Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 99/82 31 oktober 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr E. Beele, advocaat te 's-Hertogenbosch,
tegen
1. de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij; en
2. de Inspecteur-Districtshoofd van de Veterinaire Dienst, beiden zetelend te 's-Gravenhage en hierna individueel en gezamenlijk aan te duiden als verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 27 januari 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 december 1998.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen besluiten van 22 mei 1997, onderscheidenlijk inhoudende de verklaring dat de op het bedrijf van appellant aanwezige varkens worden verdacht van besmetting met klassieke varkenspest en strekkende tot maatregelen in verband daarmede, alsmede tegen een besluit van
24 juni 1997, waarbij aan appellant een tegemoetkoming in door hem geleden schade is toegekend.
Bij brief van 23 februari 1999 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 23 maart 1999 een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 10 mei 1999 heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk heroverwogen in de zin dat bovenvermeld bezwaar tegen de toekenning van de tegemoetkoming in door appellant geleden schade gedeeltelijk gegrond is verklaard.
Bij brief van 4 juni 1999 heeft appellant het College medegedeeld het onderhavige beroep, voorzover verweerder daarin niet aan zijn grieven is tegemoetgekomen, te handhaven.
Op 19 september 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van appellant was ter zitting tevens aanwezig W.R.M. van Hedel, ten tijde van de varkenspestepidemie in 1997 werkzaam als taxateur voor de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees en als Senior Bedrijfsdeskundige bij DLV.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraken van het College van 25 januari 2000 (No.AWB 98/309) en 5 september 2000 (No.AWB 99/214). Deze uitspraken zijn via internet te raadplegen op website http:// www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 16 mei 1997 zijn alle varkens op het bedrijf van appellant op grond van artikel 2, onderdeel b, van het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest en is appellant op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdingsmaatregelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Bij besluit van 22 mei 1997 zijn alle varkens op het bedrijf van appellant eveneens op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren verdacht verklaard van besmetting met klassieke varkenspest.
- Bij besluit van 22 mei 1997 (abusievelijk gedateerd op 20 mei 1997) is appellant een aantal bestrijdingsmaatregelen op grond van artikel 22 van Pro de Gwd aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Appellant heeft bij afzonderlijke brieven van 23 mei 1997 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 22 mei 1997.
- Bij brief van gelijke datum heeft appellant de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen houdende de schorsing van de besluiten van verweerder van 22 mei 1997.
- Bij uitspraak van 29 mei 1997 (No. AWB 97/672) heeft de president van het College de gevraagde voorlopige voorziening afgewezen.
- Op 30 mei 1997 zijn de varkens op het bedrijf van appellant (waaronder zeugen) getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op fl. 854.024,00. Vervolgens is het bedrijf van appellant preventief geruimd.
- Bij besluit van 24 juni 1997 is, op grond van gegevens van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD), het bedrijf van appellant aangemerkt als basisfokbedrijf en is appellant op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van zijn bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 852.532,00. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen normbedragen toegekend.
- Appellant heeft bij brief van 4 augustus 1997 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 juni 1997 inzake de tegemoetkoming in de schade.
- Op 25 juni 1998 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren.
3. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen de onderscheidenlijke onderdelen van het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot verdachtverklaring:
Bij het nemen van het besluit tot verdachtverklaring is artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschonden, nu niet is komen vast te staan dat de varkens van appellant in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
Betwist wordt dat ten aanzien van de varkens van appellant deskundigen een risico-inventarisatie hebben uitgevoerd. Hiervan blijkt uit het bestreden besluit niets. De in het bestreden besluit genoemde redenen waarom het bedrijf van appellant als risicovol is beschouwd, overtuigen niet. Ter adstructie van zijn opvatting wijst appellant op een artikel van C. Terpstra - een internationaal erkend deskundige op het gebied van de klassieke varkenspest - in het Tijdschrift voor diergeneeskunde van april 1997 en het op het ID-DLO gehanteerde protocol ten aanzien van het vaststellen van de aanwezigheid van het klassieke varkenspestvirus in bloed van varkens.
Appellant betwist dat varkens dragers van het klassieke varkenspestvirus kunnen zijn zonder klinische ziekteverschijnselen te vertonen en zonder reeds antistoffen te vormen.
3.2 Ten aanzien van de handhaving van het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdachtverklaring:
Gegrondbevinding van de grieven tegen het besluit tot verdachtverklaring dient tot gevolg te hebben dat ook het besluit tot het treffen van maatregelen in verband met de verdacht-verklaring dient te worden vernietigd.
De preventieve ruiming van de verdachte dieren kan - gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval - niet worden gezien als het treffen van een redelijke maatregel, in welk verband appellant verwijst naar de verklaring d.d. 26 mei 1997 van W.J.J. Goesten, de dierenarts op het bedrijf van appellant.
3.3 Ten aanzien van de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
De Gwd bevat weliswaar een systeem van tegemoetkomingen in de schade, dat als gesloten kan worden gekwalificeerd, doch verweerder keert voor bepaalde varkensbedrijven tegemoetkomingen uit die in bedoeld gesloten systeem niet passen. Hierbij wordt gedoeld op de praktijk waarbij aan preventief geruimde bedrijven zogenaamde LTO-normen worden vergoed ter zake van het ruimen van op bedoelde bedrijven aanwezige zeugen. Gelet op deze praktijk is feitelijk geen sprake van een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade op grond van de Gwd en komt verweerder weldegelijk een zekere beleidsvrijheid toe.
Appellant kan zich vinden in de stelling van verweerder dat basisfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven niet in een gelijke positie verkeren voor de toepassing van LTO-normbedragen. Niet valt echter in te zien waarom in het geval van appellant - die een basisfokbedrijf uitoefent - bij de herberekening van de waarde van zijn varkensstapel een relatief lager normbedrag wordt toegekend dan aan een vermeerderingsbedrijf. Uit de door W.R.M. van Hedel opgestelde berekening, welke bij schrijven van d.d. 5 augustus 1997 aan verweerder is gezonden, volgt immers dat in vergelijking met de marktwaarde van de geruimde zeugen het aan vermeerderingsbedrijven toegekende normbedrag met circa 26% is verhoogd. In het geval van appellante heeft geen verhoging van de marktwaarde met genoemd percentage plaatsgevonden, hetgeen strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel. Op een dergelijke wijze komen bijzondere omstandigheden van het bedrijf en de varkensstapel van appellant in het bestreden besluit onvoldoende tot uitdrukking. Appellant kan zich er voorts niet mee verenigen dat schade die is ontstaan door maatregelen ter bestrijding van de varkenspest in beginsel wordt gerekend tot het normaal bedrijfsrisico.
Van verweerder had verwacht mogen worden dat steeds een afweging zou zijn gemaakt van de rechtstreeks bij het besluit tot verdachtverklaring betrokken belangen en dat ervoor gewaakt zou worden dat de gevolgen van bedoeld besluit onevenredig zouden zijn met de met dat besluit te dienen doelen. In casu is dat niet gebeurd, hetgeen te meer klemt nu is gebleken dat het preventieve ruimingsbeleid van verweerder verre van succesvol is geweest en verweerder andere bestrijdingsmaatregelen ter beschikking hebben gestaan. Gelet hierop meent appellant dat de door hem geleden financiële schade door verweerder volledig dient te worden gecompenseerd.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
4.1 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van de besluiten tot verdachtverklaring en daarmee verband houdende maatregelen:
Het bedrijf van appellant is gelegen op ongeveer 850 meter van de besmettingshaard naar aanleiding waarvan de besluiten tot verdachtverklaring en de getroffen maatregelen zijn genomen. Bedoelde besluiten zijn genomen op basis van een risico-analyse aan de hand van door onderzoek en ervaring geselecteerde bedrijven die in relatie tot de deels bekende, deels onbekende oorzaken van overdracht van het klassieke varkenspestvirus als risicovol zijn aangemerkt. Het dragerschap van het virus is niet altijd direct aantoonbaar en ook het in acht nemen van alle hygiënemaatregelen biedt geen volledige garantie tegen de besmetting met de varkenspest.
Uit onderzoek van het verloop van de ziekte en van de effectiviteit van de getroffen maatregelen is gebleken dat teneinde verdere verspreiding van het virus zoveel mogelijk te voorkomen aan preventief ruimen van bedrijven, gelegen binnen een straal van ongeveer één kilometer van de besmettingshaarden, niet valt te ontkomen. Het hermetisch afsluiten van een varkensbedrijf is niet afdoende en het in quarantaine houden van dieren dicht bij de besmettingshaard tot het moment waarop de uitslag van het bloedonderzoek is verkregen, is niet mogelijk gelet op het gegeven dat elk moment, voor, tijdens en na het bloedonderzoek een nieuwe besmetting kan ontstaan en het virus zich in de tussentijd door - soms onbekende - overdrachtsoorzaken verder verspreid kan hebben. Dit risico kan, gelet op de zwaarwichtige belangen bij het bestrijden van de varkenspest, niet worden gelopen. De ten aanzien van appellant getroffen maatregelen zijn noodzakelijk en onontkoombaar geweest ter bestrijding van de klassieke varkenspest. In beginsel dient bij afweging van de betrokken belangen, het individuele belang bij het ongemoeid laten van de bedrijfsvoering te wijken voor de algemene belangen die worden gediend bij het voorkomen van verdere verspreiding van de ziekte.
