Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/811 24 oktober 2001
11248
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te X, verzoekster,
gemachtigde: F.Th.M. Peters, juridisch adviseur te Heerlen,
tegen
de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr J.J.H.M. Hanssen, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij besluit van 11 oktober 2001 heeft verweerder de bezwaren van verzoekster tegen de beslissing van 11 december 2000 van de kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV), inhoudende dat op het bedrijf van verzoekster met ingang van 15 januari 2001 maximaal tien uren per dag controleurs van de RVV worden ingezet, ongegrond verklaard.
Op 18 oktober 2001 heeft het College van verzoekster een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van 11 oktober 2001 van verweerder.
Bij faxbericht van 18 oktober 2001 heeft verzoekster zich tot de president van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de RVV haar in staat stelt twaalf uren per dag te slachten.
Bij faxbericht van 22 oktober 2001 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek ingezonden.
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 23 oktober 2001, alwaar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht. Verzoekster heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde en de heer B, directeur van verzoekster. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van de zijde van de RVV waren aanwezig drs O. van de Castel, districtshoofd kring Zuid-West, en mr N.D.R. Heijstek, juridisch medewerker RVV Centraal.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) wordt onder meer het volgende bepaald:
" 1. Het anders dan in doorvoer brengen van vee of pluimvee buiten Nederland is verboden.
2. Het in het eerste lid vermelde verbod geldt niet indien de dieren overeenkomstig door Onze Minister gestelde regelen zijn voorzien van een of meer merken en vergezeld gaan van een of meer bewijsstukken aangebracht onderscheidenlijk afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op deze uitvoer
door hem gestelde eisen (…).
(…)."
Artikel 78
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan het anders dan in doorvoer buiten Nederland brengen van andere dan in artikel 77, eerste lid, bedoelde dieren van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren en bij die maatregel aangewezen produkten van dierlijke oorsprong worden verboden, tenzij de zending overeenkomstig daartoe gestelde regelen voorzien is van een of meer merken en vergezeld gaat van een of meer bewijsstukken aangebracht onderscheidenlijk afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek, ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op de uitvoer bij of krachtens die maatregel gestelde eisen.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In het Besluit van 27 januari 1994, houdende aanwijzing van dieren en produkten van dierlijke oorsprong in verband met het buiten Nederland brengen ter uitvoering van de artikelen 78 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Staatsblad 1994, 163), wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Onze Minister kan het anders dan in doorvoer buiten Nederland brengen van:
(…)
b. produkten van dierlijke oorsprong, alsmede van produkten van niet gehouden dieren, met uitzondering van vers vlees of vleesprodukten genoemd in artikel 66 van Pro de Veewet, genoemd of bedoeld in de artikelen van de richtlijnen van de Raad van de Europese Gemeenschappen, opgenomen in de bijlage bij dit besluit, verbieden, tenzij de zending overeenkomstig daartoe door Onze Minister gestelde regels voorzien is van een of meer merken en vergezeld gaat van een of meer bewijsstukken aangebracht onderscheidenlijk afgegeven op grond van een van Rijkswege ingesteld onderzoek, ten bewijze dat voldaan is aan door Onze Minister met het oog op de uitvoer gestelde eisen.
Bijlage bij artikel 2, onderdeel b
(…)
- Artikel 2, onderdelen a en b, van Richtlijn nr. 91/494/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 1991 tot vaststelling van veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer en de invoer uit derde landen van vers vlees van pluimvee (PbEG L 268)
(…)."
In de Regeling keuring en handel dierlijke producten (Staatscourant 1994, 113) wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4.3
1. Het in de handel brengen van vers vlees van pluimvee is verboden.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien, voor zover van toepassing, is voldaan aan de artikelen 4.4 tot en met 4.10, alsmede, voor zover het vers vlees van pluimvee betreft dat is bestemd voor Nederland, aan artikel 4.11.
Artikel 4.4
Vers vlees van pluimvee, voor zover het karkassen en slachtafval betreft:
a. is afkomstig van pluimvee dat vóór het slachten is gekeurd overeenkomstig hoofdstuk VI van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG en dat daarbij geschikt is bevonden om te worden geslacht met het oog op het in de handel brengen van vers vlees van pluimvee, met dien verstande dat is voldaan aan artikel 4.4a;
(…)
d. is na het slachten gekeurd overeenkomstig hoofdstuk VIII van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG en niet ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie overeenkomstig hoofdstuk IX van voornoemde bijlage, met dien verstande dat de onderdelen a en b van punt 47, tweede alinea, van hoofdstuk VIII van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG volgens aanwijzingen en onder rechtstreekse controle van de keuringsdierenarts kunnen worden uitgevoerd door hiertoe speciaal opgeleid personeel van de inrichting, dat voldoet aan door de directeur van de rijksdienst vastgestelde voorwaarden;
(…)."
Omtrent de tarieven van keuring en de tijden waarop keuringen door RVV-controleurs worden verricht, alsmede met betrekking tot het aantal personen dat met het verrichten van deze werkzaamheden wordt belast, zijn voorschriften gegeven in de Regeling RVV-tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren 1994 (Staatscourant 1994, 113; hierna: de Regeling), zoals nadien gewijzigd.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening gaat de president uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Gedurende een reeks van jaren is op het bedrijf van verzoekster twaalf uren per dag pluimvee geslacht in aanwezigheid van controleurs van de RVV.
- Op 3 juli 2000 heeft tussen vertegenwoordigers van verzoekster en de RVV een gesprek plaatsgevonden over de slachttijd op het bedrijf van verzoekster.
- In het derde kwartaal van 2000 heeft de RVV het voornemen kenbaar gemaakt de slachttijd op het bedrijf van verzoekster te beperken tot tien uren per dag.
- In september 2000 heeft verzoekster de RVV verzocht af te zien van dit voornemen.
- Bij brief van 11 december 2000 heeft de kringdirecteur RVV verzoekster onder meer het volgende medegedeeld:
" Gezien de huidige personele bezetting en uit efficiency-overwegingen is het niet mogelijk om meerdere medewerkers voor deze werkzaamheden in te zetten.
In de regeling werk-en rusttijden 1994 RVV is opgenomen dat RVV personeel niet langer dan 10 uur per dag mag worden ingeroosterd.
Dit impliceert dat u uw slachttijden op dagbasis dient te limiteren tot maximaal 10 uur.
Het is daarom dat ik u hierbij meedeel dat ik met ingang van …15-1-2001… eenzijdig de maximale slachttijd per dag vaststel op 10 uur."
- Bij brief van 20 december 2000 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen de beslissing van 11 december 2000.
- Bij brief van 12 januari 2001 heeft de directeur RVV verzoekster medegedeeld niet voornemens te zijn de beslissing van de kringdirecteur RVV te herroepen.
- Op 19 september 2001 heeft verweerder de brief van 12 januari 2001 herroepen. Nadat de gemachtigde en de directeur van verzoekster op 27 september 2001 waren gehoord omtrent de bezwaren van verzoekster tegen de beperking van de slachttijd, heeft verweerder deze bezwaren op 11 oktober 2001 ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
In het besluit van 11 oktober 2001 wordt onder meer het volgende overwogen:
" De door u aangehaalde regeling openingstijden van de RVV biedt (…) aan de ondernemers zoveel mogelijk duidelijkheid over de werkwijze van de RVV in dit verband. Anders dan u stelt, is "openingstijd" niet gelijk te stellen met de werktijd van de RVV-medewerkers bij de betreffende ondernemer. Aan dat begrip kunt u dan ook niet een aanspraak ontlenen op een inzet van RVV-personeel van 11 uur per dag, namelijk van 7 uur 's ochtends tot 18.00 uur 's avonds, laat staan op een inzet van 12 uur per dag.
De (…) RVV-regeling werk- en rusttijden gaat, overenkomstig het kader van de Arbeidstijdenwet - uit van een werkdag van ten hoogste 10 uur.
Daarbij is onder voorwaarden inroostering van ploegendiensten mogelijk. Een van de voorwaarden is dat tenminste 14 uur achtereen werkzaamheden worden verricht, waarbij de tweede of volgende ploeg het werk van de vorige ploeg voortzet in een wisselend systeem van vroege en late dienst.
U wenst echter niet de inzet van een ploegendienst maar een structurele keuringstijd van 12 uur per dag. Hierop stemde u uw reguliere keuringsmeldingen af. Deze situatie gaf de Kringdirecteur RVV aanleiding om met u in overleg te treden. Zo heeft in juli 2000 een gesprek plaatsgevonden tussen u en de kringdirecteur RVV. Daarbij zijn tevens eventuele alternatieven aan bod geweest. Een ploegendienst lag echter, als gezegd, niet in de rede. Ook de door u aangedragen wisseling van RVV-medewerkers in de middagpauze bleek niet haalbaar. De aldus afgewisselde 'ochtendploeg' zou 's middags niet of nauwelijks meer werk kunnen worden angeboden. Beleid van de RVV is juist om het personeel een volledige werkdag te kunnen bieden.
Vervolgens heeft de kringdirecteur RVV in september 2000 nogmaals gewezen op de ongewenste situatie. Daarbij heeft hij het voornemen tot vaststelling van de maximale duur van de keuringswerkzaamheden aangekondigd. (…)
De in de beslissing van 11 december 2000 gegeven motivering acht ik juist.
Er is, zoals hiervoor omschreven, sprake van een combinatie van factoren die een langere werktijd dan 10 uur per dag in de weg staan. Dit is de bezettingsgraad van het RVV-keuringspersoneel als geheel, alsmede de daar aangekoppelde noodzaak tot een efficiënte en evenwichtige inzet van de medewerkers. Daarnaast de beperkingen die de Arbeidstijdenwetgeving meebrengt. Een structurele overwerksituatie is onwenselijk.
Weliswaar kwamen in het verleden hier en daar langere werktijden voor, maar een wenselijke situatie (…) was dat niet. (…) Daarom is de RVV medio vorig jaar begonnen de werktijden, daar waar van structurele overschrijdingen sprake was, weer in overeenstemming te brengen met de Arbeidstijdenwet alsook zijn eigen beleidslijnen.
De RVV heeft deze beslissing niet van de een op de andere dag ingevoerd. Met het bedrijf is getracht om binnen het kader van mijn verantwoordelijkheid een bevredigende werkwijze te realiseren. Dat de kringdirecteur bij het uitblijven van geschikte alternatieven vervolgens gebruik heeft gemaakt van de hem toekomende bevoegdheid om namens mij de tijdsduur van werkzaamheden per dag te maximeren, acht ik in de geschetste situatie niet onredelijk. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan derhalve niet slagen."
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft, zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang, het volgende aangevoerd.
Vanaf 1985 zijn medewerkers van de RVV altijd twaalf uren per dag op het bedrijf aanwezig geweest. De vermindering van deze aanwezigheid tot tien uren per dag is in strijd met het vertrouwensbeginsel. Ook overigens valt niet in te zien waarom de bestaande praktijk niet kan worden voortgezet of waarom de controle niet in ploegendienst kan worden verricht. Op andere bedrijven mag wel twaalf uren per dag worden geslacht en worden aanvragen om controle op zaterdag wel ingewilligd, hetgeen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
Blijkens de toelichting op de regeling openingstijden RVV, welke regeling externe werking heeft, geldt de behoefte van de individuele ondernemer aan keuring op de plaats en het tijdstip dat hem past als uitgangspunt bij het bepalen van de inzet van de RVV. Op de RVV rust dan ook een vergaande inspanningsverplichting verzoekster waar mogelijk tegemoet te komen. Aan deze verplichting heeft de RVV niet voldaan. Aan de door RVV genoemde overwegingen van efficiency komt zeer beperkte betekenis toe, aangezien sprake is van uitvoering van een wettelijke taak die voor verzoekster cruciaal is.
5. Het standpunt van verweerder
In zijn schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening heeft verweerder, voor zover hier van belang, hetzelfde naar voren gebracht als in zijn besluit van 11 oktober 2001.
Ter zitting is zijdens verweerder naar voren gebracht dat verweerder betwijfelt of zijn brief van 11 oktober 2001 dient te worden gekwalificeerd als een besluit. De vraag rijst immers of een beperking van de aanwezigheid van controleurs van de RVV rechtsgevolg heeft.
6. De beoordeling van het verzoek
6.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien bij het College beroep is ingesteld, de president van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
6.2 Naar het voorlopige oordeel van de president dient de brief van 11 oktober 2001 van verweerder te worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van de Awb. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen. Het in het geding zijnde besluit, betreffende een beperking van de inzet van controleurs van de RVV op het bedrijf van verzoekster, is mede genomen op grond van de Regeling. Dit besluit impliceert dat op het bedrijf van verzoekster gedurende kortere tijd kan worden geslacht, aangezien vlees dat is verkregen na slachting buiten aanwezigheid van controleurs van de RVV op grond van de ter zake geldende wet- en regelgeving niet mag worden verhandeld. In verband hiermede is naar het voorlopige oordeel van de president sprake van een besluit inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Aangezien voorts evenbedoeld handelsverbod zijn grondslag vindt in artikel 78 Gwd Pro, ziet de president geen aanleiding zich onbevoegd te verklaren ter zake van het verzoek om voorlopige voorziening.
6.3 Met betrekking tot de spoedeisendheid van het verzoek overweegt de president als volgt.
De in het geding zijnde maatregel is ingevoerd per 15 januari 2001, terwijl het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend op 18 oktober 2001. Ter beantwoording van de ter zitting door de president opgeworpen vraag hoe dit tijdverloop zich verhoudt tot de gestelde spoedeisendheid van het verzoek, is van de zijde van verzoekster gewezen op een onverklaarbare, sterke toename van de productie bij haar leveranciers, alsook op de gebeurtenissen van 11 september 2001, waardoor de exportmarkt is ingestort. De directeur van verzoekster heeft naar voren gebracht dat hij contractueel verplicht is alle productie van zijn leveranciers af te nemen.
Naar het voorlopige oordeel van de president kan een verplichting als door verzoekster gesteld niet leiden tot het oordeel dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. De kennelijk onverwachte omstandigheid dat verzoekster, naar gesteld, niet langer in staat is te voldoen aan door haar aangegane contractuele verplichtingen, betreft een bedrijfsrisico van verzoekster en vormt geen grond het in geding zijnde besluit onrechtmatig te achten.
Evenmin is aannemelijk geworden dat het welzijn van het pluimvee van de leveranciers van verzoekster noopt tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening, reeds nu dit welzijn naar voorlopig oordeel de betreffende leveranciers rechtstreeks aangaat en het belang van verzoekster hierbij hoogstens indirect is betrokken. De verklaring van de directeur van verzoekster dat pluimvee van een leverancier elders is geslacht, duidt overigens niet op de aanwezigheid van een spoedeisend belang van dierenwelzijn.
Het bestaan van een spoedeisend belang kan evenmin worden aangenomen op grond van het door verzoekster gestelde instorten van de exportmarkt sinds 11 september 2001, nu verzoekster niet heeft onderbouwd waarom dit een onverwijlde uitbreiding van de aanwezigheid van controleurs van de RVV op haar bedrijf noodzakelijk maakt en dit niet aanstonds valt in te zien.
Reeds nu, gezien het vorenstaande, onvoldoende aannemelijk is dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van de gevraagde voorziening, is het daartoe strekkende verzoek niet voor inwilliging vatbaar.
6.4 In aanvulling op het vorenstaande overweegt de president in het voetspoor van eerdere uitspraken dat in beginsel slechts aanleiding kan zijn tot het treffen van een voorlopige voorziening in een zaak als de onderhavige, waar het gaat om een financieel belang, indien, ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht, ernstig dient te worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is.
Een situatie als omschreven in de vorige alinea doet zich naar het oordeel van de president hier niet voor. Niet kan worden staande gehouden dat de beperking van de aanwezigheid van controleurs van de RVV op het bedrijf van verzoekster in strijd komt met het vertrouwensbeginsel, nu deze beperking een aantal maanden tevoren is aangekondigd, terwijl het enkele bestaan van een gedragslijn niet het vertrouwen rechtvaardigt dat deze gedragslijn voor onbepaalde tijd wordt voortgezet. Evenmin is op voorhand aannemelijk dat de inzet van medewerkers van de RVV in strijd komt met het gelijkheidsbeginsel, nu verzoekster niet heeft onderbouwd dat haar situatie in alle van belang zijnde opzichten gelijk of gelijkwaardig is aan die van de door haar genoemde ondernemingen, bijvoorbeeld wat betreft de aanwezigheid van opgeleid personeel als bedoeld in artikel 4.4, aanhef en onder d, van de Regeling keuring en handel dierlijke producten.
6.5 Het vorenstaande leidt de president tot de slotsom dat geen aanleiding bestaat tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.
Verzoekster heeft verzocht om toepassing van artikel 8:86, eerste lid, Awb. Verweerder heeft te kennen gegeven daartegen geen bezwaar te hebben. Gebleken is evenwel dat verzoekster het griffierecht in de hoofdzaak (nog) niet heeft voldaan. Nu verzoekster op de kortst mogelijke termijn uitspraak wenst op haar verzoek om een voorlopige voorziening en namens haar te kennen is gegeven dat de tijd die is gemoeid met telefonische overboeking van het griffierecht in de hoofdzaak te lang wordt geacht, kan artikel 8:86 Awb Pro naar het oordeel van de president niet worden toegepast.
De president acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
7. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, fungerend president, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2001.
w.g. H.C. Cusell w.g. B. van Velzen