens van appellant in een eerder stadium achterwege gebleven op het moment dat het bedrijf van appellant was gelegen binnen een straal van één kilometer ten opzichte van een besmet bedrijf. Bij de toekenning van de tegemoetkoming in de schade had verweerder ermee rekening moeten houden dat zich tussen juni 1997 en juli 1997 een prijsdaling heeft voorgedaan, dat appellant gedurende die maanden de volledige bedrijfsexploitatie voor zijn rekening heeft moeten nemen en dat de handelsonderneming van appellant schade heeft geleden. Ten aanzien van appellant is derhalve sprake van bijzondere omstandigheden op basis waarvan tot een volledige schadevergoeding dient te worden overgegaan.
Van verweerder had verwacht mogen worden dat steeds een afweging zou zijn gemaakt van de rechtstreeks bij het besluit tot verdachtverklaring betrokken belangen en dat ervoor gewaakt zou worden dat de gevolgen van bedoeld besluit niet onevenredig zouden zijn met de met dat besluit te dienen doelen. In casu is dat niet gebeurd, hetgeen te meer klemt nu is gebleken dat het preventieve ruimingsbeleid van verweerder verre van succesvol is geweest en verweerder andere bestrijdingsmaatregelen ter beschikking hebben gestaan. Gelet hierop meent appellant dat de door hem geleden financiële schade door verweerder volledig dient te worden gecompenseerd.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit en het verweerschrift en ter zitting - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
Het besluit tot besmetverklaring van de besmettingshaard, naar aanleiding waarvan de varkens op het bedrijf van appellant verdacht zijn verklaard, is rechtmatig. Eerstvermeld besluit is niet in strijd met de Richtlijn, waarin onder meer wordt bepaald dat zowel op grond van klinische verschijnselen als op grond van een positieve uitslag van laboratoriumtests kan worden geconcludeerd dat een varken is besmet met klassieke varkenspest. In de praktijk wordt zekerheidshalve - indien klinische verschijnselen van klassieke varkenspest zijn vastgesteld door een keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees - laboratoriumonderzoek verricht, aangezien de symptomen van klassieke varkenspest veelal dezelfde zijn als die van griep en andere ziekten. Hierbij is in aanmerking genomen dat de uitslag van een immunofluorescentie test (IFT) binnen een dag beschikbaar is en dat het betreffende bedrijf veelal onder de werking van een vervoersverbod valt, zodat een beperkt uitstel van de doding van de varkens - zoals bij gebleken besmetting met klassieke varkenspest door de Richtlijn dwingend is voorgeschreven - geen onaanvaardbare risico's voor de ziektebestrijding met zich brengt.
Een positieve uitslag van de IFT duidt op besmetting met klassieke varkenspest en/of boviene virusdiarree en/of border disease. Met behulp van de IPT kan nader worden gedetermineerd of sprake is van besmetting met klassieke varkenspest. De IPT is evenwel een bewerkelijke test, waarvan de uitslag een aantal dagen op zich laat wachten. Nu de testcapaciteit van ID-DLO ten tijde van de klassieke varkenspest-epidemie van 1997 volledig werd benut, zou het steeds verrichten van een IPT leiden tot aanzienlijke vertraging bij het verrichten van andere tests, hetgeen een aanmerkelijk risico zou inhouden voor een effectieve ziektebestrijding. Gelet hierop is besloten, indien bij een varken klinische verschijnselen van klassieke varkenspest waren aangetroffen en het resultaat van de IFT positief was, geen IPT te verrichten indien het betreffende bedrijf was gelegen in een gebied dat reeds door klassieke varkenspest was getroffen, omdat in dergelijke gevallen praktisch was uitgesloten dat het betreffende varken niet was besmet met klassieke varkenspest.
Deze gedragslijn is niet gevolgd in gebieden die nog niet door het klassieke varkenspestvirus waren getroffen; aldaar is ook een IPT verricht voordat tot ruiming werd overgegaan.
Zelfs indien zou moeten worden geoordeeld dat het achterwege laten van een IPT niet in overeenstemming is met het bepaalde in de Richtlijn, laat dit onverlet dat de lidstaten verdergaande maatregelen mogen treffen dan de Richtlijn voorschrijft, zeker indien deze maatregelen in overeenstemming zijn met de strekking van de Richtlijn. Praktijkervaring, alsmede uitkomsten van testen die na het nemen van het primaire besluit bekend zijn geworden, hebben geleerd dat, indien de uitslag van een in het kader van de varkenspestepidemie uitgevoerde IFT positief is, de uitslag van de IPT ook altijd positief is.
Het bedrijf van appellant is gelegen op ongeveer 450 meter van de besmettingshaard. De verdachtverklaring van de varkens van appellant en de op grond daarvan getroffen maatregelen zijn genomen op basis van een risico-analyse aan de hand van door onderzoek en ervaring geselecteerde kenmerken van bedrijven die in relatie tot de deels bekende, deels onbekende oorzaken van overdracht van het klassieke varkenspestvirus als risicovol zijn aangemerkt. Het dragerschap van het virus is niet altijd direct aantoonbaar en ook het in acht nemen van alle hygiënemaatregelen biedt geen volledige garantie tegen de besmetting met varkenspest.
Uit onderzoek van het verloop van de ziekte en de effectiviteit van de getroffen maatregelen is gebleken dat teneinde verdere verspreiding van het virus zoveel mogelijk te voorkomen aan preventief ruimen van bedrijven niet valt te ontkomen. Het hermetisch afsluiten van een varkensbedrijf is niet afdoende en het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, is niet mogelijk gelet op het gegeven dat elk moment, voor, tijdens en na het bloedonderzoek een nieuwe besmetting kan ontstaan en het virus zich in de tussentijd door - soms onbekende - overdrachtsoorzaken verder verspreid kan hebben. Dit risico kan, gelet op de zwaarwichtige belangen bij het bestrijden van de varkenspest, niet worden gelopen.
De ten aanzien van appellant getroffen maatregelen zijn noodzakelijk en onontkoombaar geweest ter bestrijding van de klassieke varkenspest. In beginsel dient bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van de ziekte.
Anders dan appellant meent, geeft C. Terpstra in zijn artikel niet aan dat het virus onmiddellijk aantoonbaar zou zijn in het varken, maar slechts dat het virus op enig moment aantoonbaar is, voordat het varken antilichamen vormt tegen de ziekte. In het artikel van C. Terpstra wordt het uitgangspunt dat het virus niet altijd aantoonbaar is, derhalve niet bestreden.
Het beleid inzake preventieve maatregelen is onder meer neergelegd in een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 april 1997, vergaderjaar 1996-1997, 25229, nr. 4. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft met het nemen van preventieve maatregelen ter bestrijding van de varkenspest ingestemd.
4.2 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van de aan appellant te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellant is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Er bestaat geen recht op preventieve ruiming. Preventieve ruiming is geen maatregel ter bescherming van individuele varkenshouders, maar een maatregel ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte. Afgezien daarvan hanteert verweerder een prioriteitenstelling bij de bestrijding van een besmettelijke dierziekte, nu niet alle bedrijven op hetzelfde moment kunnen worden geruimd. De verdachte bedrijven waarbij de verdenking concreter is, of waar de kans op een besmetting groter is worden daarbij als eerste geruimd. In die afweging kan dan bijvoorbeeld voorrang worden gegeven aan preventieve ruiming in geval van verdachte contactadressen boven preventieve ruiming bij buurtbedrijven. Het kan derhalve voorkomen dat niet alle buurtbedrijven rond een besmettingshaard preventief worden geruimd. Gelet hierop kan de omstandigheid dat het bedrijf van appellant op basis van een eerdere verdachtverklaring van de varkens niet preventief is geruimd, geen aanleiding zijn tot vergoeding van de eventueel hierdoor geleden schade.
Voorts komen de gestelde exploitatiekosten van appellant en de minderopbrengst van de varkens evenmin voor vergoeding in aanmerking, nu de getroffen maatregelen voor wat betreft de bedrijfsvoering ten algemene beperkt zijn in tijd en plaats.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het nemen van de besluiten tot verdachtverklaring van de varkens van appellant en de daarmee verband houdende maatregelen.
Ten aanzien van de door appellant betwiste rechtmatigheid van de besmetverklaring van de besmettingshaard, naar aanleiding waarvan de varkens op het bedrijf van appellant verdacht zijn verklaard, overweegt het College dat, gelet op de omstandigheid dat een dierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees bij varkens op de besmettingshaard de aanwezigheid van klinische symptomen van klassieke varkenspest officieel heeft bevestigd, het besluit tot besmetverklaring van bedoelde besmettingshaard niet in strijd is met de Richtlijn, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/685/EEG. Een officiële bevestiging van klinische symptomen van klassieke varkenspest bestempelt een varken op grond van artikel 2, aanhef en onder h, van de Richtlijn als met deze ziekte besmet.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder er in redelijkheid toe kunnen komen de kans dat de varkens op de besmettingshaard waarbij klinische verschijnselen van klassieke varkenspest zijn vastgesteld, maar desondanks niet met deze ziekte waren besmet, als verwaarloosbaar gering terzijde te schuiven. Hierbij zijn de positieve uitslag van de IFT, de grootschaligheid van de klassieke varkenspestepidemie van 1997 en de grote mate van besmettelijkheid van de ziekte in aanmerking genomen.
Het College ziet voorts geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de criteria op grond waarvan een bedrijf als verdacht wordt aangemerkt. In het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder een toereikende motivering gegeven met betrekking tot de wetenschappelijke onderbouwing van die criteria.
Appellant is er niet in geslaagd aan te tonen dat de ligging van zijn bedrijf zodanig was dat verweerder bij de toepassing van de door hem gehanteerde criteria niet in redelijkheid tot verdachtverklaring van de varkens en preventieve ruiming van het bedrijf van appellant heeft kunnen overgaan.
Verder heeft verweerder naar het oordeel van het College genoegzaam toegelicht dat in het artikel van C. Terpstra en het protocol van ID-DLO, waarop appellant zich beroept, niet wordt gesteld dat het klassieke varkenspestvirus onmiddellijk aantoonbaar is, doch slechts wordt aangegeven dat het virus op enig moment in het varken aantoonbaar is, voordat het varken antilichamen vormt tegen de ziekte. Dit standpunt van verweerder is door appellant niet weersproken.
Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant de rechterlijke toetsing kan doorstaan, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het treffen van de maatregen verband houdende met de verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant.
5.2 Vervolgens zal het College zich buigen over de grieven van appellant tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door hem geleden schade.
Het College overweegt in dit verband, zoals reeds in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraak van het College van 5 september 2000 tot uitdrukking is gebracht, dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder bij de toekenning van tegemoetkomingen ter zake van schade verband houdende met ruiming vanwege klassieke varkenspest, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het maken van een onderscheid tussen preventief geruimde fokvarkensbedrijven en preventief geruimde vleesvarkens-bedrijven, in dier voege dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven in het kader van het op grond van artikel 91 van Pro de Gwd ontwikkelde beleid bijzondere tegemoetkomingen worden verstrekt.
Gelet op hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit van verweerder om de varkens van appellant preventief te ruimen, de omstandig-heid dat het bedrijf van appellant bij de GD staat geregistreerd als mestbiggenopfokkerij en dat appellant geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat zijn bedrijf een ander karakter heeft, komt het College tot het oordeel dat verweerder terecht overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens artikel 86, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gwd aan appellant een tegemoetkoming heeft verstrekt. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat in hetgeen appellant heeft aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor de opvatting dat verweerder appellant onder toepassing van artikel 91 van Pro de Gwd - in verband met de aanwezigheid van een bijzonder geval - in aanmerking had behoren te brengen voor een hogere tegemoetkoming.
Het betoog van appellant dat in een eerder stadium ten onrechte een preventieve ruiming van zijn bedrijf achterwege is gebleven en dat zich in de maanden juni en juli 1997 een prijsdaling heeft voorgedaan, welke heeft geresulteerd in uitkering van een lagere tegemoetkoming in de schade, leidt niet tot een ander oordeel. Niet kan immers met vrucht worden gesproken van het bestaan van een recht op preventieve ruiming, nu verweerder op basis van de ter zake geldende regelgeving niet de verplichting, maar de bevoegdheid heeft om bedrijven preventief te ruimen. Dat verweerder bevoegd is tot een prioriteitenstelling, heeft appellant niet bestreden, terwijl evenmin is aangevoerd dat deze prioriteitenstelling de grenzen van een redelijke beleidsbepaling zou overschrijden.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener