Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/156 17 oktober 2001
10300
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 14 februari 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 13 januari 2000.
Bij dit besluit is afwijzend beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders weigering zijn besluit van 5 oktober 1993 in het kader van de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten (hierna ook: de Bzb) in heroverweging te nemen. Op 7 maart 2000 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 6 april 2000 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2001, waarbij partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 14 augustus 1992 heeft verweerder appellants aanvraag voor toekenning van een melkquotum op grond van artikel 7 van Pro de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten (hierna: de Bzb) gedeeltelijk afgewezen.
- Bij brief van 24 augustus 1992 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt, onder meer stellende dat bij de berekening van de bijzondere referentiehoeveelheid ten onrechte geen rekening is gehouden met zijn contante verkopen in de winkel aan huis.
- Dit bezwaar heeft verweerder bij besluit van 5 oktober 1993 ongegrond verklaard, hiertoe onder meer overwegende dat appellants berekening van de hoeveelheid melk die tot yoghurt en kwark is verwerkt voor verkoop aan huis, niet is gebaseerd op bewijsmateriaal en niet kan worden afgeleid uit het registratieformulier dat appellant zelf heeft ingevuld en bij het Productschap Zuivel ingediend.
- Bij brief van 20 maart 1996 heeft appellant verweerder verzocht het besluit van 5 oktober 1993 te heroverwegen.
- Bij besluit van 11 september 1996 heeft verweerder op dit verzoek in afwijzende zin beslist.
- Hiertegen heeft appellant bij bezwaarschrift van 7 oktober 1996, aangevuld bij brief van 16 juli 1998, bezwaar gemaakt.
- Op 16 februari 1999 is appellant ter zake van dit bezwaar gehoord.
- Bij het bestreden besluit, dat namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij door het Hoofd Afdeling Rechtsbescherming en andere Juridische Zaken is ondertekend, is op dit bezwaar beslist.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is onder meer als volgt overwogen:
" De beslissing op bezwaar d.d. 5 oktober 1993 is rechtens komen vast te staan, nu het door u daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard.
In het bestuursprocesrecht is uitgangspunt dat slechts binnen de wettelijke beroepstermijn opgekomen kan worden tegen besluiten.
Dit neemt niet weg dat de mogelijkheid bestaat later een verzoek te doen alsnog toewijzend te beslissen. Artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verbindt daaraan wet de eis dat verzoeker nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren brengt. Het dient dan te gaan om feiten en omstandigheden die ten tijde van het vorige besluit nog niet bekend waren en die van zodanige aard zijn dat aanleiding bestaat op dat eerdere besluit terug te komen.
(…)
Uw verzoek tot heroverweging is slechts gebaseerd op het feit dat u heeft vernomen dat ten aanzien van zaken die bij het CBb aanhangig waren wel een heroverweging heeft plaatsgevonden.
In de gevallen waarnaar u verwijst was weliswaar nog geen sprake van een rechterlijke uitspraak die heeft geleid tot een wijziging van het destijds gevoerde beleid, maar heeft de behandeling ter zitting bij het CBb geleid tot de bedoelde wijziging. Eén en ander was dus de uitkomst van de behandeling van de betreffende beroepen door het CBb, zonder dat sprake was van een uitspraak. Als gevolg van één en ander is besloten tot herziening van de beslissingen waartegen beroep aanhangig was bij het CBb.
In het licht van de hiervoor aangehaalde uitspraak meen ik dat ik op juiste gronden er toe ben overgegaan om slechts die beslissingen te heroverwegen die nog niet in rechte vast stonden. "
Bij verweerschrift is voorts het volgende aangevoerd:
" Inderdaad is de beslissing op bezwaar ten onrechte ondertekend namens de Staatssecretaris, daar waar het namens de Minister ondertekend had moeten worden. Uit de minute van de beslissing op bezwaar (…) blijkt dat ook beoogd werd de beslissing op bezwaar namens de Minister te nemen. Ten onrechte is dit bij de administratieve verwerking gewijzigd.
Uit het mandaatbesluit (…) blijkt overigens dat het Hoofd Afdeling Rechtsbescherming tevens bevoegd is namens de Minister de beslissing op bezwaar te ondertekenen. Voor de inhoud van de beslissing is één en ander ook niet van invloed.
(…)
Appellant voert aan dat namens hem bij brief van 16 juli 1998 een berekening door de accountant aan verweerder is verzonden, waaruit onomstotelijk zou blijken dat appellant in het voor hem geldende referentiejaar meer zure producten heeft geproduceerd en afgezet dan de hoeveelheid waarop de toewijzing is gebaseerd. (…)
In deze redenering gaat appellant eraan voorbij dat de door hem bij genoemde brief van 16 juli 1998 overgelegde gegevens al eerder, namelijk ofwel bij de aanvraag ofwel voorafgaand aan de beslissing op bezwaar d.d. 5 oktober1993, overgelegd hadden kunnen worden. Immers, het betreft een berekening van een accountant. Niet valt in te zien waarom een dergelijke berekening niet destijds al aangevoerd had kunnen worden, noch zijn van de zijde van appellant daarvoor redenen aangevoerd.
Het betrof immers een verzoek om toekenning van melkquotum in de zin van artikel 7 BSZB Pro. Dan ligt het niet meer dan voor de hand dat alle gegevens worden overgelegd die van belang zijn voor het vaststellen daarvan.
Ook de bij de brief van 26 oktober 1999 geleverde gegevens betreffen geen nieuwe gegevens maar hadden bij de aanvraag of bij de behandeling van het bezwaar aangeleverd kunnen en moeten worden.
(…)
Met betrekking tot de verwijzing naar de zaak Grijpstra is in de bestreden beslissing reeds opgemerkt dat het niet een vergelijkbaar geval betrof. In die zaak ging het om de intrekking van een SLOM-quotum, waarbij uiteindelijk vanwege de specifieke omstandigheden van het geval is besloten toch nog een SLOM-quotum toe te kennen.
Ik meen dan ook dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet opgaat.
Met betrekking tot de stelling van appellant dat sprake is van strijd met artikel 3:4 Awb Pro merk ik het volgende op.
Verweerder heeft er groot belang bij duidelijkheid te hebben over de totale hoeveelheid melkquotum die is uitgegeven.
Indien nu, zonder dat verweerder daartoe gehouden is, wordt teruggekomen op een rechtens vaststaande beslissing, zullen de gevolgen daarvan niet tot deze zaak beperkt blijven. Immers, aannemelijk is dat vervolgens ook anderen een
verzoek zullen doen terug te komen op rechtens vaststaande beslissingen en (met een beroep op deze zaak) aanspraak zullen maken op toekenning van extra melkquotum. In dat geval wordt verweerder geconfronteerd met onvoorzienbare aantallen verzoeken om toekenning van een onvoorzienbare hoeveelheid melkquotum.
Te meer daar appellant thans gegevens heeft overgelegd die al destijds overgelegd hadden kunnen en moeten worden, is verweerder van mening dat van strijd met artikel 3:4 Awb Pro geen sprake is. "
4. Het standpunt van appellant
Bij aanvullend beroepschrift heeft appellant onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" Allereerst ten aanzien van de bevoegdheid van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het bestreden besluit is genomen door de Staatssecretaris, terwijl bezwaar is ingediend bij de Minister. Cliënt beschikt niet over een delegatie/mandaatbesluit. Bij gebrek aan deze stukken betwist cliënt derhalve de bevoegdheid van de Staatssecretaris in dezen in de beslissing op het bezwaar te nemen.
Voorzover de Staatssecretaris wel bevoegd mocht zijn in onderhavig geval een beslissing op bezwaar te nemen, merkt cliënt het navolgende op.
De Staatssecretaris maakt onderscheid tussen de situatie waarin iemand wel in beroep is gegaan en de situatie waarin iemand niet in beroep is gegaan. Cliënt meent dat er geen verschil zou moeten worden gemaakt tussen zijn situatie en de situatie waarin nog wel beroep aanhangig is. Cliënt heeft immers - zij het ontijdig - beroep aangetekend bij Uw college. Hij is weliswaar niet-ontvankelijk verklaard, maar heeft daarmee aangegeven het toch oneens te zijn met de genomen beslissing. Cliënt meent dan ook dat er onvoldoende grond is om hem anders te behandelen dan de groep van wie het belang nog aanhangig was bij uw college.
Met de beleidswijziging heeft de Minister aangegeven dat er sprake is van een kennelijk evidente onjuistheid van het eerdere beleid, waarmee tevens de onjuistheid van dat eerdere besluit is aangegeven.
Met de door de Staatssecretaris aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep d.d. 18 december 1997, AB 1998/124 stelt de Staatssecretaris dat cliënt niet feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die de evidente onjuistheid van het eerdere besluit (de beslissing op bezwaar d.d. 5 oktober 1993) aantonen.
De Staatssecretaris heeft ten onrechte overwogen dat cliënt geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die de onjuistheid van het eerdere besluit aantonen. Cliënt heeft immers de evidente onjuistheid van het eerdere besluit al aangevoerd en kennelijk is de Minister c.q. de Staatssecretaris zelf ook van mening dat er sprake is van een evidente onjuistheid, gelet op de beleidswijziging die is doorgevoerd.
