Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/758 1 november 2001
29020
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr A.G. Moeijes, advocaat te IJmuiden,
tegen
de burgemeester van Langedijk, verweerder,
gemachtigde: mr V.H. Affourtit, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Op 19 september 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 juli 2000, dat is verzonden op 9 augustus 2000. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van appellante tegen de weigering van een vergunning voor een speelautomatenhal voor het jaar 2000.
Op 12 april 2001 is een verweerschrift ingekomen.
Op 11 oktober 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader toegelicht. Voor appellante waren voorts aanwezig haar directeur, B en ir P.G.G. Verleg.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 30b van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voorzover hier van belang, als volgt:
" 1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
a. op of aan de openbare weg;
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
c. in niet voor het publiek toegankelijke inrichtingen, waarvoor een vergunning ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a of c, van de Drank- en Horecawet is vereist of waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is bij het Bedrijfschap Horeca."
Artikel 30c van de Wet luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voorzover hier van belang, als volgt:
" 1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan."
Op 6 december 1994 heeft de raad der gemeente Langedijk, onder intrekking van de Verordening speelautomatenhallen Langedijk van 15 december 1987, de Speelautomatenverordening (hierna: de Verordening) vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder i respectievelijk j van de Verordening wordt daarin verstaan onder speelautomatenhal: een inrichting, bestemd om het publiek gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, als bedoeld in artikel 30c, lid 1 onder c van de Wet, en onder speelautomatenhalvergunning: een vergunning als bedoeld in artikel 30c, lid 1 onder c van de Wet voor het exploiteren van een speelautomatenhal.
De Verordening luidt verder, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 4 Verbod speelautomatenhal
Het is verboden in de gemeente een speelautomatenhal te vestigen en/of te exploiteren.
(…)
Artikel 6 Overgangsbepalingen
(…)
B. Met betrekking tot speelautomatenhallen.
I. Bestaande speelautomatenhal
De ondernemer aan wie voor het kalenderjaar 1994 een speelautomatenhalvergunning is verleend, mag een speelautomatenhal exploiteren tot 1 januari 2000, mits de burgemeester daartoe jaarlijks een speelautomatenhalvergunning verleent.
II. Duur van de speelautomatenhalvergunning
1. Een speelautomatenhalvergunning wordt verleend voor de duur van één jaar, ingaande 1 januari.
(…)
VI. Weigering speelautomatenhalvergunning
1. De speelautomatenhalvergunning wordt geweigerd indien:
a. de ondernemer een ander is dan de in de vorige speelautomatenhalvergunning genoemde ondernemer;
b. de aanvraag betrekking heeft op de periode na 1 januari 2000;
c. de speelautomatenhal niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is;
d. de beheerder(s) de leeftijd van 25 jaar nog niet heeft (hebben) bereikt;
e. de ondernemer of de beheerder(s) onder curatele staat (staan) of bewind is gesteld over één of meer aan hen toebehorende goederen, als bedoeld in Boek 1, titel 19 van het Burgerlijk Wetboek;
f. door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de winkelstraat/winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
2. De burgemeester kan ontheffing verlenen van het leeftijdsvereiste, gesteld in lid 1 onder d.
(…)
Artikel 7 Inwerkingtreding/Vervallen bepaling
1. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 1995.
2. Artikel 6 vervalt met ingang van 1 januari 2000 van rechtswege.
3. Artikel 7 wordt alsdan vernummerd tot artikel 6."
2.2. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert met ingang van 6 april 1993 een speelautomatenhal in het pand C te D.
- Met het oog op de vaststelling van de notitie "Gokken is dokken" door de gemeenteraad van Langedijk heeft op 16 maart 1994 een bespreking plaatsgevonden tussen de directeur van appellante, vergezeld van de toenmalige gemachtigde, en verweerder. Aldaar is blijkens het daarvan gemaakte verslag namens appellante gesteld dat zij voorafgaand aan de exploitatie van de hal in 1993 een bespreking heeft gehad met de heer E van de afdeling Bestuurlijke Juridische Zaken van de gemeente en dat deze toen wel heeft meegedeeld dat het aantal speelautomaten in snackbars zou worden beperkt, doch over de hal niets heeft gezegd.
- Bij brief van 7 december 1994 heeft verweerder appellante meegedeeld dat als gevolg van de op 6 december 1994 vastgestelde Verordening en de daarin vervatte overgangstermijn van vijf jaar, de hal tot 1 januari 2000 geopend kan zijn.
- Bij brief van 23 november 1999 heeft verweerder appellante gemeld dat zij met ingang van 1 januari 2000 de exploitatie van de speelautomatenhal dient te beëindigen en dat verweerder, indien zij dat niet doet, voornemens is bestuursdwang toe te passen.
- Bij brief van 7 december 1999 heeft appellante daarop haar zienswijze gegeven.
- Bij besluit van 4 januari 2000 heeft verweerder appellante onder aanzegging van bestuursdwang gelast de speelautomatenhal te sluiten.
- Bij besluit van 13 januari 2000, verzonden 19 januari 2000, heeft verweerder de door appellante bij brief van 30 december 1999 gevraagde vergunning voor het jaar 2000 voor het hebben van een speelautomatenhal geweigerd.
- Tegen zowel de bestuursdwangaanschrijving als tegen de weigering van de vergunning heeft appellante bij brief van
4 februari 2000 bezwaar gemaakt.
- Op 26 april 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden in verband met de weigering van de vergunning.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit, waarbij de weigering van de vergunning is gehandhaafd, heeft verweerder onder meer doen steunen op de volgende - samengevat weergegeven - gronden.
De stellingen van appellante dat de speelautomatenhal nooit overlast heeft veroorzaakt en dat niet is vastgesteld dat de hal gokverslaving veroorzaakt, zijn niet van belang. Het opnemen in de Verordening van een verbod op de exploitatie van een speelautomatenhal vindt zijn grondslag niet in de speelautomatenhal in concreto, maar in het door de gemeenteraad vastgestelde algemene gokmatigingsbeleid.
In tegenstelling tot hetgeen appellante stelt heeft de heer E in het gesprek dat in het voorjaar van 1993 is gehouden niet gezegd dat er geen wijzigingen zouden komen in het beleid met betrekking tot de speelautomatenhal. Daarover kon hij niets zeggen, omdat hem daarover niets bekend was.
Anders dan appellante meent, is haar wel voldoende bestuurscompensatie geboden, nu de gemeenteraad bij het instellen van het algehele verbod een overgangsregeling heeft getroffen voor een periode van vijf jaar. Appellante is reeds in 1994 van deze overgangsperiode in kennis gesteld en heeft zich ruim vijf jaar op het verbod kunnen voorbereiden.
Van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geen sprake. De weigering om de exploitatievergunning nog langer te verlenen beperkt de rechten van appellante niet zodanig, dat gesproken kan worden van ontneming van eigendom. De bedrijfsruimte kan een andere bestemming krijgen en het beschikkings- en exploitatierecht over de automaten wordt niet aangetast. Er is geen sprake van ontneming, maar van regulering van eigendom, die gerechtvaardigd is op grond van de Wet en de Verordening.
Het sluiten van de speelautomatenhal is niet disproportioneel ten opzichte van het beoogde doel. Het meest beperkende beleid, dat de gemeenteraad wenst, kan niet anders inhouden dan deze sluiting, die door de Wet mogelijk wordt gemaakt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het is niet juist dat slechts met een beroep op het gokmatigingsbeleid appellante het recht een speelautomatenhal te exploiteren, wordt ontnomen. De achterliggende gedachte dat de aanwezigheid van een speelautomatenhal de gokverslaving kan doen toenemen, is niet onderbouwd. Er zijn andere manieren om het probleem van de gokverslaving het hoofd te bieden. Appellante is bereid daaraan alle medewerking te verlenen en zij doet thans reeds al het mogelijke om problemen te voorkomen, met het gewenste resultaat. Gelet hierop is de Verordening onverbindend.
De Verordening is eveneens onverbindend omdat de heer E wel heeft gezegd dat er geen wijzigingen in het beleid met betrekking tot de speelautomatenhal waren te verwachten. Daarop mocht appellante afgaan. Er is in dit verband tevens sprake van schending van het vertrouwensbeginsel.
Het niet opnieuw verlenen van de vergunning is wel in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De ontneming wordt niet gecompenseerd en er zijn geen buitengewone omstandigheden die ontneming zonder compensatie rechtvaardigen. Ook om deze reden is de Verordening onverbindend. Met de belangen van appellante is voorts onvoldoende rekening gehouden. De overgangsperiode van vijf jaar is volstrekt onvoldoende, gelet op investeringen die moesten worden gedaan om de hal draaiende te houden, aldus appellante.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals in rubriek 2.2 is vermeld, is appellante tevens, onder aanzegging van bestuursdwang, aangeschreven om de exploitatie van de onderhavige speelautomatenhal te staken. Het College stelt voorop dat deze aanschrijving thans niet aan de orde is. De desbetreffende procedure is opgeschort en gedurende de behandeling van de onderhavige zaak wordt de exploitatie gedoogd.
5.2 De grieven van appellante hebben voornamelijk betrekking op de verbindendheid van de Verordening. Daarbij gaat het om een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan daartegen geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat in het kader van een beroep tegen een concreet, appellante rechtstreeks in haar belang treffend besluit, de Verordening door de rechter wordt getoetst. Die toetsing is in inhoudelijk opzicht echter uiterst marginaal, gelet op de grote vrijheid van de gemeenteraad in dezen. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de door de gemeenteraad in 1994 bij het vaststellen van de Verordening gemaakte afweging, waarbij doorslaggevende betekenis is gehecht aan het algemene gokmatigingsbeleid op grond waarvan een speelautomatenhal niet langer wenselijk werd geacht, een dergelijke marginale toetsing niet kan doorstaan. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat met de belangen van appellante rekening is gehouden door een overgangstermijn van vijf jaar op te nemen, welke termijn niet onredelijk is te achten. Appellante is onmiddellijk na vaststelling van de Verordening van deze overgangstermijn in kennis gesteld.
Voorzover appellante meent dat het gokmatigingsbeleid - en daarmee de Verordening - thans aanpassing behoeft, kan dat in deze procedure niet aan de orde komen. Daartoe dient zij zich tot de gemeenteraad te wenden.
5.3 Van strijd met hogere regelgeving, als door appellante betoogd, is geen sprake. De Wet biedt in artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, de gemeentelijke wetgever de mogelijkheid vergunningverlening voor een speelautomatenhal uit te sluiten. Zo er daarbij al sprake is van aantasting van het recht op ongestoord genot van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, dan kan dit gerechtvaardigd worden geacht ter regulering van het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang.
5.4 Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt, reeds omdat het hier gaat om regelgeving ten aanzien waarvan de bevoegdheid tot vaststelling en wijziging bij de gemeenteraad ligt. Aan uitlatingen van een ambtenaar terzake kan geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend. Daarnaast is gelet op de in dit geding vaststaande feiten niet aannemelijk geworden dat de desbetreffende ambtenaar zich in de door appellante bedoelde zin heeft uitgelaten.
5.5 Aangezien de Verordening niet onverbindend is en er, bij toetsing van het verzoek om vergunning voor het jaar 2000 aan de Verordening, voor verweerder geen mogelijkheid meer was om na het verstrijken van de overgangstermijn op 1 januari 2000 vergunning te verlenen voor de exploitatie van een speelautomatenhal, zoals appellante op zichzelf ook niet betwist, heeft verweerder zijn weigering van de vergunning bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd.
5.6 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, mr C.J. Borman en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van
mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 november 2001.
w.g. M.A. van der Ham w.g. R.H.L. Dallinga