Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 00/307, 308, 313, 314, 330, 348, 349, 350, 357 7 november 2001
5135
Uitspraak in de zaken van:
Maatschap A en B, te C,
Maatschap D en E, te F,
Maatschap G en H, te C,
I, te C,
Maatschap J en K, te C,
L, te M,
Maatschap N en O, te F,
P, te F,
Maatschap Q en R en S, te M,
appellanten,
gemachtigde: mr O.C. Struif, advocaat te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op verschillende data, tussen 16 april en 3 mei 2000 heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen besluiten van verweerder van 20, 21 en 28 maart 2000.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellanten hadden gemaakt tegen verweerders besluiten op hun aanvragen voor het jaar 1999 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Verweerder heeft tussen 2 en 16 oktober 2000 in alle zaken een verweerschrift ingediend.
Op 26 september 2001 heeft het onderzoek ter terechtzitting plaatsgevonden. Van de zijde van appellanten waren bij die gelegenheid aanwezig A, D, E, G, I, J, L, P en R, alsmede de gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door ir J.A.R. van de Wijnboom en mr M.W.A. Scheffer.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2, eerste lid, van verordening EEG nr. 1765/92 bepaalt, dat in de Gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen onder de voorwaarden van titel I van de verordening een compensatiebedrag kunnen aanvragen.
Artikel 2, tweede lid, van de verordening luidt als volgt:
" Het compensatiebedrag wordt vastgesteld per hectare en wordt naar regio gedifferentieerd.
Het compensatiebedrag wordt toegekend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een overeenkomstig artikel 7 van Pro de onderhavige verordening uit productie genomen oppervlakte die niet groter is dan een regionaal basisareaal. Dit areaal wordt vastgesteld op het gemiddeld aantal hectares in die regio dat gedurende 1989, 1990 en 1991 met akkerbouwgewassen is ingezaaid of, eventueel, braakgelegd overeenkomstig een door de overheid gesubsidieerde regeling. Onder regio in deze zin dient te worden verstaan een Lid-Staat of een gebied in een Lid-Staat, naar keuze van de betrokken Lid-Staat.
(…)"
Volgens artikel 2, derde lid, kan een Lid-Staat, in plaats van een systeem van regionale basisarealen, een systeem van individuele basisarealen toepassen voor zijn gehele grondgebied.
Krachtens artikel 2, vijfde lid, eerste alinea, wordt het compensatiebedrag toegekend in het kader van een algemene regeling die voor alle landbouwers geldt of van een vereenvoudigde regeling, die voor kleine producenten geldt.
Artikel 3, eerste lid, eerste alinea van de Verordening luidt:
" Elke Lid-Staat stelt een regioplan op waarin de criteria worden opgenomen voor het bepalen van afzonderlijke productieregio's. De criteria moeten adequaat en objectief zijn en voldoende flexibel om homogene zones met een bepaalde minimumgrootte te kunnen aanwijzen, en moeten ruimte laten voor specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten, zoals bijvoorbeeld de bodemvruchtbaarheid, met inbegrip van, waar van toepassing, een gepaste differentiatie tussen bevloeide en niet-bevloeide gebieden. Deze regio's mogen de grenzen van de regionale basisarealen, bedoeld in artikel 2, lid 2, niet overschrijden."
Volgens artikel 3, tweede lid, moet de Lid-Staat voor elke productieregio gedetailleerde gegevens verstrekken over het areaal en de opbrengsten van granen, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen in de betrokken regio in de periode van vijf jaar van 1986/1987 tot en met 1990/1991. Voor elke regio moet een gemiddelde graanopbrengst en indien mogelijk opbrengst van oliehoudende zaden per hectare worden berekend, waarbij het jaar met de hoogste en dat met de laagste opbrengst in de betrokken periode buiten beschouwing worden gelaten.
Bij Verordening (EG) nr. 1251/1999 is Verordening (EEG) nr. 1765/92 ingetrokken. In artikel 15, derde lid, is echter bepaald, dat Verordening (EEG) nr. 1765/92 van toepassing blijft voor de verkoopseizoenen 1998/1999 en 1999/2000.
Ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 1765/92 is op 26 november 1992 de Regeling steunverlening producenten akkerbouwgewassen vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder x. van deze regeling wordt onder productieregio verstaan: de regio als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de raadsverordening.
In artikel 2, onder b. van genoemde regeling wordt bepaald:
" Er zijn twee produktieregio's, te weten produktieregio I en produktieregio II. De produktieregio's zijn vastgesteld op basis van het vereiste dat het homogene zones moet betreffen die een vergelijkbare bodemvruchtbaarheid en gemiddelde graanopbrengst hebben en die een voldoende omvang hebben om te kunnen worden onderscheiden. Produktieregio I wordt gevormd door de gebieden welke zijn gelegen binnen de gemeentegrenzen welke op 1 mei 1991 golden voor de in bijlage 1 bij deze beschikking genoemde gemeenten of gedeelten van gemeenten. Produktieregio II wordt gevormd door de gebieden welke zijn gelegen binnen de gemeentegrenzen welke op genoemde datum golden voor de niet in bijlage 1 bij deze beschikking genoemde gemeenten."
Op 2 november 1996 is de op 15 oktober 1996 vastgestelde Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen in werking getreden. De Regeling steunverlening producenten akkerbouwgewassen is bij die gelegenheid ingetrokken.
Ingevolge artikel 1 aanhef Pro en onder r. en s. (bij latere wijzigingen veranderd in p. en q.) van de nieuwe regeling wordt verstaan onder productieregio I: "gebied dat is gelegen binnen de gemeentegrenzen welke op 1 mei 1991 golden voor de in bijlage 1 bij deze regeling genoemde gemeenten of gedeelten van gemeenten". Onder productieregio II wordt verstaan: "gebied dat is gelegen binnen de gemeentegrenzen welke op 1 mei 1991 golden voor de niet in bijlage 1 bij deze regeling genoemde gemeenten".
Bij besluit van 31 maart 2000 is onderdeel p. gewijzigd en onderdeel q. van artikel 1 van Pro de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen opnieuw vastgesteld. Nu wordt onder productieregio I verstaan: "gebied dat is gelegen binnen de gemeentegrenzen welke op 1 mei 1991 golden voor de in bijlage 1 bij deze regeling genoemde gemeenten of gedeelten van gemeenten en de gebieden welke met een groene arcering zijn aangegeven op de kaarten in bijlage 4". Onder productieregio II wordt verstaan: "gebied in Nederland dat niet behoort bij productieregio I".
Bij hetzelfde besluit van 31 maart 2000 is artikel 2 van Pro de Regeling gewijzigd. In het nieuwe artikel 2 is Pro nu neergelegd, dat er een basisareaal van 44.400 hectare voor maïs en een basisareaal van 182.100 hectare voor de gezamenlijke overige akkerbouwgewassen in productieregio I zijn en een basisareaal van 163.900 hectare voor maïs en een basisareaal van 46.100 hectare voor de gezamenlijke overige akkerbouwgewassen in productieregio II.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 1993 heeft T te U (hierna: T) bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van bijlage I. Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op grond van de overweging, dat bijlage 1 niet een ter uitvoering van de Beschikking steunverlening producenten akkerbouwgewassen genomen besluit is, doch dat de lijst deel uitmaakt van de Beschikking zelf en dus niet voor bezwaar of beroep vatbaar is.
- Het door T daartegen ingestelde beroep is door het College bij uitspraak van 12 oktober 1994, UCB 1994, no. 72, ongegrond verklaard.
- Vervolgens heeft T bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 november 1996, waarbij hem akkerbouwsteun was toegewezen. Hij heeft daarbij aangevoerd, dat deze steun berekend is op basis van de bedragen zoals die gelden voor productieregio I, terwijl hij op zware klei boert en daarom naar zijn mening in aanmerking komt voor steun op basis van de bedragen zoals die gelden voor productieregio II.
- Het bezwaar is ongegrond verklaard
- Het College heeft bij uitspraak van 22 juli 1998 , UCB 1998, no. 55, het beroep van T gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd, omdat dit besluit niet berust op een begrijpelijke motivering.
- Appellanten in de nu aanhangige zaken hebben bezwaar gemaakt tegen de aan hen gerichte besluiten, waarbij steun is toegekend op basis van de regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen. Ook zij hebben aangevoerd, dat deze steun gelet op de kleigrond waarop (een deel van) hun bedrijf gelegen is (in zoverre) op basis van de bedragen zoals die gelden voor productieregio I, en niet voor productieregio II, berekend moet worden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren ongegrond verklaard met uitzondering van het bezwaar in de procedure 00/349 van de Maatschap N en O, waarin het tot een gedeeltelijke gegrondverklaring gekomen is.
De - in hoofdzaken gelijkluidende - bestreden besluiten houden onder meer het volgende in:
" In haar uitspraak van 22 juli 1998 (procedurenummer AWB, 97/931 S2) heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven geoordeeld dat de motieven die aan de gebiedsindeling in de Regeling ten grondslag liggen onvoldoende draagkrachtig zijn en niet begrijpelijk zijn gemotiveerd. Er is bekeken hoe aan het oordeel van het College uitvoering diende te worden gegeven. Uiteindelijk is het beleidsvoornemen ontstaan dat er een bijstelling van de grenzen van de productieregio's zal plaatsvinden.
De grenzen tussen regio I en II zullen worden aangepast op grond van het criterium opbrengst/grondsoort. Kleigebieden in regio II, die uitlopers zijn van kleigebieden in regio I, worden toegevoegd aan regio I indien zij samen met kleigebieden in regio I een homogene zone vormen. De nieuwe grenzen van de twee regio's moeten herkenbaar zijn in het veld en worden gevormd door onder andere verharde wegen, oppervlaktewateren en spoorwegen.
Op grond van het vorenstaande zie ik in uw specifieke geval geen aanleiding om aan uw bezwaren tegemoet te komen, aangezien uw percelen zich buiten de nieuw vastgestelde grenzen (…) bevinden. De kaarten met de nieuw vastgestelde grenzen liggen ter inzage bij LASER.
Gelet op het vorenstaande geeft de heroverweging van het besluit van de teammanager mij geen aanleiding dit besluit te herroepen."
4. Het standpunt van appellanten
Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren ongegrond verklaard met uitzondering van het bezwaar in de procedure 00/349 van de Maatschap N en O, waarin het tot een gedeeltelijke gegrondverklaring gekomen is.
De - in hoofdzaken gelijkluidende - bestreden besluiten houden onder meer het volgende in:
" In haar uitspraak van 22 juli 1998 (procedurenummer AWB, 97/931 S2) heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven geoordeeld dat de motieven die aan de gebiedsindeling in de Regeling ten grondslag liggen onvoldoende draagkrachtig zijn en niet begrijpelijk zijn gemotiveerd. Er is bekeken hoe aan het oordeel van het College uitvoering diende te worden gegeven. Uiteindelijk is het beleidsvoornemen ontstaan dat er een bijstelling van de grenzen van de productieregio's zal plaatsvinden.
De grenzen tussen regio I en II zullen worden aangepast op grond van het criterium opbrengst/grondsoort. Kleigebieden in regio II, die uitlopers zijn van kleigebieden in regio I, worden toegevoegd aan regio I indien zij samen met kleigebieden in regio I een homogene zone vormen. De nieuwe grenzen van de twee regio's moeten herkenbaar zijn in het veld en worden gevormd door onder andere verharde wegen, oppervlaktewateren en spoorwegen.
Op grond van het vorenstaande zie ik in uw specifieke geval geen aanleiding om aan uw bezwaren tegemoet te komen, aangezien uw percelen zich buiten de nieuw vastgestelde grenzen (…) bevinden. De kaarten met de nieuw vastgestelde grenzen liggen ter inzage bij LASER.
Gelet op het vorenstaande geeft de heroverweging van het besluit van de teammanager mij geen aanleiding dit besluit te herroepen."
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt allereerst vast, dat de primaire besluiten op de aanvragen van appellanten genomen zijn in een periode, waarin op grond van zijn uitspraak van 22 juli 1998 moest worden aangenomen, dat toepassing van bijlage 1 voor de onderscheiding van de productieregio's op zichzelf een onvoldoende grondslag bood, zodat nadere motivering voor die indeling onder omstandigheden geboden kon zijn. Ook ten tijde van de beslissingen op bezwaar was het besluit van 31 maart 2000, dat bedoelde voor zodanige indeling een nieuwe grondslag te bieden nog niet genomen. Bovendien kon dit besluit geen grondslag bieden voor steunverlening over het jaar 1999.
Verweerder heeft er in deze situatie voor gekozen zijn besluiten te motiveren met een verwijzing naar komend recht. Onder de gegeven omstandigheden, waarin een uitstel van de besluitvorming niet aanvaardbaar is nu het gaat om inkomenssteun ingevolge verordeningen van de Europese Gemeenschap, acht het College deze keuze niet onjuist.
Het College stelt voorts vast, dat de bestreden besluiten in overeenstemming zijn met het bepaalde in de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen, zoals deze nu luidt. Van deze regeling maken bijlage 1 en het kaartmateriaal van bijlage 4 een integraal onderdeel uit.
Van de in dit geding relevante bepalingen van de Regeling kan niet gezegd worden, dat deze in strijd zijn met bepalingen van Verordening (EEG) 1765/92. In het arrest van 27 november 1997, Witt tegen het Amt für Land- und Wasserwirtschaft, C-356/95, heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die Verordening de Lid-Staten niet verplicht bij het bepalen van productieregio's de criteria terzake in zijn nationale uitvoeringsbepalingen weer te geven.
Uit de rechtsoverwegingen van het Hof, met name die in de punten 35 en 39 van genoemd arrest, volgt dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van Verordening (EEG) nr. 1765/92, de Lid-Staten niet verbiedt bij de bepaling van de productieregio's rekening te houden met administratieve criteria.
Ook hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd biedt geen grondslag voor het oordeel dat verweerders keuze om bij de indeling van productieregio's in beginsel aan te haken bij administratieve criteria, zoals in dit geval de gemeentegrenzen, en deze vervolgens te verfijnen door uitlopers in homogene zones onder bepaalde omstandigheden mee te nemen, de grenzen die Verordening (EEG) nr. 1765/92 zoals door het Hof uitgelegd stelt, te buiten gaat.
Het College merkt op dat - anders dan in de in zijn uitspraak van 22 juli 1998 toegepaste Regeling steunverlening producenten akkerbouwgewassen - in de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen niet wordt aangegeven, dat de productieregio's zijn vastgesteld op basis van het vereiste dat het homogene zones moet betreffen die een vergelijkbare bodemvruchtbaarheid hebben en die een voldoende omvang hebben om te kunnen worden onderscheiden. In de Regeling steunverlening producenten akkerbouwgewassen was daarmee binnen de ruimte die artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 1765/92 biedt op rechtens bindende wijze de keuze gemaakt om zich - uitsluitend - door de in dat artikel genoemde criteria te laten leiden bij de vaststelling van productieregio's. Daarom was destijds niet inzichtelijk welke rol puur administratieve criteria daarbij nog konden spelen.
Voorgaande overwegingen leiden het College tot de conclusie, dat verweerder onder de vigeur van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen, ook vóór de wijziging van 31 maart 2000, met een enkele verwijzing naar bijlage 1 bij die regeling, de gronden van appellanten mocht en moest kwalificeren als vallend in productieregio II.
Wel lag het op dat moment voor de hand rekening te houden met de wijzigingen, zoals die op 31 maart 2000 werden ingevoerd. Dat heeft verweerder op correcte wijze gedaan.
De akkerbouwsteun van appellanten is dan ook terecht op die basis berekend, zodat de bestreden besluiten niet voor vernietiging in aanmerking komen.
De beroepen zijn ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.J. Kuiper en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 november 2001.
w.g. D. Roemers w.g. F.W. du Marchie Sarvaas