De Staatssecretaris heeft onvoldoende onderzocht of er in onderhavig geval sprake is geweest van een evidente onjuistheid. Bij het schrijven van 16 juli 1998 heeft mr. Y.B. Kuiper namens cliënt bijgevoegd een berekening door de accountant van cliënt een accountantsverklaring, waaruit onomstotelijk blijkt dat cliënt in het voor hem geldende referentiejaar meer zure producten heeft geproduceerd en afgezet dan de hoeveelheid waarop de toewijzing is gebaseerd. Aangezien de evidente onjuistheid van de beslissing van de Minister hiermee is aangetoond is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
Subsidiair, derhalve slechts voor het geval de hiervoor gemelde beroepsgronden ongegrond mochten worden verklaard, meent cliënt dat de Minister had dienen te heroverwegen, omdat er in onderhavig geval sprake is van een situatie van ongelijke behandeling van voldoende gelijke gevallen. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
d.d. 15 april 1993, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht, 1993, 126. Cliënt meent dat er voor heroverweging plaats is gelet op het feit dat er hier sprake is geweest van een opmerkelijke beleidswijziging van het Ministerie, waar met gelijksoortige gevallen rekening moet worden gehouden. Des temeer reden om het beroep op het gelijkheidsbeginsel in onderhevig geval te honoreren, is het feit dat cliënt wel degelijk actie heeft ondernomen om beroep in te stellen tegen de beslissing van 5 oktober 1993. Hieruit blijkt immers dat cliënt in die beslissing niet heeft willen berusten.
Daarbij is verder van belang dat de Minister in het verleden ook al eens is teruggekomen op besluiten met betrekking tot het aanvragen van een heffingvrije hoeveelheid melk, zelfs nadat uw college reeds een voor de betreffende agrariër negatieve uitspraak had gedaan. Verwezen zij naar de zaak Grijpstra."
Ter zitting heeft appellant de beroepsgrond inzake het niet bevoegd zijn van de Staatssecretaris om in plaats van de Minister op het bezwaarschrift te beslissen, ingetrokken. Voorts heeft hij aan zijn stellingen onder meer het volgende toegevoegd:
" Artikel 4:6 Awb Pro geeft een overheidsorgaan een bevoegdheid tot vereenvoudigd afwijzen. Een bevoegdheid moet altijd binnen de grenzen van het redelijke worden uitgeoefend, hetgeen er onder omstandigheden toe kan leiden dat het bestuursorgaan verplicht is om van de bevoegdheid gebruik te maken zie ook uw uitspraak van 1 november 2000, AB 2001/32.
(…)
Ten onrechte beroept de Staatssecretaris zich erop dat de door A in deze procedure aangeleverde gegevens al in de eerdere procedure hadden kunnen worden aangevoerd. Ook de andere melkveehouders, waarvan de beroepschriften ten tijde van de beleidswijziging aanhangig waren bij uw college, hebben immers de gelegenheid gekregen later hun gegevens te onderbouwen met andere bewijsstukken dan die de Minister in eerdere instantie eiste. De Staatssecretaris heeft derhalve ten onrechte een verschil gemaakt tussen de situatie waarin iemand wel in beroep is gegaan en de situatie waarin iemand niet in beroep is gegaan. Immers ook de mensen die wel in beroep zijn gegaan, zijn nog in de gelegenheid gesteld om later - hangende het beroep - nadere gegevens in te dienen. Eenvoudig voor te stellen is dat bij de mensen wiens beroep aanhangig was bij uw college ook personen hebben gezeten die wellicht net als A destijds niet-ontvankelijk zouden zijn verklaard.
Op grond van het vorenstaande meent A dat aan het door uw college aangehangen redelijkheidscriterium niet is voldaan, aangezien er ofwel sprake in van een kennelijke misslag - gegeven door de beleidswijzing van de Minister - ofwel sprake is van juist bevonden feiten die het bestuursorgaan bij het nemen van het onherroepelijk geworden besluit niet kende en die van dien aard zijn dat zij, zou het bestuursorgaan deze toen wel hebben gekend, in redelijkheid tot een ander besluit hadden behoren te leiden. "
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst, dat het bestreden besluit ten onrechte namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is ondertekend, terwijl het hier een bevoegdheid van verweerder betreft.
Gelet op het feit, dat de besluitvorming blijkens de overgelegde minute en de ondertekening door een door de Minister daartoe aangewezen ambtenaar heeft plaatsgevonden en het feit dat appellant door de onjuiste vermelding van het beslissende bestuursorgaan niet aanwijsbaar is benadeeld en zijn grief op dit punt ook heeft ingetrokken, ziet het College aanleiding om aan het ondertekeningsgebrek voorbij te gaan.
Hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd, stelt het College voor de vraag of verweerder, die in het kader van de Bzb een nieuwe benadering is gaan volgen bij de beoordeling van het bewijs van de leveranties van zure producten in 1990, daarbij ten onrechte uitsluitend degenen ten aanzien van wie ten tijde van deze koerswijziging nog geen rechtens onaantastbare beschikking voorlag, van deze nieuwe benadering heeft laten profiteren.
Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Het staat een bestuursorgaan vrij om met inachtneming van de grenzen gesteld door geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen, terug te komen op eerder door hem genomen beslissingen. Dit geldt zowel voor beslissingen waartegen geen rechtsmiddel is aangewend, als voor beslissingen waartegen wel bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld. Voor het bestaan van die bevoegdheid is ook niet bepalend of het bezwaar of beroep reeds tot een definitieve uitspraak heeft geleid.
Aan de mogelijkheid voor een belanghebbende om een besluit in rechte aan te tasten, heeft de wetgever wel beperkingen en voorwaarden gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen een daarvoor door de wetgever gestelde termijn en met inachtneming van de overige processuele vereisten. Voor het bestaan van een recht om daarbuiten herziening te verlangen van een onrechtmatig geacht besluit, valt geen grondslag aan te wijzen, behoudens als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
Een bestuursorgaan heeft in deze dus een ruime beoordelingsmarge.
In het voorliggende geval heeft verweerder aanleiding gevonden op bepaalde door hem genomen beslissingen in het kader van de Bzb terug te komen. Hij heeft namelijk beslist om in al die zaken waarin zijn besluiten nog niet rechtens waren komen vast te staan, een ruimere bewijsvoering te accepteren.
Nu eenmaal beslist is op genomen besluiten terug te komen, dient de besluitvorming terzake de toets aan geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen te kunnen doorstaan.
In verband daarmee zal het College de vraag moeten beantwoorden of verweerders beslissing om in zaken waarin besluiten rechtens onaantastbaar zijn geworden, wel aan die besluiten vast te houden, rechtens houdbaar is.
Het College beantwoordt die vraag bevestigend.
Niet valt in te zien dat verweerder slechts bevoegd zou zijn tot een koerswijziging als hij deze voor alle door hem besliste gevallen zou laten gelden. Verweerder mag in beginsel bij een beleidswijziging - ook als deze voortkomt uit een nieuw inzicht over de juridische houdbaarheid van een door hem gekozen benadering - beslissen dat deze alleen voor de toekomst geldt of een bepaalde overgangsregeling hanteren.
In het algemeen kan voorts niet gezegd worden, dat als verweerder bij toepassing van zijn gewijzigde beleid onderscheid maakt tussen situaties waarin een rechtens vaststaand besluit tot stand is gekomen, en situaties waarin dat niet het geval is, hij daarmee een rechtens irrelevant en dus onhoudbaar onderscheid maakt.
Van bijzondere omstandigheden van zo klemmende aard, dat in dit geval verweerder het recht tot het maken van een dergelijk onderscheid ontzegd zou moeten worden, is het College niet gebleken. Appellant heeft weliswaar, zich beroepend op de uitspraak van het College van 1 november 2000 in de zaak AWB no. 97/995, Kühne & Heitz, aangevoerd dat onder omstandigheden het bestuursorgaan verplicht is gebruik te maken van zijn bevoegdheid terug te komen op eerder door hem genomen beslissingen, maar omstandigheden als in die uitspraak genoemd, zijn in dit geding niet aan de orde.
Anders dan appellant oordeelt het College dat verweerder aan de door appellant verstrekte gegevens heeft kunnen voorbijgaan nu geen sprake is van nieuw gebleken feiten. Gesteld noch gebleken is immers dat appellant de verstrekte gegevens redelijkerwijs niet reeds in de procedure volgend op zijn aanvraag van 14 augustus 1992, had kunnen verstrekken. Gelet op voorgaande overwegingen ziet het College evenmin grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is genomen.
Dat verweerder in de zaak Grijpstra, waar appellant zich op heeft beroepen, wel is teruggekomen op een eerder genomen beslissing, doet niet af aan hetgeen hiervoor is overwogen nu die zaak niet een afwijzing betrof van een aanvraag om melkquotum op grond van artikel 7 van Pro de Bzb, maar de intrekking van een melkquotum, toegekend op grond van de zogenoemde SLOM-regeling.
Verweerder heeft derhalve kunnen weigeren terug te komen op zijn besluit van 5 oktober 1993.
De conclusie is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr M.A. van de Ham en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2001.
w.g. M.J. Kuiper w.g. F.W. du Marchie Sarvaas