Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. 95/0867/112/999 29 augustus 2001
Uitspraak in de zaak van:
1. Dutch Antillean Dairy Industry Inc., te Curaçao,
2. Verenigde Douane Agenten, te Rotterdam,
appellanten,
tegen
de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, te Voorburg, verweerder,
gemachtigde: mr L.A.D. Keus, advocaat te 's-Gravenhage,
waaraan voorts als partij deelnemen:
de Nederlandse Antillen,
gemachtigde: mr M.M. Slotboom, advocaat te Brussel.
1. De procedure
Op 10 juli 1995 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 juni 1995.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen verweerders weigering de invoer van een partij boter toe te laten.
Verweerder heeft op 26 oktober 1995 een verweerschrift ingediend.
Bij beschikking van het College van 24 november 1995 zijn de Nederlandse Antillen op hun verzoek in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Bij brief van 20 december 1995 hebben de Nederlandse Antillen een schriftelijke reactie op het verweerschrift ingezonden.
Op 29 februari 1996 heeft de gemachtigde van verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 3 april 1996 heeft verweerder nadere stukken toegezonden.
Bij brief van 4 april 1996 hebben de Nederlandse Antillen nadere stukken toegezonden.
Bij brieven van 9 april 1996 respectievelijk 16 april 1996 hebben appellanten respectievelijk de Nederlandse Antillen nogmaals nadere stukken toegezonden.
Op 17 april 1996 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben doen toelichten. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Bij beschikking van 2 oktober 1996 heeft het College het onderzoek heropend, omdat een wijziging was opgetreden in de samenstelling van de kamer die over de onderhavige zaak oordeelt, en partijen in de gelegenheid gesteld de zaak opnieuw te bepleiten. Nadat partijen te kennen hadden gegeven hieraan geen behoefte te hebben, is het onderzoek opnieuw gesloten.
Bij uitspraak van 15 januari 1997 heeft het College het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht om een prejudiciële beslissing over met name de uitlegging van Richtlijn 92/46/EEG en over de geldigheid van Beschikking 94/70/EG.
Bij arrest van 21 september 1999 in de zaak C-106/97 heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan op de door het College gestelde vragen.
Het College heeft partijen in de gelegenheid gesteld naar aanleiding van dit prejudicieel arrest hun standpunten nader schriftelijk uiteen te zetten.
Onderscheidenlijk hebben verweerder op 24 november 1999, de Nederlandse Antillen op 22 december 1999, en appellante sub 2 op 14 augustus 2000 memories na prejudicieel arrest ingediend. Appellante sub 1 heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.
Op 14 maart 2001 heeft een tweede onderzoek ter zitting plaats gevonden, waarbij de Nederlandse Antillen en verweerder hun standpunten nader hebben toegelicht. Appellanten hebben, zoals zij het College vooraf hebben laten weten, zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Richtlijn 92/46/EEG is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 23
1. Met het oog op een uniforme toepassing van artikel 22 zijn Pro de bepalingen van de volgende leden van toepassing.
2. In de Gemeenschap mogen alleen worden ingevoerd melk of producten op basis van melk:
a) die afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op een lijst die overeenkomstig lid 3, onder a, zal worden opgesteld;
b) die vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig een model dat volgens de procedure van artikel 31 zal Pro worden opgesteld, ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land, waarin wordt verklaard dat deze melk en deze producten op basis van melk voldoen aan de eisen van hoofdstuk II of de eventuele aanvullende eisen of de gelijkwaardige garanties als bedoeld in lid 3 bieden en dat zij afkomstig zijn van inrichtingen die de in bijlage B bedoelde garanties bieden.
3. Volgens de procedure van artikel 31 worden Pro vastgesteld:
a) een voorlopige lijst van derde landen of delen van derde landen die de lidstaten en de Commissie garanties kunnen bieden die gelijkwaardig zijn aan die bedoeld in hoofdstuk II alsmede de lijst van de inrichtingen waarvoor zij deze garanties kunnen bieden.
Deze voorlopige lijst wordt opgesteld aan de hand van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen nadat de Commissie zich er van tevoren van heeft vergewist dat deze inrichtingen in overeenstemming zijn met de algemene beginselen en voorschriften van deze richtlijn;
(...)
4. Deskundigen van de Commissie en van de lidstaten verrichten controles ter plaatse om na te gaan of de door het derde land geboden garanties inzake de voorwaarden voor de productie en het in de handel brengen kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke in de Gemeenschap gelden.
(...)
5. In afwachting van de organisatie van de in lid 4 bedoelde controles blijven de nationale bepalingen inzake inspectie in de derde landen van toepassing, met dien verstande dat de tijdens de inspecties geconstateerde overtredingen van de hygiënevoorschriften aan het Permanent Veterinair Comité moeten worden medegedeeld.
(...)"
De in artikel 23, lid 3, sub a, van Richtlijn 92/46/EEG genoemde voorlopige lijst, is vastgesteld bij Beschikking 94/70/EG die op 1 juli 1994 in werking is getreden. De Nederlandse Antillen komen niet op deze lijst voor.
2.2 Het Hof van Justitie heeft bij zijn arrest van 21 september 1999 in de zaak C-106/97 (hierna: het prejudicieel arrest) in antwoord op de door het College gestelde vragen onder meer als volgt overwogen en voor recht verklaard:
" 74. Overigens behoefde niet op de in de bijlage bij beschikking 79/542 opgenomen lijst te worden teruggegrepen om een overgangssysteem in te voeren waardoor de door richtlijn 92/46 beoogde bescherming van de volksgezondheid kon worden verzekerd, aangezien de richtlijn zelf in een dergelijk overgangssysteem voorzag.
75. Overeenkomstig de vijftiende overweging van de considerans van richtlijn 92/46, en om rekening te houden met de termijnen die nodig zijn voor de invoering van de communautaire inspectie, bepaalt artikel 23, lid 5, van deze richtlijn namelijk, dat de nationale controlevoorschriften ten aanzien van derde landen voorlopig worden gehandhaafd. Bovendien stelt artikel 25 van Pro deze richtlijn weliswaar in lid 1 als een van de voorwaarden voor de invoer van zuivelproducten in de Gemeenschap, dat het door de bevoegde autoriteiten van het exporterende land afgegeven certificaat waarvan die producten vergezeld moeten gaan, wordt vastgesteld volgens de procedure van artikel 31 van Pro de richtlijn, maar hetzelfde artikel bepaalt in lid 2: "In afwachting van de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van dit artikel blijven de nationale voorschriften voor de invoer uit derde landen waarvoor deze eisen nog niet op communautair niveau zijn vastgesteld, van toepassing voor zover zij niet gunstiger zijn dan die van hoofdstuk II."
76. Ook al wordt in die bepalingen dus niet met zoveel woorden over de vaststelling van de lijst van derde landen gesproken, zij bevestigen niettemin dat de bedoeling van de gemeenschapswetgever was dat zolang communautaire maatregelen op het gebied van controles ter zake van de invoer van zuivelproducten ontbreken, die controles door de lidstaten worden verzekerd overeenkomstig de nationale bepalingen inzake inspecties, op voorwaarde dat deze bepalingen in overeenstemming zijn met het doel van bescherming van de volksgezondheid, zoals dit voor de communautaire productie nader is uitgewerkt in hoofdstuk II van richtlijn 92/46.
(…)
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij beschikking van 15 januari 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk, volgens welke voor de invoer van producten op basis van melk uit derde landen aan bepaalde gezondheidsvoorschriften moet worden voldaan, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn op het in de Gemeenschap in de handel brengen van dergelijke producten van oorsprong uit de landen en gebieden overzee, zoals de Nederlandse Antillen.
2) Bij onderzoek van de voorschriften van hoofdstuk III, inzonderheid artikel 23, van richtlijn 92/46 is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten, wat artikel 132, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 183, lid 1, EG) en de artikelen 102 en 103 van besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap betreft.
3) Artikel 23 van Pro richtlijn 92/46 moet aldus worden uitgelegd, dat het van toepassing is op de invoer uit de landen en gebieden overzee, ook al is de in deze richtlijn neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet metterdaad ingevoerd en zijn evenmin de lijsten van exporterende landen en van erkende inrichtingen overeenkomstig de in artikel 23 aangegeven Pro methode opgesteld. Aangezien dergelijke lijsten niet rechtsgeldig overeenkomstig de in genoemde bepaling aangegeven methode zijn vastgesteld, is beschikking 94/70/EG van de Commissie van 31 januari 1994 tot vaststelling van een voorlopige lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk toestaan, ongeldig. "
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante sub 1 houdt zich onder meer bezig met de invoer in de Nederlandse Antillen van melkvet (AMF) en vetvrije droge melkstof vanuit België en Nederland. Voor de betreffende uitvoer wordt EG-restitutie verleend.
- In de Nederlandse Antillen wordt van de voormelde ingrediënten, met toevoeging van water, boter geproduceerd. Appellante sub 1, die de voormelde productie aan een derde had uitbesteed, heeft die productie in eigen beheer willen nemen en heeft daartoe geïnvesteerd in de bouw van een boterfabriek op Curaçao.
- Op 30 januari 1995 heeft appellante sub 2 een partij boter, nettogewicht 25.850 kg, afkomstig van de Nederlandse Antillen en verzonden door appellante sub 1, voor controle aangeboden aan verweerder.
- Op 31 januari 1995 heeft verweerder de invoer van de betreffende partij boter geweigerd door toezending aan appellante sub 2 van een zogenoemd Certificaat inzake de veterinaire controles van uit derde landen in de EG binnengebrachte producten. Op dat certificaat is als reden voor de weigering vermeld: "Curaçao niet toegestaan conform Beschikking 94/70 EG."
- Tegen dit besluit hebben appellanten op 8 februari 1995 een bezwaarschrift ingediend.
- Bij verzoekschrift van gelijke datum hebben zij de president van het College verzocht voormeld besluit te schorsen. Bij uitspraak van 1 maart 1995 is het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
- Bij schrijven van 10 maart 1995 heeft de toenmalige gemachtigde van appellanten, mr W. Knibbeler, zich tot de Commissie gewend en het probleem van appellanten aan haar voorgelegd. In deze brief concludeert mr Knibbeler als volgt:
" The uncertain legal regime relating to dairy products originating in the Netherlands Antilles threatens to jeopardise economic development and employment in this country. Contrary to the aims of the OCT-regime, the OCT-status of the Netherlands Antilles is in the current situation counterproductive. As stated before, the reason that the Netherlands Antilles is not included in the list is a result of the way the list has been composed. In view of the urgent nature of my client's problems and the problems of other producers on the Netherlands Antilles we believe it appropriate to provisonally allow the products pending the application procedure for the Netherlands Antilles to be listed. The butter of our client has been treated in accordance with the procedure as set out in Article 1 of the Decision. Upon your first request our client will submit the relevant documents to demonstrate the treatment of the butter to your services. In addition our client is prepared to submit the products to any test to be performed by the competent authorities of the Member States in order to determine the risk for human or animal health. In this respect I kindly request you to confirm to me that pending the present application all shipment currently consigned in the Community or bound for the Community can be allowed entry if it is determined that the product concerned constitute no risk for human or animal health.
In view of the urgency of the situation we would appreciate your confirmation before Wednesday 14 March 1995 that the procedure for listing is started forthwith and that pending this procedure the products are allowed entry on the abovementioned conditions."
- Bij brief van 24 maart 1995 heeft J.P. Bourjac fungerend directeur bij het directoraat genaal landbouw van de Europese Commissie, mr Knibbeler onder meer het volgende bericht:
" I should like to take opportunity to confirm that only imports from third countries included in the Annex to Commission Decision 94/70/EC are currently permitted. As the Dutch Antilles do not currently appear on this list, it will be necessary for an initial mission tot be undertaken by this Office. This will seek to assess the existing veterinary controls, certification procedures and animal health situation existing on the Dutch Antilles. In addition, the individual dairy establishment would also need to be inspected to assess compliance with the relevant EC legislation.
(…)
If the competent Dutch Antillean authorities remain interested in such exports, bearing in mind they have to fulfill the above requirements, they must formally write to the Commission.
(…)
Concerning the consignments blocked at the moment in two Member States, authorization for the importation or rejection of such consignments is up to the decision of the Member States concerned."
- Op 12 april 1995 zijn appellanten ter zake van hun bezwaar gehoord.
- Appellanten hebben bij brief van 13 april 1995 van mr Knibbeler onder verwijzing naar genoemd bezwaarschrift en zijn correspondentie met de Europese Commissie onder meer het volgende bericht aan het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij:
" Hoewel de Europese Commissie als instelling tot heden haar licht niet over deze kwestie heeft laten schijnen, blijkt uit de mededeling van de heer Bourjac dat hij op basis van het communautaire recht geen beletsel ziet voor de Lid-Staten de thans geblokkeerde partijen toe te laten. Nu van de zijde van de Commissie geen bezwaar gemaakt wordt tegen toelating van de betrokken containers, verzoek ik u mij te bevestigen dat de RVV de drie hierboven aangeduide containers (opnieuw) aan alle controles zal onderwerpen die uw Ministerie of de RVV nodig acht om veterinaire risico's uit te sluiten, waarna, indien dergelijke risico's niet worden geconstateerd, de produkten zullen worden toegelaten.
Ik verneem gaarne zo spoedig mogelijk of u zich met deze oplossing voor de thans gearriveerde partijen kunt verenigen."
- Eveneens op 13 april 1995 heeft mr Knibbeler zich nogmaals schriftelijk tot Bourjac gewend. In antwoord hierop heeft dr C. Berlingieri mr Knibbeler bij schrijven van 24 april 1995 het volgende bericht:
" Imports of milk products from the Dutch Antilles
I refer to your letter, dated 13 april 1995, to M. Bourjac. I herewith confirm that consignments of products from third countries, presented for importation at a border inspection post of the Community, are subject to the controls laid down in Council Directive 90/675/EEC of 10 December 1993 on the principles governing the organization of veterinary checks on product entering the Community form third countries. For non-harmonized products eg. milk products, these controls are laid down in Articles 4 and 11 of the above Directive.
Depending on the results of the veterinary checks, the competent authority of the border inspection post shall decide on whether the importation of the consignment in question can be authorized or not, and wether special conditions should be applied."
- Naar aanleiding van voormelde brieven van 24 maart 1995 en 24 april 1995 heeft het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Europese Commissie bij brief van 2 mei 1995 om verduidelijking verzocht.
- Bij brief van 7 juli 1995 heeft de Europese Commissie onder meer het volgende geantwoord aan het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij:
" Article 23 of the Directive states that milk and milk-based products only be imported from a third country included on a provisional list of such countries which are able to provide guarantees equivalent to those laid down in Chapter II."
- Appellanten hebben bij schrijven van mr Knibbeler van 15 augustus 1995 onder meer het volgende aan de Europese Commissie geschreven in reactie op haar brief van 7 juli 1995:
" A copy of the letter was received through the Dutch authorities. In this letter your Services state to the astonishment of our client that only imports from third countries included in the annex to the Decision are permitted. It was stated that as no guaranties from the Netherlands Antilles were received it was not included in the provisional list of third countries which was published in the Decision.
(…)
4. Recently our client received a copy of a letter of the Prime Minister of the Netherlands Antilles in which the Commission has been requested to place the Netherlands Antilles immediately - i.e. within six weeks - on the provisional list referred to in article 1 of the Decision. We understand that this six weeks period has almost expired. In view of the urgent nature of our clients problems and the problems of other producers on the Netherlands Antilles we ask you to place the Netherlands Antilles on the list within five days."
- Op 7 februari 1997 is door de Minister van Financiën van de Nederlandse Antillen een zogenoemde ministeriële beschikking met algemene verwerking van de navolgende inhoud vastgesteld:
" Overwegende
dat het in het belang van de volkshuishouding wenselijk is met spoed regels te geven ten aanzien van de uitvoer van goederen die in de Europese Gemeenschap onderworpen zijn aan de bepalingen van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriten voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk;
Gelet op:
artikel 6 van Pro de Landsverordening In-en Uitvoer (P.B. 1968, no. 42);
HEEFT BESLOTEN:
Artikel 1
1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne naar het douane-gebied van de Europese Gemeenschap uit te voeren: rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk die goederen van oorsprong zijn in de zin van bijlage II bij het Besluit van Raad van 25 juli 1991, betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (91/482/EEG).
2. De vergunning, bedoeld in het eerste lid, wordt verleend indien de produktie heeft plaatsgevonden volgens de procedures en in inrichtingen die gelijkwaardig zijn aan die omschreven in hoofstuk II van richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de produktie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk.
3. De vergunning bedoeld in het eerste lid, wordt uitsluitend verleend voor produkten die zijn verkregen uit rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk die ingevoerd zijn uit de landen behorende tot de Europese Gemeenschap dan wel uit de landen die geplaatst zijn op de lijst, bedoeld in artikel 23, van richtlijn 92/46/EEG, mits de produkten vergezeld zijn van een verklaring afgegeven door de bevoegde autoriteiten van die landen waaruit blijkt dat de produkten afkomstig zijn van geïnspecteerde en goedgekeurde inrichtingen.
4. Verzoeken om een vergunning dienen vergezeld te gaan van een certificaat van gezondheid, afgegeven door Hygiënische Dienst van het eilandgebied waarop de betrokken produkten zijn vervaardigd en mist zij afkomstig zijn van door de bevoegde autoriteiten van het eilandgebied erkende en geïnpecteerde inrichtingen.
Artikel 2
Bij de produktie zoals bedoeld in artikel 1 tweede Pro lid worden de in de bijlagen opgenomen regels in acht genomen."
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit van 21 juni 1995 is het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard overeenkomstig het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb die hiertoe onder meer het volgende heeft overwogen:
" Nu er geen controles meer aan de binnengrenzen plaatsvinden, dienen aan een produkt eisen gesteld te worden, waaraan voldaan moet worden, voordat het zich vrij binnen de Gemeenschap mag gaan bewegen.
In deze situatie dient er een verband te bestaan tussen de eisen die aan de intracommunautaire handel gesteld worden en de eisen die aan de invoer uit derde landen verbonden zijn. Om een dergelijk systeem zinvol te laten zijn, dient aan produkten uit derde landen evenzeer de strenge eisen gesteld te worden als aan produkten die uit de Gemeenschap zelf afkomstig zijn. Vanuit deze gedachte zijn de gezondheidsvoorschriften van de Richtlijn vastgesteld. Zo is in de overwegingen te lezen dat producten uit derde landen dezelfde mate van bescherming voor wat betreft de gezondheid van de mens moeten kunnen bieden als communautaire produkten. Voor produkten uit de Lid-Staten roept de Richtlijn in hoofdstuk II een oorsprongsgarantiesysteem in het leven. Hoofstuk III handelt over de invoer vanuit de niet-Lid-Staten, in de Richtlijn derde landen genoemd. Artikel 22 is Pro de bepaling waarin de garanties die gelijkwaardig zijn aan de garanties voor de communautaire produkten voor produkten uit derde landen worden voorgeschreven. In artikel 23 wordt Pro dit uitgangspunt vertaald in een aantal garanties die bij invoer uit derde landen aan de oorsprong van een produkt geboden moeten kunnen worden. Het tweede lid, onder a, van dat artikel voorziet in een limitatieve lijst van landen van waaruit invoer mag plaatsvinden. Deze heeft vorm gekregen in de Beschikking. Hierbij is rekening gehouden met de op dat moment al bestaande en aan de Commissie en de Lid-Staten bekende handelsstromen. De Nederlandse Antillen komen niet op de lijst voor. Invoer van zuivelprodukten uit de Nederlandse Antillen naar de Lid-Staten deed zich destijds namelijk niet voor en evenmin bestonden hiertoe voornemens.
Plaatsing op die lijst is mogelijk als het land van herkomst garanties biedt ten aanzien van de naleving van gezondheidsvoorschriften kan bieden."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben - voorzover na het prejudicieel arrest in dit geding nog van belang - bij hun aanvullend beroepschrift het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" Pas nadat de lijst overeenkomstig artikel 23, derde lid, onder a. van de Richtlijn is vastgesteld, komt het "indirect gestelde verbod" waar de Commissie-bezwaarschriften VWS aan refereert aan de orde. Tot die tijd dienen de produkten in ieder geval te worden toegelaten indien er geen sprake is van bezwaren uit het oogpunt van de volksgezondheid.
(…)
Uit het voorgaande blijkt dat de RVV ten onrechte meent dat de gemeenschapsregelgeving haar tot een absoluut importverbod dwingt. Krachtens artikel 103 van Pro het LGO-besluit dient de gemeenschap produkten van oorsprong uit de LGO per definitie op hun merites te beoordelen. De RVV gaat er in het bestreden besluit ten onrechte van uit dat de gezondheid van mens en dier uitsluitend kan worden gewaarborgd door het door de Richtlijn in het leven geroepen oorspronggarantiesysteem. Uit de invoer van de betrokken boter tussen 1 januari 1994 en 15 januari 1995 blijkt dat het heel wel mogelijk is de gezondheid en het leven van personen en dieren als bedoeld in artikel 103 van Pro het LOG-besluit te waarborgen door grondig laboratioriumonderzoek aan de buitengrenzen van de gemeenschap.
(…)
De overeenkomst tot oprichting van de Wereld Handelsorganisatie met inbegrip van de bijlagen introduceert een nieuw regime. Ofschoon de Raad in haar goedkeuringsbesluit van 22 december 1994 heeft overwogen dat de Overeenkomst niet van dien aard is dat men er zich rechtstreeks voor de rechtelijke instanties van de Gemeenschap of de Lid-Staten op kan beroepen, is deze vaststelling uiteindelijk aan het Hof voorbehouden.
Tot op heden heeft het Hof zich niet uitgesproken over het karakter van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay ronde voortvloeiende overeenkomsten.
(…)
DADI meent dat de bepalingen van de Overeenkomst zodanig zijn dat ondernemingen en particulieren zich daarop voor de nationale rechter kunnen beroepen. Dit standpunt wordt gedeeld Dr Steenbergen in een recent artikel over de nieuwe Wereld Handelsorganisatie.
Individuele ondernemingen kunnen een beroep doen op de Overeenkomst, omdat deze zich bij uitstek leent voor rechtelijke toetsing. De Richtlijn en de Beschikking zijn in strijd met de Overeenkomst en zijn ook om deze reden ongeldig."
Bij hun memorie na prejudicieel arrest heeft appellante sub 2 onder meer nog het volgende aangevoerd:
" Toepassing van de nationale voorschriften op de invoer van de onderhavige zuivelproducten van oorsprong uit de Nederlandse Antillen, zoals die vóór de afstemming op de (ongeldige) beschikking 94/70/EG hebben geluid, zou (onder meer) inhouden een materiële (hygiënische) keuring (dat wil zeggen laboratoriumonderzoek na monsternamen) van de producten aan de grens. Het hof laat zich in r.o. 76 niet uit over de aard van de nationale bepalingen inzake inspecties onder een overgangsregime. Met andere woorden of die bepalingen controles ter plaatse dan wel controles aan de buitengrenzen zullen inhouden wordt in het midden gelaten. De nationale controles van zuivelproducten van oorsprong uit de Nederlandse Antillen, die verweerder vóór harmonisatie van de nationale wetgeving bij invoer toepaste, hebben steeds plaatsgevonden uit het oogpunt van bescherming van de volksgezondheid, die zodoende werd gegarandeerd.
Nadat het bestreden besluit door verweerder was genomen, is de Commissie in het najaar van 1995 begonnen met de uitvoering van inspecties ter plaatse. In dit verband heeft de Commissie een van haar eerste inspectiereizen naar de Nederlandse Antillen ondernomen. In het proces tot besluitvorming inzake de plaatsing van de Nederlandse Antillen op de lijst van derde landen is de Commissie geheel (nog) niet toegekomen. In het arrest van 22 juni 2000 stelt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap in r.o. 34 vast, dat noch van een ontwerp van te nemen maatregelen (inzake plaatsing van de Nederlandse Antillen op de lijst van derde landen) noch van een advies van het permanent veterinair comité sprake is geweest. Waaruit volgens het Hof volgt dat de Commissie geen definitief standpunt had ingenomen (wat overigens nog immer niet het geval is).
Nu is komen vast te staan dat verweerder op grond van richtlijn 92/46/EEG over aanknopingspunten beschikte om de voorafgaande, niet geharmoniseerde, nationale bepalingen op de invoer van de onderhavige zuivelproducten voorlopig toe te staan, waarbij voldoende garanties voor bescherming van de volksgezondheid konden worden verkregen, zijn wij van mening dat de invoer van deze producten ten onrechte is verhinderd. De schade die als gevolg hiervan is geleden behoort daarom voor schadevergoeding in aanmerking te komen."
5. Het standpunt van de Nederlandse Antillen
Bij memorie na het prejudicieel arrest heeft de regering van de Nederlandse Antillen onder meer het volgende aangevoerd:
" Het hof brengt in r.o. 75 en r.o. 76 tot uitdrukking dat, zolang geen voorlopige lijst in de zin van artikel 23(3) sub a van Richtlijn 92/46 was vastgesteld, de Lidstaten hun nationale controles, die zij ook vóór de afstemming van de nationale wetgeving op de onwettige Beschikking 94/70, toepasten, dienden te blijven toepassen. Artikel 23(5) van Richtlijn 92/46 vormt een overgangsregeling ten opzichte van artikel 23(2) van Richtlijn 92/46 (waarin vermelding op een voorlopige lijst als noodzakelijke voorwaarde voor invoer wordt gesteld), zodat de afwezigheid van een voorlopige lijst in de zin van artikel 23(3) sub a geen beletsel vormt voor de invoer uit (onder andere) de Nederlands Antillen.
Het Hof laat in r.o. 75 en r.o. 76 van het prejudicieel arrest in het midden of - in het kader van de door het Hof bedoelde overgangsregeling - nationale controles ter plaatse of aan de buitengrenzen van de Lidstaten dienen plaats te vinden.
(…)
Anders gezegd, de enige eis die het Hof stelt is dat in het kader van de overgangsregeling de nationale autoriteiten er voor dienden te zorgen dat nationale bepalingen inzake controles "in overeenstemming zijn met het doel van bescherming van de volksgezondheid zoals dit voor de communautaire producten nader is uitgewerkt in hoofstuk II van richtlijn 95/46"
(…)
Verweerder had op grond van nationale bepalingen, die golden vóórdat de Nederlandse wetgever ten onrechte haar invoerbeleid ten aanzien van zuivelproducten afstemde op de onwettige Beschikking 94/76 EG, moeten controleren of de onderhavige zuivelproducten een bedreiging vormden voor de volksgezondheid en vervolgens dienen vast te stellen dat de onderhavige zuivelproducten geen gevaar voor de volksgezondheid opleverden."
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Verweerder heeft het bestreden besluit onder meer doen steunen op het uitgangspunt van Richtlijn 92/46/EEG dat de strenge eisen die aan producten uit de Gemeenschap zijn gesteld, evenzeer aan producten uit derde landen dienen te worden gesteld, alsmede op het ontbreken van de Nederlandse Antillen op de lijst van derde landen die gelijkwaardige garanties bieden.
Appellanten hebben daartegenover betoogd dat het bij gebreke van een geldige, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van Richtlijn 92/46/EEG vastgestelde lijst, mogelijk was de volksgezondheid voldoende te waarborgen door de onderhavige producten aan de buitengrenzen van de gemeenschap te onderzoeken met toepassing van de voorafgaande, niet geharmoniseerde nationale bepalingen. De Nederlandse Antillen hebben zich in gelijke zin uitgelaten.
Het College kan appellanten en de Nederlandse Antillen niet in dit betoog volgen en overweegt hiertoe als volgt.
De Raad heeft bij de vaststelling van Richtlijn 92/46/EEG overwogen dat ten aanzien van producten uit derde landen garanties moeten worden geëist, die gelijkwaardig zijn aan die welke worden gegeven voor producten van communautaire oorsprong.
Het ontbreken van een geldige, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van deze Richtlijn vastgestelde lijst, neemt niet weg dat ten tijde van belang ten aanzien van de onderhavige partij boter dit artikel naar uitleg van het Hof van Justitie van toepassing was. Derhalve moesten voor deze partij boter de bedoelde gelijkwaardige garanties worden geboden.
De voorheen in Nederland bestaande bepalingen voorzagen niet in zodanige, bij artikel 23 beoogde Pro, gelijkwaardige garanties. Tot zodanige garanties kunnen eenzijdige, bij invoer toegepaste nationale controlemaatregelen ook niet strekken, omdat de beoogde garanties meebrengen dat de Nederlandse Antillen als het exporterende land certificeren dat gezondheidsvoorschriften voor de productie - onder meer betreffende de herkomst, kwaliteit en verwerking van de melk die als basis heeft gediend, en de inrichting waarvan de producten afkomstig zijn - en het in de handel brengen - zoals de verpakking, de opslag en het vervoer - in acht zijn genomen.
Bedoelde, voorheen bestaande nationale bepalingen zijn dan ook niet in overeenstemming met het doel van bescherming van de volksgezondheid, zoals dit voor de communautaire productie nader is uitgewerkt in hoofdstuk II van Richtlijn 92/46/EEG, en voldoen derhalve niet aan de voorwaarde die het Hof van Justitie in rechtsoverweging 76 van het prejudicieel arrest heeft gesteld. Dat, naar appellanten hebben gesteld, in het prejudicieel arrest in het midden wordt gelaten of onder omstandigheden als in geding, nationale bepalingen controles ter plaatse in de Nederlandse Antillen dan wel controles bij invoer aan de buitengrenzen zullen inhouden, laat zich niet verenigen met hetgeen het Hof van Justitie voor recht heeft verklaard onder punt 3 van het dictum, noch met rechtsoverweging 76 van het prejudicieel arrest.
6.2 Voorts overweegt het College dat gesteld noch gebleken is dat de Nederlandse Antillen ten tijde dat de onderhavige partij boter ten invoer werd aangegeven, in staat waren te verzekeren dat gelijkwaardige gezondheidsvoorschriften bij de productie en commercialisatie van deze boter in acht waren genomen. De omstandigheid dat pas in 1996 met een beroep op het belang van de volkshuishouding de hiervoor aangehaalde ministeriële beschikking met algemene werking tot stand is gekomen die regels stelt met betrekking tot de uitvoer van goederen die in de Europese Gemeenschap onderworpen zijn aan de bepalingen van Richtlijn 92/46/EEG wijst in tegendeel erop dat ten tijde van de aangifte ten invoer en ten tijde van het bestreden besluit met betrekking tot de onderhavige parij boter, door de Nederlandse Antillen geen garanties konden worden gegeven, die gelijkwaardig zijn aan die welke worden gegeven voor communautaire producten. Weliswaar hebben appellanten aangeboden de partij boter te doen onderzoeken, maar zulks is in het licht van de uitleg die het Hof heeft gegeven aan de werking van artikel 23 van Pro de Richtlijn, namelijk dat dit van toepassing is ondanks de niet volledige implementatie ervan, onvoldoende om het hiervoor gesignaleerde gebrek aan garanties van de zijde van de Nederlandse Antillen te helen.
6.3 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan het beroep dat appellanten hebben gedaan op het ontbreken van communautaire en nationale voorschriften ter uitvoering van Richtlijn 92/46/EEG niet leiden tot het daarmee door appellanten beoogde doel.
6.4 Naar bij zijn goedkeuring van de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganistatie (hierna: WTO) door de Raad van de Europese Gemeenschappen is beoogd en het Hof van Justitie heeft bevestigd, roepen de WTO-regels geen rechten voor particulieren in het leven waarop deze zich voor de rechter rechtstreeks kunnen beroepen krachtens het gemeenschapsrecht. (Arrest van het Hof van Justitie van 14 december 2000, Dior, C-300/98 en C-392/98, Jurisprudentie blz I-11307, punt 44). Overigens behoren de WTO-regels in beginsel ook niet tot de normen waaraan het Hof van Justitie de wettigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen toetst (arresten Hof van het Justitie van 23 november 1999, Portugal/Raad, C-149/96, Jurispr. Blz. I-8395, punt 47, en van 14 december 2000, Dior, punt 43).
6.5 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.G. Lubberdink, mr M.J. Kuiper en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2001.
w.g. H.G. Lubberdink w.g. Th.J. van Gessel