Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 98/384 31 oktober 2001
11310
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., voorheen van B B.V. , gevestigd te C, appellante,
gemachtigde: S.P. Claassen, werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr R.A.M.M. Gijselaers en drs I. Sandberg.
1. De procedure
Op 14 mei 1998 heeft het College appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 april 1998.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen de weigering het diergeneesmiddel Clindabuc 75 mg (NL 8912) te registreren.
Op 3 juni 1998 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 27 juli 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 25 mei 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Bij beschikking van 30 mei 2000 heeft het College het onderzoek heropend teneinde partijen nadere inlichtingen te doen verschaffen. De gewenste inlichtingen zijn door het College bij griffiersbrieven van 13 juli 2000 aangeduid.
Hierop heeft appellante bij brief van 17 juli 2000 de bijsluiter van Clindabuc 200 mg toegezonden, en heeft verweerder bij brief van 25 juli 2000 nadere stukken overgelegd. Appellante heeft geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid hierop te reageren.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Diergeneesmiddelenwet is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4
Diergeneesmiddelen worden behoudens het bepaalde in artikel 5 geregistreerd Pro indien:
a. op grond van onderzoek van de door de aanvrager overgelegde gegevens met redelijke zekerheid mag worden aangenomen, dat zij bij gebruik overeenkomstig de door de aanvrager opgegeven voorschriften:
1. De gestelde werking bezitten;
2.(…)
3.niet schadelijk zijn voor de gezondheid van dieren;
b.(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 13 februari 1995 heeft verweerder een diergeneesmiddel van appellante geregistreerd met bepalingen die ten tijde van belang als volgt luiden:
" Registratienummer: REG NL 8611
Diergeneesmiddel: CLINDABUC
(…)
De samenstelling (…):
per tablet:
clindamycinehydochloride-monohydraat,
overeenkomemd met clindamycinehydochloride 200 mg
(…)
in de volgende dosering:
- 2 maal daags 10-15 mg clindamycinehydochloride per kg LG, gedurende 3-5 dagen;
(…)
Waarschuwingen:
- niet toedienen aan honden en katten lichter dan 5 kg "
- Bij brief van 30 oktober 1995 en daartoe strekkend formulier heeft appellante een aanvraag ingediend tot registratie van het diergeneesmiddel Clindabuc 75 mg. Het diergeneesmiddel bevat de werkzame stof clindamycine en is bestemd voor toepassing bij honden en katten. Hierbij heeft zij onder meer het volgende medegedeeld:
" Op het aanvraagformulier is door ons voor de delen III en IV verwezen naar het reeds geregistreerde produkt CLINDABUCR REG NL 8611, tabletten à 200 mg.
De samenstelling van de tabletten à 75 mg is v.w.b. de kwalitatieve samenstelling van het aktieve bestanddeel identiek aan de tabletten à 200 mg. V.w.b. het excipiens is zowel de kwalitatieve als de kwantitatieve samenstelling volledig identiek.
(…)
Dosering: 10-15 mg clindamycine per kg lichaamsgewicht 2 x daags , gedurende minimaal 3-5 dagen."
- Bij brief van 28 november 1995 het Bureau Registratie Diergeneesmiddelen (hierna: BRD) van verweerders ministerie naar aanleiding van deze aanvraag als volgt bericht:
" Blijkens het aanvraagformulier wordt voor de onderdelen 3A, 4.1 en 4.2 verwezen naar het dossier van het middel CLINDABUC, REG NL 8611. Abusievelijk is boven bedoelde verwijzing dezerzijds geaccepteerd. Om deze fout recht te zetten en te voorkomen, dat de behandeling van deze aanvraag onnodig wordt vertraagd, wordt de aanvrager geadviseerd de hierna genoemde gegevens te leveren en het aanvraagformulier hierop aan te passen.
U wordt erop gewezen, dat de opgegeven samenstelling van het onderhavige middel niet overeenkomt met de samenstelling van het middel waarnaar voor de onderdelen 3A, 4.1 en 4.2 wordt verwezen.
Het bij de aanvraag tot registratie van een diergeneesmiddel verwijzen naar (onderdelen van) andere dossiers is slechts mogelijk indien de produktspecifieke eigenschappen van het aangevraagde middel overeenkomen met de produktspecifieke eigenschappen van het (de) middel (en) waarnaar wordt verwezen.
Bij verschillen is verwijzen slechts mogelijk indien daartoe in het dossier per betreffend onderdeel, een volledige onderbouwing wordt verstrekt. Uit het aanvraagformulier dient dit duidelijk naar voren te komen, daartoe dient voor de betreffende onderdelen naast het vakje "ander dossier" tevens het vakje "eigen onderzoek"/"literatuur" aangekruist te worden.
Het bovenstaande volgt tevens dat beoordelingskosten dienen te worden voldaan voor de onderdelen 3a, 4.1 en 4.2, (…)
Ik verzoek u met het aanpassen van het formulier, het verzenden van de eerdergenoemde stukken tevens deze beoordelingskosten over te maken."