Het beleid inzake preventieve maatregelen is onder meer neergelegd in een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 april 1997, vergaderjaar 1996-1997, 25229, nr. 4. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft met het nemen van preventieve maatregelen ter bestrijding van de varkenspest ingestemd.
4.2 Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de handhaving van het besluit inzake de tegemoetkoming in de schade:
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van de aan appellant te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de geleden schade van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellant is niet gebleken dat sprake is geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel van appellant ter ondersteuning van zijn stelling dat het toepasselijke normbedrag voor basisfokbedrijven te laag is vastgesteld ten opzichte van het normbedrag dat voor vermeerderingsbedrijven wordt gehanteerd, volgt verweerder niet aangezien basisfokbedrijven en vermeerderingsbedrijven juist niet in een gelijke positie verkeren. Met deze stelling bestrijdt appellant overigens niet het bestreden besluit, doch het door verweerder gevoerde beleid. Appellant heeft geen argumenten aangevoerd die aantonen dat verweerder niet in redelijkheid tot het beleid betreffende de normbedragen kon komen. Het betoog van appellant kan er derhalve niet toe leiden dat in zijn geval een andere normprijs wordt gehanteerd dan de voor basisfokzeugen toepasselijke normprijs, noch dat voor vermeerderingszeugen een lagere normprijs wordt gehanteerd dan de toegepaste normprijs voor vermeerderingszeugen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het nemen van de besluiten tot verdachtverklaring van de varkens van appellant en de daarmee verband houdende maatregelen.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het vaststellen van de criteria op grond waarvan een bedrijf als verdacht wordt aangemerkt. In het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder een toereikende motivering gegeven met betrekking tot de wetenschappelijke onderbouwing van die criteria.
Niet gebleken is dat evenbedoelde criteria bij de verdachtverklaring en preventieve ruiming van het bedrijf van appellant onjuist zijn toegepast.
Verder is naar het oordeel van het College, zoals reeds in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraak van het College van 25 januari 2000 tot uitdrukking is gebracht, genoegzaam aannemelijk geworden dat in het artikel van C. Terpstra en het protocol van ID-DLO, waarop appellant zich beroept, niet wordt gesteld dat het klassieke varkenspestvirus onmiddellijk aantoonbaar is, doch slechts wordt aangegeven dat het virus op enig moment in het varken aantoonbaar is, voordat het varken antilichamen vormt tegen de ziekte. Dit oordeel is door appellant niet weersproken.
Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant de rechterlijke toetsing kan doorstaan, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot het treffen van de maatregen verband houdende met de verdachtverklaring van de varkens op het bedrijf van appellant.
5.2 Vervolgens zal het College zich buigen over de grieven van appellant tegen het besluit inzake de tegemoetkoming in de door hem geleden schade.
Het College overweegt in dit verband vooreerst dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder bij de toekenning van tegemoetkomingen ter zake van schade verband houdende met ruiming vanwege klassieke varkenspest in redelijkheid heeft kunnen komen tot het maken van een onderscheid tussen preventief geruimde fokvarkensbedrijven en preventief geruimde vleesvarkensbedrijven, in dier voege dat bij preventieve ruiming van fokvarkensbedrijven in het kader van het op grond van artikel 91 van Pro de Gwd ontwikkelde beleid bijzondere tegemoetkomingen worden verstrekt.
Voorts overweegt het College, zoals reeds in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraak van het College van 5 september 2000 tot uitdrukking is gebracht, dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieën niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Derhalve kan niet worden staande gehouden dat het verschil in behandeling tussen preventief geruimde basisfokbedrijven en preventief geruimde vermeerderingsbedrijven ter zake van het verstrekken van tegemoetkomingen in geleden schade, strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel.
Gelet op hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit van verweerder om de varkens van appellant preventief te ruimen, in aanmerking genomen dat appellant een basisfokbedrijf exploiteerde, terwijl appellant geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat deze registratie onjuist is, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder de tegemoetkoming aan appellant op een onjuist bedrag heeft vastgesteld. Het College neemt daarbij mede in aanmerking dat in hetgeen appellant heeft aangevoerd, geen grond kan worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden appellant in afwijking van de toepasselijke beleidsregels in aanmerking had behoren te brengen voor een hogere tegemoetkoming.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener