Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 99/215 21 augustus 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
1. A; en
2. B, beiden te C, appellanten,
gemachtigde: mr P.J.G. Goumans, advocaat te Roermond,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 8 maart 1999 heeft het College een namens AB, gevestigd D te C, ingediend beroepschrift ontvangen waarbij beroep is ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 januari 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaren van appellanten tegen besluiten van 27 februari 1998, waarbij aan appellanten tegemoetkomingen in door hen geleden schade zijn toegekend.
Bij brief van 30 maart 1999 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 9 juli 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 10 juli 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder waren ter zitting tevens aanwezig drs W. Pons, keuringsdierenarts bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en drs S.N. Wiessenhahn, werkzaam op verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraak van het College van 5 september 2000 (No. AWB 99/214). Deze uitspraak is via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren een varkensbedrijf op twee locaties te C met twee UBN-nummers. Deze UBN-nummers luiden: E (appellante sub 1) en F (appellante sub 2). De locatie van appellante sub 1 staat bij de Gezondheidsdienst voor dieren (hierna: de GD) geregistreerd als basisfokbedrijf en de locatie van appellante sub 2 staat bij de GD geregistreerd als subfokbedrijf.
- In verband met de uitbraak van klassieke varkenspest zijn de varkens op de bedrijven van appellanten verdacht verklaard op grond van artikel 2 van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) en is appellanten op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdingsmiddelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 17 januari 1998 zijn de varkens op de bedrijven van appellanten getaxeerd en zijn de taxatie bedragen vastgesteld op respectievelijk fl. 606.031,76 (appellante sub 1) en fl. 722.190,00 (appellante sub 2). Vervolgens zijn de bedrijven van appellanten preventief geruimd.
- Bij besluit van 27 februari 1998 is, op grond van gegevens van de GD, het bedrijf van appellante sub 1 aangemerkt als basisfokbedrijf en is appellante sub 1 op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 606.031,76. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen normbedragen toegekend.
- Bij besluit van 27 februari 1998 is, op grond van gegevens van de GD, het bedrijf van appellante sub 2 aangemerkt als subfokbedrijf en is appellante sub 2 op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ter hoogte van fl. 789.270,00. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen eveneens normbedragen toegekend.
- Appellanten hebben bij brieven van 12 maart 1998 ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen de respectievelijke besluiten van 27 februari 1998.
- Op 29 juni 1998 zijn appellanten door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder ten aanzien van appellanten het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de afzonderlijke bezwaren.
3. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadeloosstelling tot stand is gekomen.
Verweerder handelt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel door appellanten geen hogere aanvullende tegemoetkoming in de schade toe te kennen in verband met de (basisfok-) aard van hun bedrijf. De locatie van het bedrijf van appellante sub 2 is ten onrechte aangemerkt als een subfokbedrijf dat los dient te worden gezien van het basisfokbedrijf van appellante sub 1. De twee locaties van het bedrijf van appellanten dienen te worden gezien als één basisfokbedrijf. Appellanten dienen meer kosten te maken dan een gewoon vermeerderings- of subfokbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren.
Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het bedrijf.
Tenslotte bestaat bij appellante sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel 91 van de Gwd in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellante heeft verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit en het verweerschrift - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de beroepen van appellanten:
Het onderhavige beroepschrift is ingediend namens AB. Het betoog van de gemachtigde dat zowel door appellante sub 1 als door appellante sub 2 tijdig beroep is ingesteld, is onjuist.
Slechts het beroep van AB is ingesteld binnen de wettelijke termijn van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). AB is - als zij al bestaat - echter geen belanghebbende bij het bestreden besluit, dat ook niet (mede) aan haar is gericht. Als echter op grond van de stukken moet worden aangenomen dat AB moet worden gelijkgesteld met appellante sub 1, is zij wel ontvankelijk in haar beroep. Appellante sub 2, die eerst op 30 maart 1999 beroep heeft ingesteld, zou dan wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in haar beroep.
4.2 Ten materiële:
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van de aan appellanten te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellanten is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Op grond van de beschikbare stukken en door appellante sub 2 overgelegde gegevens is gebleken dat de registratie van haar bedrijf bij de GD als subfokbedrijf juist is. De hoofdactiviteit van het bedrijf van appellante sub 2 bestaat immers uit de subfok, het produceren van biggen die op andere bedrijven worden ingezet als vermeerderingszeugen. De omstandigheid dat als gevolg van het vervoersverbod ten tijde van de varkenspestepidemie veel biggen zijn afgemaakt en is besloten de genetisch beste te selecteren en op te fokken, maakt het bedrijf van appellante niet tot een basisfokbedrijf. Derhalve is appellante sub 2 terecht niet - ook niet deels - als basisfokbedrijf behandeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De ontvankelijkheid van het beroep
Het onderhavige beroep is bij beroepschrift van 2 maart 1999 namens AB, D te C, ingesteld tegen het bij dat beroepschrift overgelegde bestreden besluit, dat was gericht en geadresseerd aan beide appellerende maatschappen op evengenoemd adres.
Dit besluit is gegeven op bezwaarschriften die namens appellanten waren ingediend tegen jegens hen gegeven primaire besluiten d.d. 27 februari 1998 inzake de toekenning van tegemoetkomingen in de schade.
Naar het oordeel van het College biedt de inhoud van het inleidend beroepschrift, dat is gevolgd door een aanvullend beroepschrift d.d. 30 maart 1999, waarin de namen van appellanten voluit zijn vermeld, voldoende grond voor de opvatting dat beide appellanten hebben beoogd beroep in te stellen tegen het jegens hen gegeven bestreden besluit. In dit verband kan aan het aanvullend beroepschrift op het punt van de vermelding van de procespositie van appellanten een verduidelijkende en toelichtende functie te worden toegekend.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten kan worden ontvangen.
5.2 Het beroep ten gronde
Met betrekking tot de grieven van appellanten tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door hen geleden schade, overweegt het College onder verwijzing naar het door verweerder gehanteerde beleid, zoals dat is uiteengezet in de uitspraak, vermeld in bovenstaande rubriek 2.1, in de eerste plaats dat, gezien de motivering die verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen vleesvarkensbedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming aan laatstvermelde bedrijven ingevolge het bepaalde bij en krachtens artikel 91 van de Gwd een zogenaamde aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor die keuze geen redelijke rechtvaardigingsgrond is aan te wijzen.
Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorieën van zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieën niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het College acht voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
Bij het voorgaande heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de klassieke varkenspest was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van de Gwd heeft gekozen voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
Derhalve komt het College tot de conclusie dat verweerder de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden.
5.3 Appellante sub 2 heeft gesteld dat haar bedrijf (UBN-nummer: F) door verweerder ten onrechte is aangemerkt als subfokbedrijf en dat dit bedrijf samen met het bedrijf van appellante sub 1 (UBN-nummer: E) moet worden gezien als één en hetzelfde basisfokbedrijf. Het College volgt appellante sub 2 echter niet in haar betoog dienaangaande en overweegt daartoe als volgt.
In de uitspraak van 8 februari 2001 (No.AWB 98/227; te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl) heeft het College reeds overwogen dat de afzonderlijke vestigingen van een onderneming waarin een varkensbedrijf wordt uitgeoefend, in beginsel dienen te worden aangemerkt als afzonderlijke bedrijven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten. Voorts heeft het College in laatstgenoemde uitspraak overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of een vestiging van een onderneming als een "ander bedrijf" in de zin van voormeld artikel 8 moet worden aangemerkt, geen plaats is voor het oordeel dat verweerder ten onrechte de omstandigheid dat die vestiging een eigen UBN-nummer heeft, van beslissende betekenis heeft geacht.
Uit het voorafgaande volgt dat de bedrijven van appellante sub 1 en appellante sub 2 als afzonderlijke bedrijven dienen te worden beschouwd.
Het College is van oordeel dat verweerder, die is afgegaan op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellante sub 2 terecht heeft aangemerkt als subfokbedrijf. Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische hoofdactiviteit van appellantes onderneming, gezien de aard van de productie en de producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van vermeerderingszeugen betrof. Van de zijde van appellante zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven tot het innemen van een andersluidend standpunt.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet het toepasselijke beleid van verweerder niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag, hanteren van een bijzondere c.q. hogere tegemoetkoming in verband met de omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen.
Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in een voor appellante gunstige zin af te wijken van de toepasselijke beleidsregels.
Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge het bepaalde bij en krachtens artikel 91 van de Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend dan wel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de door appellante genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener