Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 00/23 31 oktober 2001
11230
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr M.J.E. Boudesteijn, advocaat te Rotterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr drs P.J. Kooiman, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 7 januari 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 november 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 11 november 1998, waarbij aan appellante een tegemoetkoming in door haar geleden schade is toegekend.
Bij brief van 17 augustus 2000 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 3 november 2000 een verweerschrift ingediend.
Op 19 september 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van appellante was tevens aanwezig C, werkzaam bij appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd), zoals deze luidde ten tijde van de bekendmaking van het bestreden besluit, is onder meer het navolgende bepaald:
" Artikel 85
1. Deze afdeling is van toepassing op maatregelen als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen Pro besmettelijke dierziekten bij vee (...).
2. (...)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. (...)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. (...)
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(...)
Artikel 87
Alvorens dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood of produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, worden onschadelijk gemaakt (...), wordt de waarde daarvan vastgesteld.
Artikel 88
1. De in artikel 87 bedoelde Pro waardevaststelling geschiedt door een beëdigd deskundige, welke wordt aangewezen door een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
2. Indien de in het eerste lid bedoelde ambtenaar of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling verzoekt Onze Minister de kantonrechter in het kanton waar de dieren als bedoeld in artikel 87 zijn Pro gedood of de produkten en voorwerpen als bedoeld in dat artikel onschadelijk zijn gemaakt (…), drie beëdigde deskundigen te benoemen, waaronder de krachtens het eerste lid aangewezen deskundige.
3. Indien over de waardevaststelling geen overeenstemming wordt bereikt, geldt het bedrag dat het gemiddelde is van de verschillende waarderingen.
4. (…).
Artikel 89
Terstond nadat de waarde is vastgesteld deelt Onze Minister aan de eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede.
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade Pro wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit het Diergezondheidsfonds een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
2. Bij geschil over het bedrag der tegemoetkoming wordt dit, op verzoek van de meest gerede partij, door de kantonrechter bepaald bij beschikking, zonder hoger beroep.
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of Pro 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een varkensslachterij.
- Begin februari 1997 is geconstateerd dat op het bedrijf van appellante varkens zijn geslacht die afkomstig bleken te zijn van een varkenshouderij waar klassieke varkenspest is vastgesteld. Op grond hiervan zijn de op het bedrijf van appellante aanwezige voorraden vlees en vleesproducten op 5 en 6 februari 1997 vernietigd. De totale waarde van deze vleesvoorraad is vastgesteld op fl. 1.051.616,53.
- Bij brief van 20 oktober 1998 heeft appellante verweerder medegedeeld af te zien van de mogelijkheid de kantonrechter te verzoeken drie beëdigde deskundigen te benoemen om de waarde van de vernietigde bedrijfsvoorraden vast te stellen. Appellante heeft in dit schrijven voorts medegedeeld dat uit het niet inschakelen van de kantonrechter niet mag worden afgeleid dat zij zich met de waardevaststelling kan verenigen.
- Bij besluit van 11 november 1998 is appellante ingevolge artikel 86, eerste en tweede lid, van de Gwd een tegemoetkoming in de schade in verband met de ruiming van haar bedrijf toegekend ten bedrage van fl. 1.051.616,53.
- Appellante heeft op 23 december 1998 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 november 1998.
- Op 6 juli 1999 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord. Naar aanleiding van dit horen is appellante in de gelegenheid gesteld verweerder nadere informatie te verstrekken waaruit naar voren komt op welke wijze de waardering van karkassen op basis van COV/ANP-noteringen zou kunnen geschieden.
- Bij brieven van 22 juli 1999 en 28 juli 1999 heeft appellante verweerder enkele berekeningen doen toekomen met betrekking tot de waardering van de karkassen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder had grond van artikel 86 van Pro de Gwd tot een hogere tegemoetkoming in de door haar geleden schade moeten komen. Voor de vaststelling van de waarde van de vernietigde karkassen heeft verweerder ten onrechte de kiloprijs per geslacht gewicht op de Utrechtse varkensbeurs te Vleuten (de 'Vleutense' prijs) gehanteerd en niet de door appellante gedeclareerde waarde op basis van de COV/ANP-noteringen voor onderdelen van varkens. In de 'Vleutense' prijs is immers slechts de prijs van gewogen en nog te slachten varkens begrepen. Daarbij is echter nog geen rekening gehouden met interne kosten van de slachterij, zoals kosten van lossen, levend keuren, huisvesten, slachten, keuren na slachten, nabewerken, classificeren, wegen, sorteren, koelen en opslaan. De COV/ANP-noteringen voor onderdelen daarentegen zijn gebaseerd op de markprijzen van bewerkt varkensvlees gedurende een bepaalde periode en geven derhalve een beter beeld van de waarde van de bewerkte karkassen. Hangende de bezwaarfase heeft appellante bij schrijven van 22 juli 1999 verweerder een berekening doen toekomen betreffende een omrekenslag van bewerkte onderdelen naar karkassen. Uit deze berekening volgt een kostprijs van fl. 3,83, welke ongeveer fl. 1,-- hoger is dan de door verweerder toegepaste 'Vleutense' prijs.
Door uit te gaan van de 'Vleutense' prijs handelt verweerder voorts in strijd met het vertrouwensbeginsel. De Centrale Organisatie voor de Vleessector (COV) was immers met medewerkers van verweerder overeengekomen dat de vergoeding van de vernietigde partijen vlees zou plaatsvinden op basis van de COV/ANP-noteringen. Het bestaan van deze overeenkomst is door verweerder in het bestreden besluit bevestigd. Uit deze overeenkomst heeft appellante het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat de tegemoetkoming in door haar geleden schade ook daadwerkelijk op deze COV/ANP-noteringen zou worden gebaseerd. Het gegeven dat later is gebleken dat een COV/ANP-notering voor karkassen van varkens niet bestond, maakt het vorenstaande niet anders, nu bij alle betrokkenen in de branche - en derhalve ook bij de medewerkers van verweerder - bekend is dat COV/ANP-noteringen alleen betrekking hebben op bewerkt vlees. Juist om die reden is door medewerkers van verweerder bewust de afspraak gemaakt dat ook voor de karkassen een schadeloosstelling zal worden betaald op basis van de prijzen voor bewerkt vlees. In ieder geval heeft appellante ervan uit mogen gaan dat medewerkers van verweerder, gelet op hun deskundigheid op veterinair gebied, wisten waarover zij spraken.
Het bestreden besluit is voorts in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu verweerder de overeenkomst tot het baseren van de tegemoetkoming in de schade wat betreft de karkassen op de COV/ANP-noteringen niet is nagekomen. Hieraan doet niet af of appellante al dan niet handelingen heeft verricht of nagelaten die zouden kunnen leiden tot een slechtere positie. Overigens heeft appellante wel degelijk kosten gemaakt na aankoop van de karkassen, welke kosten niet zijn verwerkt in de 'Vleutense' prijs.
Verder is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu in twee - met de situatie van appellante vergelijkbare - gevallen door verweerder bij de vergoeding is uitgegaan van een hogere vergoeding voor de karkassen dan de 'Vleutense' prijs en zelfs hoger dan de COV/ANP-notering. Appellante acht het betoog van verweerder, dat in bedoelde gevallen sprake is geweest van een misslag, niet overtuigend. De keuringsarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: de RVV) te Assen heeft immers uitdrukkelijk verklaard dat hij in één van de bedoelde gevallen de opgegeven partijen heeft gecontroleerd. Gelet op de omstandigheid dat deze controle ook de hoogte van de toegekende prijs voor de partijen heeft betroffen, had verweerder deze hoogte van de prijs moeten zijn opgevallen. Dat dit niet is gebeurd, is opmerkelijk, evenals het feit dat verweerder - voorzover appellante bekend - niet is overgegaan tot terugvordering van de teveel betaalde bedragen.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting - samengevat weergegeven - als volgt verwoord.
Door voor de vernietigde vleesvoorraad van appellante een tegemoetkoming te geven die overeenkomt met de voor de verschillende producten geldende marktprijs op het moment dat de maatregel werd getroffen, heeft verweerder geheel in overeenstemming gehandeld met het bepaalde in artikel 86 van Pro de Gwd. Door appellante is overigens niet betwist dat de vernietigde producten op grond van de marktwaarde zijn gewaardeerd. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat zij heeft afgezien van de mogelijkheid de kantonrechter te verzoeken drie deskundigen te benoemen. Naar het oordeel van verweerder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van geweest van dermate uitzonderlijke omstandigheden, dat haar een hogere prijs voor karkassen zou moeten worden vergoed dan de destijds geldende marktprijs op de Utrechtse varkensbeurs. De enkele stelling van appellante dat zij kosten heeft gemaakt ter zake van het slachten en verwerken van varkens, acht verweerder daartoe, gelet op de aard en strekking van artikel 86 van Pro de Gwd, onvoldoende. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat van appellante had mogen worden verwacht dat enig inzicht zou zijn geboden in de totstandkoming van de door haar gehanteerde karkasprijs. Uit de door appellante bij brief van 22 juli 1999 overgelegde berekeningen heeft verweerder echter geen heldere gegevens ter vaststelling van een karkasprijs kunnen afleiden.
Het besluit om voor het vaststellen van de hoogte van de tegemoetkoming voor karkassen uit te gaan van de notering aan de Utrechtse varkensbeurs is voorts niet in strijd met het vertrouwensbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Eind februari, begin maart 1997 heeft weliswaar overleg plaatsgehad tussen vertegenwoordigers van de Productschappen Vee, Vlees en Eieren, de COV en de RVV over de grondslag voor de vergoeding van de vernietigde partijen vlees en vleesproducten, waarbij is afgesproken dat de COV/ANP-noteringen van de verschillende producten als uitgangspunt voor de te verlenen tegemoetkoming zouden kunnen dienen, doch aan de uitkomst van dit overleg kan appellante niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat de tegemoetkoming voor álle soorten vlees zou worden gebaseerd op deze notering. Enige tijd na bedoeld overleg is gebleken dat er geen COV/ANP-notering voor karkassen bestaat. Daarmee was duidelijk dat de hoogte van de tegemoetkoming voor karkassen van varkens niet op een COV/ANP-notering kon worden gebaseerd. Dit laatste was appellante, gelet op de bewoordingen in haar beroepschrift, ook bekend. Bovendien heeft op bedoeld overleg eind februari, begin maart 1997 geen besluitvorming plaatsgevonden over de wijze waarop de hoogte van de tegemoetkoming later zou worden berekend. Voorts is verweerder niet gebleken dat appellante naar aanleiding van vorenbedoeld overleg handelingen heeft verricht of nagelaten die haar in een ongunstigere positie hebben gebracht.
Het bestreden besluit is evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In de door appellante genoemde gevallen is abusievelijk een hogere tegemoetkoming voor karkassen gegeven. Deze waardevaststellingen dienen als misslagen dienen te worden gekwalificeerd. Het gelijkheidsbeginsel gaat niet zo ver dat de waardevaststelling in andere gevallen eveneens op onjuiste wijze zou dienen te geschieden. Overigens ziet verweerder niet in hoe een eventueel geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel ertoe zou kunnen leiden dat aan appellante de COV/ANP-notering voor karkassen zou dienen te worden vergoed, aangezien appellante eveneens heeft aangegeven dat in de door haar genoemde 'gelijke' gevallen verweerder evenmin COV/ANP-noteringen heeft vergoed.
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is in geschil de te hanteren grondslag voor de vaststelling van de hoogte van de tegemoetkoming ex artikel 86 van Pro de Gwd voor vernietigde karkassen na de ruiming van het bedrijf van appellante in verband met de bestrijding van klassieke varkenspest. Appellante stelt zich op het standpunt dat de tegemoetkoming in de schade voor de vernietigde karkassen dient te worden vastgesteld aan de hand van de COV/ANP-noteringen voor onderdelen bewerkt vlees, zoals dat destijds ook met vertegenwoordigers van verweerder is overeengekomen. Een dergelijke waardevaststelling zou in de optiek van appellante alleszins redelijk zijn, aangezien de desbetreffende karkassen ten tijde van de ruiming reeds bewerkingen hadden ondergaan. Verweerder meent daarentegen dat, nu er geen COV/ANP-notering voor karkassen bestaat, voor de waardevaststelling van de vernietigde karkassen moet worden uitgegaan van de notering van karkassen aan de Utrechtse varkensbeurs te Vleuten. Het College volgt verweerder niet in zijn betoog en overweegt daartoe als volgt.
Blijkens het zittingsverslag van de Commissie voor de bezwaarschriften is appellante in de gelegenheid gesteld nadere gegevens te overleggen betreffende de wijze waarop de waardering van karkassen op basis van COV/ANP-noteringen zou kunnen geschieden. Van deze gelegenheid heeft appellante bij brief van 22 juli 1999 gebruik gemaakt. In deze brief heeft appellante onder meer een recapitulatie overgelegd van de kostprijs van de karkassen, opgebouwd vanuit de COV/ANP-noteringen voor de onderdelen bewerkt varkensvlees. Verweerder heeft in het bestreden besluit echter geen aandacht besteed aan de door appellante aangedragen berekening. Eerst ter zitting van het College heeft verweerder in algemene termen betoogd dat uit de door appellante aangedragen berekening geen heldere gegevens ter vaststelling van een karkasprijs kunnen worden afgeleid.
Deze handelwijze van verweerder kan naar het oordeel van het College de rechterlijke toetsing niet doorstaan. In de gegeven omstandigheden had het, bij gebreke aan voldoende duidelijkheid aan de zijde van appellante, op de weg van verweerder gelegen bij appellante nadere informatie in te winnen over de totstandkoming van de berekening. Nu dit niet is geschied, heeft verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de daarvoor vereiste zorgvuldigheid in acht genomen.
Voorts heeft verweerder naar het oordeel van het College in het bestreden besluit in onvoldoende mate uiteengezet op grond waarvan vast wordt gehouden aan het standpunt dat bij de waardevaststelling van de vernietigde karkassen moet worden uitgegaan van de notering op de Utrechtse varkensbeurs. Een daarop toegesneden motivering had niet mogen ontbreken gezien de hiervoor weergegeven afspraak inzake het in aanmerking nemen van de COV/ANP-noteringen voor onderdelen van varkens en gelet op de omstandigheid dat niet aanstonds kan worden geconcludeerd dat laatstgenoemde noteringen geen reëel uitgangspunt zouden kunnen vormen voor de waardevaststelling van varkenskarkassen. Naar het oordeel van het College is niet voldoende aannemelijk geworden waarom de notering op de Utrechtse varkensbeurs, die geldt voor levende varkens, terwijl het hier gaat om karkassen die ten tijde van de ruiming reeds bewerkingen hadden ondergaan, bezien vanuit het oogpunt van een reële en markttechnisch verantwoorde waardebepaling, zou behoren te prevaleren boven de COV/ANP-noteringen.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder ten aanzien van het bestreden besluit de eisen van zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering, zoals bepaald bij de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, heeft miskend. Gelet hierop dient het onderhavige beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op fl. 1.420,-- (zegge:
eenduizend-vierhonderd-twintig gulden) en te vergoeden aan appellante door de Staat;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht af fl. 450,-- (zegge: vierhonderd-en-vijftig gulden) wordt
vergoed door de Staat.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener