Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 99/201 31 oktober 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 1 maart 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 januari 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 3 juli 1997, waarbij aan appellante een tegemoetkoming in door haar geleden schade, verband houdende met de ruiming van varkens vanwege verdenking van besmetting met klassieke varkenspest, is toegekend.
Verweerder heeft op 23 april 1999 een verweerschrift ingediend.
Op 19 september 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Aan de zijde van appellante zijn verschenen C en D, vergezeld van hun voormelde gemachtigde mr De Rooy. Voor verweerder heeft zijn gemachtigde het woord gevoerd. Op verzoek van appellante is ter zitting W. van den Brink te Putten als getuige verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een overzicht van het toepasselijke wettelijk kader en de door verweerder gehanteerde beleidsregels, verwijst het College naar hetgeen daaromtrent is opgenomen in rubriek 2.1 van de uitspraak van het College van 5 september 2000 (No.AWB 99/214). Deze uitspraak is via internet te raadplegen op website http://www.rechtspraak.nl.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een zeugenbedrijf met een zogenaamd eigen aanfoksysteem.
- In verband met de uitbraak van klassieke varkenspest zijn de varkens op het bedrijf van appellante verdacht verklaard op grond van artikel 2 van Pro het Besluit verdachte dieren (Stb. 1994, 731) en is appellante op grond van artikel 22, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) een aantal bestrijdingsmaatregelen aangekondigd, waaronder het doden van de verdachte dieren en het vernietigen van producten en voorwerpen die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor het verspreiden van smetstof.
- Op 21 juni 1997 zijn de varkens op het bedrijf van appellante getaxeerd en is de totale waarde vastgesteld op fl. 798.129,00. Vervolgens is het bedrijf van appellante preventief geruimd.
- Bij besluit van 3 juli 1997 is, op grond van gegevens van de Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: de GD), het bedrijf van appellante aangemerkt als vermeerderings-bedrijf en is appellante op basis daarvan een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 883.104,00. Bij de vaststelling van deze tegemoetkoming zijn voor geruimde zeugen normbedragen toegekend.
- Appellante heeft bij brief van 5 augustus 1997 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 juli 1997.
- Op 14 september 1998 is appellante door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft niet aangegeven hoe de hoogte van de aanvullende schadeloosstelling tot stand is gekomen.
Door bij de vaststelling van de aanvullende schadeloosstelling geen onderscheid te maken tussen gewone vermeerderingsbedrijven en bedrijven met een eigen aanfoksysteem handelt verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Appellante dient meer kosten te maken dan een gewoon vermeerderingsbedrijf om weer op het oude niveau te kunnen produceren. De bedrijfsvoering van appellante was destijds de tijd ver vooruit.
Een aanvullende schadeloosstelling per zeug afhankelijk van de aard van de zeug op grond van het taxatierapport had meer recht gedaan aan de individuele omstandigheden van het bedrijf
Verder bestaat bij appellante sterk het vermoeden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge artikel 91 Gwd Pro in casu heeft gehanteerd om het bedrijfsleven "mee te krijgen" in zijn preventieve ruimingsbeleid en niet voor het doel waarvoor deze bevoegdheid in de Gwd is opgenomen, namelijk het toekennen van extra schadevergoeding indien bijzondere omstandigheden van het bedrijf daarom vragen. Ten opzichte van appellante heeft verweerder in dat geval gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
4. De verklaring van W. van den Brink
Op verzoek van appellante is ter zitting W. van den Brink te Putten als getuige gehoord, in welk verband hij zakelijk weergegeven het volgende heeft verklaard.
In 1997 was hij als vakgroepvoorzitter varkenshouderij van LTO Nederland betrokken bij het overleg dat heeft plaatsgevonden tussen de varkenssector en het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij omtrent de vergoedingen in het geval van preventieve ruimingen.
In het kader van dit overleg is in de eerste plaats afgesproken dat preventief geruimde bedrijven in de fokzeugenhouderij - en dus niet in de vleesvarkenshouderij - op een andere manier uitbetaald zouden worden dan besmet geruimde bedrijven. Deze afspraak hield in dat aan preventief geruimde zeugenbedrijven anderhalf keer de waarde zou worden uitbetaald die aan besmet geruimde bedrijven werd uitbetaald. Vervolgens is met het ministerie afgesproken dat aan subfok- en topfokbedrijven een hogere tegemoetkoming in de schade zou worden toegekend dan aan "gewone" vermeerderingsbedrijven.
Bij het overleg met het ministerie is discussie ontstaan over de positie van zeugenbedrijven die de "rotatiekruising" toepassen, ofwel vermeerderingsbedrijven waar zich eveneens een aantal zeugen voor de subfok en ook een - kleiner - aantal zeugen voor de topfok bevindt. Met P. Draaisma, directeur van de betrokken beleidsdirectie van het ministerie, is afgesproken dat aan de hand van de boekhouding zou worden gecontroleerd of de desbetreffende varkenshouder dieren voor vermeerdering heeft aangekocht. Indien zulks het geval is geweest, is geen sprake van een bedrijf dat "rotatiekruising" toepast en zou het desbetreffende bedrijf als een gewoon vermeerderingsbedrijf dienen te worden aangemerkt.
In het overleg met het ministerie is nimmer aan de orde geweest dat de registratie van een varkensbedrijf bij de GD tenminste het uitgangspunt zou zijn voor de typering van een zeugenbedrijf. De afspraak was dat het eerste bewijs van de typering van een varkens-houderij door de boekhouding geleverd zou worden. Registratie bij de GD als bijvoorbeeld subfokbedrijf sluit immers geenszins de mogelijkheid uit dat zulk een bedrijf zich als een vermeerderingsbedrijf op de markt gedraagt en fokzeugen van buiten aankoopt.
De reden dat voor subfok- en topfokbedrijven een hogere tegemoetkoming is uitgekeerd, is gelegen in het feit dat de waarde van een fokbedrijf hoger is dan de waarde van een vermeerderingsbedrijf.
In het overleg is met het ministerie afgesproken dat aan een zeugenbedrijf met een eigen aanfoksysteem ("rotatiekruising") subfoknormbedragen voor de aanwezige subfokzeugen zouden worden toegekend en topfoknormbedragen voor de aanwezige topfokzeugen. De afspraak was niet dat aan een bedrijf dat "rotatiekruising" toepast, ook hogere normbedragen voor de vermeerderingszeugen zouden worden vergoed. Er zou differentiatie naar het soort zeug plaatsvinden.
Het is niet mogelijk dat P. Draaisma de afspraken tussen de varkenssector en het ministerie, zoals die hierboven zijn omschreven, anders heeft begrepen. Het was een volslagen verrassing dat uiteindelijk de registratie van een bedrijf bij de GD voor de toekenning van normbedragen doorslaggevend was.
Tijdens het overleg tussen de varkenssector en het ministerie heeft P. Draaisma contact gehad met de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
5. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
Het in de Gwd opgenomen stelsel van schadevergoeding is een gesloten stelsel. Bij de vaststelling van de hoogte van aan appellante te verstrekken tegemoetkoming in de schade is toepassing gegeven aan het ter zake gevoerde beleid en heeft uitbetaling van normbedragen voor geruimde zeugen plaatsgevonden. Het deel van de schade als gevolg van de bestrijdingsmaatregelen, waarvoor de Gwd niet in een vergoeding voorziet, moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico. In het geval van appellante is niet gebleken van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat zou moeten worden afgeweken van het ter zake gevoerde beleid.
Uit de beschikbare stukken en door appellante overgelegde gegevens is gebleken dat de registratie van haar bedrijf bij de GD als vermeerderingsbedrijf juist is. De hoofdactiviteit van het bedrijf van appellante bestaat immers uit vermeerderen, zijnde het produceren van varkens die op andere bedrijven worden afgemest ten behoeve van de slacht. Het bedrijf van appellante verkeert uitdrukkelijk niet in dezelfde positie als een subfok- of basisfokbedrijf. Derhalve is appellantes onderneming terecht niet - ook niet deels - als subfok- of basisfokbedrijf behandeld.
Van bindende afspraken met de varkenssector waarover W. van den Brink in zijn verklaring heeft gesproken, is naar van de zijde van verweerder is gesteld, geen sprake geweest. Weliswaar heeft de door de getuige genoemde ambtenaar tijdens de varkenspestepidemie van 1997 in de frontlinie gestaan in het overleg met de varkenssector, maar hij was niet bevoegd om - bindende - afspraken te maken omtrent de toekenning van vergoedingen. Nog daargelaten dat van afspraken, als door voornoemde getuige gesteld, niet is gebleken, zou - aldus de gemachtigde van verweerder - indien dit anders zou zijn en zulks bij appellante vertrouwen mocht hebben gewekt, appellante niet baten, aangezien niet is voldaan aan het dispositievereiste. Appellante heeft immers niets gedaan of nagelaten waardoor zij in een slechtere positie is gekomen. Overigens acht verweerder het uitgesloten dat bij appellante enig vertrouwen is gewekt, nu aan de door W. van den Brink bedoelde afspraken die tussen LTO Nederland en het ministerie zijn gemaakt verder geen ruchtbaarheid is gegeven.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde beleid, zoals dat in de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde uitspraak van het College van 5 september 2000 is uiteengezet, overweegt het College in de eerste plaats dat, gezien de motivering die verweerder heeft gegeven voor het maken van een onderscheid tussen vleesvarkens-bedrijven en fokvarkensbedrijven, waarbij in geval van preventieve ruiming aan laatstvermelde bedrijven ingevolge het bepaalde bij en krachtens artikel 91 van Pro de Gwd een zogenaamde aanvullende tegemoetkoming wordt verstrekt, niet kan worden staande gehouden dat voor die keuze geen redelijke rechtvaardigingsgrond is aan te wijzen.
Het College ziet, gelet op de door verweerder gegeven uiteenzetting omtrent verschillen in karakter en bedrijfsvoering tussen de door hem onderscheiden categorieën van zeugenbedrijven, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid toe heeft kunnen komen het normbedrag afhankelijk te stellen van de aard van het bedrijf, dan wel dat verweerder de normbedragen voor de onderscheiden ondernemingscategorieën niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het College acht voorts niet rechtens onaanvaardbaar dat verweerder de bedrijfstypering in eerste instantie heeft gebaseerd op de registratiegegevens van de GD, in aanmerking genomen dat de betrokken varkenshouders de gelegenheid hebben gehad aan de hand van de door henzelf naar voren te brengen administratieve en fiscale gegevens een van de registratie afwijkende typering aannemelijk te maken.
Voorts heeft verweerder bij genoemde typering de economische hoofdactiviteit van de onderneming in redelijkheid beslissend kunnen achten, daarbij uitgaande van de aard van de productie en van de producten die op de markt worden afgezet.
Bij het voorgaande heeft het College mede in overweging genomen dat verweerder in verband met de belasting waaraan het bestuurlijk apparaat in verband met de klassieke varkenspest was blootgesteld, in het kader van de toepassing van artikel 91 van Pro de Gwd heeft gekozen voor een duidelijke en strikt te hanteren regeling. In verband met de ter zake dienende feiten en omstandigheden is die benadering niet van redelijkheid ontbloot te achten.
Derhalve komt het College tot de conclusie dat verweerder de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden. Hetgeen ter zitting door W. van den Brink naar voren is gebracht met betrekking tot niet naar buiten gebrachte afspraken die in 1997 tussen LTO Nederland en het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zouden zijn gemaakt, doet aan deze slotsom niet af en leidt evenmin tot het oordeel dat verweerder voormeld beleid ten onrechte ten aanzien van appellante heeft toegepast. Het College onderschrijft in dit verband hetgeen (zoals hiervoor weergegeven) van de zijde van verweerder in reactie op de verklaringen van eerdergenoemde getuige is betoogd.
6.2 Het College is, wat onderhavig geval betreft, van oordeel dat verweerder, die is afgegaan op registratiegegevens van de GD, het bedrijf van appellante terecht heeft aangemerkt als vermeerderingsbedrijf. Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de economische hoofdactiviteit van appellantes onderneming, gezien de aard van de productie en de producten die worden afgezet op de markt, het fokken en verkopen van mestvarkens betrof. Van de zijde van appellante zijn geen gegevens naar voren gebracht, die aanleiding geven tot het innemen van een andersluidend standpunt.
Zoals uit het vorenoverwogene blijkt, voorziet het toepasselijke beleid van verweerder niet in het, in afwijking van het ingevolge de bedrijfstypering geldende normbedrag, hanteren van een bijzondere c.q. hogere tegemoetkoming in verband met de omstandigheid dat een vermeerderingsbedrijf op beperkte schaal fokzeugen houdt ter voorziening in de eigen behoefte aan vermeerderingszeugen.
Naar het oordeel van het College kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor de opvatting dat verweerder aanleiding had behoren te vinden in een voor appellante gunstige zin af te wijken van de toepasselijke beleidsregels.
Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder zijn bevoegdheid ingevolge het bepaalde bij en krachtens artikel 91 van Pro de Gwd voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend dan wel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de door appellante genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener