Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/53 18 oktober 2001
5135
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr A. Worlanyoh-Vogel, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 17 januari 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 december 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 2 december 1999, genomen op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouw-gewassen (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 16 maart 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 6 september 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, ter gelegenheid waarvan verweerder zijn standpunt bij monde van zijn gemachtigde nader heeft toegelicht. Appellante werd bij die gelegenheid vertegenwoordigd door haar echtgenoot, C.
Ter zitting is als getuige gehoord D.J. Bonhof, ambtenaar in dienst van de Algemene Inspectiedienst (de A.I.D.).
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving
Artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 762/94 van de Commissie, houdende toepassingsbepalingen inzake het uit produktie nemen van grond, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2015/95, luidt voorzover hier van belang als volgt:
" 1. De overeenkomstig deze verordening uit produktie genomen grond moet een aaneengesloten oppervlakte van ten minste 0,3 hectare beslaan en ten minste 20 meter breed zijn. (…)
2. De uit produktie genomen grond moet zo worden onderhouden dat hij voor de landbouw geschikt blijft. De grond mag niet worden gebruikt voor andere vormen van landbouwproduktie dan die bedoeld in artikel 7, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 1765/92, en ook niet voor een andere winstgevende bestemming die met akkerbouw onverenigbaar is.
(…)"
Ingevolge de artikelen 16 en 17 van de Regeling - zakelijk samengevat - neemt de producent die deelneemt aan de algemene regeling gedurende de aaneengesloten periode van 15 januari tot ten minste 31 augustus een percentage (ten tijde van belang 10 procent) van zijn oppervlakte, bestaande uit de oppervlakte die is ingezaaid met voor subsidie in aanmerking gebrachte akkerbouwgewassen en de uit productie genomen oppervlakte, uit productie.
Artikel 20 van Pro de Regeling luidde in 1999 voorzover hier van belang als volgt:
" 1. Behoudens de artikelen 20a en 23 en 32, mogen de percelen gedurende de in artikel 17, eerste lid, bedoelde periode noch voor de landbouw worden gebruikt, de inzaai van gewassen daaronder begrepen, noch op enige andere wijze worden gebruikt waardoor de producent op enig moment direct of indirect een financieel voordeel verkrijgt.
2. In afwijking van het eerste lid mag de producent de percelen inzaaien met een groenbemester onder de navolgende voorwaarden (…)"
Artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals nadien gewijzigd, luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het geconstateerde verschil wanneer dit groter is dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 10 mei 1999 heeft appellante bij de uitvoeringsdienst LASER een aanvraag oppervlakten 1999 ingediend, waarbij zij steun aanvraagt ingevolge de algemene regeling voor 14.50 ha rogge, wintergerst en snijmaïs en 1.65 ha braak. Als braakpercelen heeft appellante de percelen met de volgnummers 7 en 8 opgegeven, met een oppervlakte van onderscheidenlijk 1.25 ha en 0.40 ha. Daarbij heeft appellante aangegeven dat het hier ging om percelen met LNV natuurbraak.
- Op 13 augustus 1999 heeft een controle door de A.I.D. plaatsgevonden. Daarbij is blijkens het van deze controle opgemaakte rapport, nr. 0084/99/0202, onder meer geconstateerd dat perceel 8 een oppervlakte heeft van 0.50 ha en dat perceel 7 niet overal voldoet aan de 20-meter-eis, omdat zich op dat perceel kuilhopen voor maïs bevinden, waarnaast geen strook van 20 meter overblijft. Daarom is perceel 7 gesplitst in twee percelen, die ieder voor zich wel aan de eisen voldoen, doch die samen een oppervlakte van 0.83 ha beslaan in plaats van de opgegeven 1.25 ha. Blijkens een bij het rapport gevoegde verklaring is appellante bij de controle aanwezig geweest en heeft zij verklaard akkoord te zijn met de bevindingen van de metingen door de A.I.D.-controleur.
- Ter zitting is echter gebleken dat appellantes echtgenoot bij de controle aanwezig geweest is en dat hij de op naam van zijn echtgenote gestelde verklaring heeft ondertekend.
- Bij zijn besluit van 2 december 1999 heeft verweerder op basis van de in het rapport neergelegde bevindingen appellante steun terzake van de braak gelegde percelen geweigerd, omdat het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte 24,06% en derhalve groter dan 20% is, zodat het recht op een subsidie terzake geheel vervalt. Met betrekking tot de 14.50 ha granen, heeft verweerder geoordeeld, dat om voor volledige steunverlening in aanmerking te komen, minimaal 1.61 ha braak gelegd zou moeten zijn. Waar slechts 1.33 ha braak kon worden aangewezen heeft hij 82,55% van de subsidie toegekend, zijnde een bedrag van in totaal fl. 10.176,97.
- In het bezwaarschrift van 11 januari 2000, dat bij schrijven van 2 maart 2000 nader is uitgewerkt, heeft appellante de vraag opgeworpen of het gebruik van de grond om daarin voedergranen in te kuilen, niet zeer wel te verenigen is met braaklegging.
- Voorts heeft zij aangevoerd begrepen te hebben, dat bij de meting behalve de kuilen ook een strook grond buiten beschouwing was gelaten, die door een loonwerker, die op de naastgelegen roggeakker aan het werk was, was weggemaaid om wat meer werkruimte te hebben. Naar appellantes mening zou in een dergelijke situatie toch geoordeeld moeten worden, dat de betrokken strook braak gelegen heeft.
- Op 19 oktober 2000 heeft appellantes echtgenoot de bezwaren nader toegelicht op een hoorzitting. Voorafgaand aan de hoorzitting heeft de voorzitter van de hoorcommissie contact gehad met de ambtenaar van de A.I.D., D.J. Bonhof. Desgevraagd heeft deze - zo is op de hoorzitting medegedeeld - verklaard, dat bij de meting slechts in verband met de aanwezigheid van de kuilhopen tot een van appellantes opgave afwijkend resultaat gekomen is. Van een weggemaaid stuk, dat in mindering was gebracht, was dus geen sprake.
- De discussie op de hoorzitting heeft zich vervolgens toegespitst op de vraag of de kuilhopen dan wel correct gemeten waren. Uit het namens appellante gehouden betoog heeft de voorzitter van de hoorcommissie afgeleid, dat dit erop zou neerkomen, dat niet meer dan tien tot vijftien are voor de kuilhopen in gebruik kan zijn geweest. Ter hoorzitting heeft de voorzitter op een aanbod van appellante de nog aanwezige kuilhoop op te meten, medegedeeld dat aan de A.I.D. gevraagd zou worden dit te doen.
- Blijkens een telefoonnotitie van 26 oktober 2000 is vervolgens aan de A.I.D. de vraag voorgelegd of deze nog over nadere gegevens met betrekking tot de grootte van de kuilen beschikte. Deze vraag is ontkennend beantwoord.
- Verweerder heeft daarop het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit van 6 december 2000 houdt onder meer het volgende in:
" Tijdens navraag bij de AID-controleur heeft deze mij medegedeeld dat ze alleen hebben gekeken naar de grootte van de kuilhopen, dat ze niet hebben gekeken naar het gemaaide stuk en dat ze dit ook niet hebben meegenomen in de berekening.
Bij het nemen van een besluit is het uitgangspunt dat wordt uitgegaan van gegevens die de AID heeft vastgesteld. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, namelijk indien de resultaten van het AID-onderzoek zelf aanleiding geven te veronderstellen dat deze niet juist zijn, dan wel door of namens de aanvrager aangevoerde daartoe aanleiding geeft, wordt van het uitgangspunt afgeweken. Na bestudering van het bovengenoemde AID-rapport en navraag bij de betreffende AID-controleur is mij gebleken dat de AID alleen heeft gekeken naar de grootte van de kuilhopen en niet naar het gemaaide stuk.
Mij is niet gebleken dat de AID onzorgvuldig of onvolledig te werk is gegaan. Ik ga derhalve uit van het gestelde in het AID-rapport.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 762/94 moet een perceel dat uit de productie wordt genomen een aaneengesloten oppervlakte van tenminste 0,3 hectare beslaan en tenminste 20 meter breed zijn. Uit het AID-rapport volgt dat perceel 7 niet helemaal voldoet aan de 20-meter eis. Op een bepaald gedeelte van perceel met volgnummer 7 liggen kuilhopen. Deze gedeelten voldoen niet aan de 20-meter eis. Hierdoor is het perceel in tweeën opgemeten. Het perceel is gesplitst in perceel 7 en perceel 7A. Doordat de oppervlakte van de kuilhopen niet is mee genomen bij de berekening, wordt de oppervlakte van het perceel kleiner dan is opgegeven. De geconstateerde oppervlakte van perceel met volgnummer 7 is 0.83 hectare.
(…)
U draagt als producent zelf de eindverantwoordelijkheid voor de juistheid van de ingevulde gegevens. Op grond van het vorenstaande bent u zelf verantwoordelijk voor het invullen van het aanvraagformulier en komen de gevolgen daarvan derhalve voor uw rekening en risico. Dat u geen boze opzet heeft gehad, doet aan het voorgaande niet af.
Gelet op het bovenstaande geeft de heroverweging van het besluit van de teammanager mij geen aanleiding om dit besluit te herroepen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" De redelijkheid van de afwijzende beschikking op voornoemd bezwaarschrift staat of valt met de juistheid van het door LASER ingenomen uitgangspunt:
De controleurs hebben de braakstrook minus het stuk dat de kuilhopen bevat op zijn juiste waarde bemeten. Deze bedraagt 0,83 Ha.
Ik zal u aantonen dat deze stellingname niet houdbaar is.
Wij hebben handmatig, en met onze middelen de frontlengte van het perceel bepaald op 550 ± 2 meter. De mij heden door de Gemeente Brummen verstrekte kadasterkaart schaal 1:2000 (bijlage 2) stelt U in staat de juistheid hiervan te controleren. Ik heb er tevens de positie van de kuilhopen ingetekent.
De grootte en ligging van het stuk waarop de kuilhopen lagen is nog heden probleemloos in het terrein vast te stellen. Ze zijn pas kortgeleden geruimd. Opmeting leverde een frontlengte van 62 m en een breedte van 14 m.
(zie bijlage 3).
Wetende dat de braakstrook tussen 20 en 25 meter breed moet zijn, kan nu het maximum en het minimum van de oppervlakte van de braakstrook worden bepaald.
(frontlengte - kuilhopen) x breedte =
(550 - 62) x 25 = 12200 = 1,220 Ha (maximum)
(550 - 62) x 20 = 9760 = 0,976 Ha (minimum)
Tussen deze grenzen moet dus de gemeten waarde van de braakstrook liggen.
De controleurs meten 0.83 Ha. En dat kan niet. Dat is dus gewoon fout !
En daarmee wordt de afwijzende beschikking van LASER Groningen van haar argumentatie beroofd.
Ook de argumentatie dat ik bij de berekening geen rekening heb gehouden met het effect van de kromming in de weg snijdt geen hout. Berekening leert dat het effect hiervan veel te gering is om de hier optredende verschillen te verklaren. De conclusie is simpel: er is gewoon een of ander fout gemaakt."
In een bij het beroepschrift gevoegde bijlage is een op 11 januari 2001 gedateerde verklaring opgenomen van drie personen, dat de grootte en positie van de kuilhopen nog duidelijk in het terrein zichtbaar zijn en dat de lengte daarvan 62 meter bedraagt en de breedte 14 meter.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst, dat appellantes echtgenoot na de controle op 13 augustus 1999 een door de A.I.D. opgesteld verklaringsformulier heeft ondertekend, dat appellante bij die controle aanwezig was, kennis heeft genomen van de controle bevindingen en daarmee ook akkoord gaat. Nu in dit verklaringsformulier niet expliciet is vastgelegd, wat dan de bevindingen zijn, die aldus worden onderschreven, kan het College betrokkene daaraan niet - zonder meer - gebonden achten.
Het College constateert vervolgens, dat ter zitting van 6 september 2001 de als getuige gehoorde A.I.D.-ambtenaar Bonhof heeft verklaard, dat hij bij de controle op 13 augustus 1999 die perceelsgedeelten heeft opgemeten, die naar zijn bevindingen op dat moment als natuurbraak in gebruik waren.
Het College leidt daaruit af dat de in de bezwaarprocedure zijdens verweerder gedane mededeling, dat uitsluitend voor de kuilhopen een mindering op appellantes opgave is toegepast, niet juist hoeft te zijn: ieder perceelsgedeelte, dat de A.I.D.-controleurs niet als behorend tot het braakliggend terrein hebben aangemerkt, is bij de meting buiten beschouwing gelaten.
Conclusie daaruit moet zijn, dat in de bezwaarprocedure ten onrechte niet onderzocht is, of appellantes betoog, dat door een loonwerker weggemaaide banen natuurbraak toch bij het braakgelegde gedeelte gerekend moeten worden, aan verweerders beslissing zou kunnen afdoen.
Voorts overweegt het College, dat appellante op de hoorzitting heeft aangeboden de kuilhopen op te meten, om op die manier haar stelling, dat de enkele aftrek van de kuilhopen nooit tot een vermindering van de oppervlakte van het braakgelegde stuk met meer dan 30% kan leiden, te onderbouwen. De voorzitter van de hoorzitting heeft dat aanbod van de hand gewezen met de mededeling, dat LASER zou bevorderen, dat de A.I.D. de oppervlakte van de kuilen zou opmeten. Vervolgens is daar zonder enig nader bericht vanaf gezien en wordt in het bestreden besluit aangevoerd, dat in beginsel van de bevindingen van de A.I.D. wordt uitgegaan tenzij het door of namens de aanvrager aangevoerde aanleiding geeft daarvan af te wijken. Het College acht een dergelijke gang van zaken strijdig met de in acht te nemen beginselen van behoorlijke procedure; nu appellante mocht aannemen, dat verweerder tot een nadere meting zou overgaan, kan haar niet worden tegengeworpen, dat zij onvoldoende heeft aangevoerd om de resultaten van de eerder gedane meting in twijfel te trekken.
Gelet hierop komt het bestreden besluit, wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat een beslissing op bezwaar moet berusten op een deugdelijke motivering, voor vernietiging in aanmerking.
Het College tekent vervolgens aan, dat in het bezwaarschrift de vraag is opgeworpen of een gebruik van een braakgelegd perceel als plaats om voedergranen in te kuilen wel in strijd is met de uit aanmelding voor braaklegging voortvloeiende verplichtingen. Daarbij is erop gewezen, dat de grond, die op de voederkuil gestort is, net als de rest van het perceel met groenbemester beplant is geweest.
In beroep is deze kwestie niet meer aan de orde geweest, omdat appellante zich terzake bij verweerders visie heeft neergelegd.
Het College wijst er echter op, dat in zijn uitspraak van 13 december 2000, AWB 99/357, die aan deze uitspraak gehecht wordt, in een enigszins vergelijkbaar geval geoordeeld is, dat zonder een genoegzame motivering niet valt in te zien, dat het gebruik van een perceel voor opslag strijdig zou zijn met de uit aanmelding voor braaklegging voortvloeiende verplichtingen.
Met betrekking tot de in die zaak door verweerder betrokken stelling dat zulks in strijd zou zijn met het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van de Regeling, overwoog het College toen - samengevat - het volgende.
Artikel 3, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 762/94 bepaalt dat de uit productie genomen grond geschikt moet blijven voor de landbouw en behoudens de hier niet ter zake doende uitzondering als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 1765/92 niet mag worden gebruikt voor andere vormen van landbouwproductie en ook niet voor een andere winstgevende bestemming die met akkerbouw onverenigbaar is. Niet valt in te zien dat aan artikel 20, eerste lid, van de Regeling, dat moet worden beschouwd als de nationaalrechtelijke uitwerking van artikel 3, tweede lid, van Verordening (EG)
nr. 762/94, een verderstrekkende betekenis zou kunnen toekomen dan aan laatstgenoemde communautaire bepaling.
Daarmee rijst de vraag op grond waarvan verweerder van mening is dat dat gebruik het onderhavige braakperceel ongeschikt zou maken voor de landbouw, danwel zou kunnen worden aangemerkt als landbouwproductie of als een andere winstgevende bestemming die met akkerbouw onverenigbaar is. Voorts valt niet zonder meer in te zien dat de enkele omstandigheid dat appellant door de tijdelijke opslag op het braakperceel mogelijkerwijs elders opslagruimte en/of -kosten heeft uitgespaard en daarmee - indirect - financieel voordeel heeft gehad, maakt dat sprake is van strijd met de toepasselijke regelgeving.
Nu verweerder heeft nagelaten in het bestreden besluit te motiveren, waarom gebruik van het perceel voor het inkuilen van voedergranen niet te verenigen is met braaklegging, is dit besluit ook in zoverre in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb.
Bij zijn nieuwe beslissing op appellantes bezwaarschrift dient verweerder ook aan dit punt aandacht te besteden.
Verweerder zal appellante het door haar betaalde griffierecht dienen te vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw zal beslissen op het bezwaarschrift van appellante;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht van fl. 225,-- (zegge: tweehonderdenvijfentwintig
gulden) vergoedt.
Aldus gewezen door mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2001.
w.g. W.E. Doolaard w.g. Th.J van Gessel