- Bij brief van 11 december 1995 heeft appellante hierop als volgt geantwoord:
" Het produkt CLINDABUC 200 mg werd beoordeeld o.a. op basis van twee studies uitgevoerd met de tabletten ad 75 mg en voor het overige werd verwezen naar literatuurgegevens. Bij de registratie van de 200 mg tabletten hadden wij in eerste instantie een dosering opgegeven, afwijkend van het FD kader. (…)
Bij de beantwoording van de schorsingsbrief, hebben wij aangegeven het FD kader te volgen v.w.b. indikaties, dosering, bijwerkingen etc. M.a.w. de bovengenoemde dossieronderdelen zouden dus niet worden beoordeeld.
In de SPC en de conceptteksten van het verpakkingsmateriaal voor de 75 mg werd eveneens dit kader aangehouden.
Wij vragen ons dan ook af ten eerste welke gegevens wij moeten sturen en ten tweede of het in dit geval logisch is om bovengenoemde kosten te betalen, terwijl die dossierdelen naar wij aannemen ook niet zullen worden beoordeeld."
- Bij brief van 9 februari 1996 heeft verweerder appellante als volgt bericht:
" Voor het middel CLINDORAL, Reg NL 8611 waarnaar voor de aanvraag tot registratie van het onderhavige middel wordt verwezen is nimmer produkt gebonden gegevens geleverd. Dit betekent dat U alsnog voor de aanvraag tot registratie van de onderhavige middel produkt gebonden gegevens dient te leveren."
- Onder verwijzing naar deze brieven van verweerder heeft appellante bij brief van 14 februari 1996 een aangepast aanvraagformulier betreffende Clindabuc 75 mg ingediend, bij de ondertekening waarvan is vermeld:
" Oude formulier ondertekend op 30-okt-95".
- Bij brief van 18 juni 1996 heeft het BRD medegedeeld dat de behandeling van deze registratieaanvraag is geschorst en verzocht om bepaalde, voor de beoordeling vereiste gegevens waaronder:
" klinische studies, uitgevoerd met het aangevraagde produkt (of een aantoonbaar bio-equivalent produkt), toegepast zoals aangevraagd."
- In antwoord hierop heeft appellante bij brief van 13 december 1996 nadere gegevens overgelegd en er op gewezen dat eerder overgelegde gegevens identiek zijn aan die gezonden voor de registratie van Clindabuc 200 mg.
- Bij besluit van 26 september 1997 is de aanvraag afgewezen omdat de aanvraag niet voldeed aan de in artikel 4, onderdeel a, onder 1 en 3 van de Diergeneesmiddelenwet opgegeven criteria.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 oktober 1997 bezwaar gemaakt.
- Op 17 maart 1998 is appellante ter zake van dit bezwaar door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard op grond van onder meer het volgende:
" In het dossier ontbreken gegevens met betrekking toto de bovenbedoelde klinische proeven uitgevoerd met dit middel toegepast volgens voorschrift. Er zijn geen klinische studies uitgevoerd met het aangevraagde product bij honden en katten. Tevens ontbreekt een rechtvaardiging van de hiervoor genoemde extrapolatie.
(…)
In de schorsingsaanvragen naar aanleiding van de aanvraag van Clindabuc 200 (NL 8611) is niet duidelijk gevraagd naar de klinische gegevens, die op grond van Deel IV, hoofdstuk II Richtlijn 81/852 EEG waren vereist. Louter op grond van deze omissie is ondanks het ontbreken van klinische gegevens toch overgegaan tot registratie van Clindabuc 200 (NL 8611)). In de schorsingsvragen bij de aanvraag voor NL 8912 is wel duidelijk gevraagd naar onderbouwende klinische studies. Ik zie dan ook geen ruimte om in het onderhavige geval de eisen voor registratie te laten varen alleen omdat in een eerdere registratieprocedure een fout is voorgekomen in de formulering van de schorsingsvragen. Uw beroep op de registratie van REG NL 8611 kan niet leiden tot toelating van het product NL 8912.
Omtrent Uw bezwaren ten aanzien van de toepassing van FD-kaders merk ik het volgende op.
(…)
Voor een aantal middelen zijn indertijd, door de Werkgroep Advisering Diergeneesmiddelen van de Faculteit voor Diergeneeskunde te Utrecht, kaders opgesteld waarin voor die middelen gegevens zijn opgenomen betreffende de werkzaamheid in relatie tot onder meer de dosering, indicaties en doeldieren. Voor zover het middel, waarvoor registratie is aangevraagd, binnen deze kaders (voor zover deze kaders daarvoor bruikbaar zijn) valt kan de werkzaamheid ervan worden aangenomen. De kaders werken in dit opzicht in het voordeel van de aanvragers, aangezien een gebrek aan onderzoeksgevens met betrekking tot de werkzaamheid van het middel de aanvrager niet wordt tegenworpen.
Zoals boven reeds uiteengezet was bij de aanvraag voor Clindabuc 200 (REG NL 8611) de inhoud van het dossier onvoldoende, ook bij toepassing van het kader. Alleen door een omissie in de schorsingsvragen is toen alsnog registratie toegekend. Ik concludeer dan ook dat bij de onderhavige aanvraag, waarbij wel duidelijke schorsingsvragen zijn gesteld, de eventuele toepassing van het kader niet in verband is te brengen met de afwijzing. Slechts het gebrek aan klinische gegevens van studies met het onderhavige middel heeft tot afwijzing geleid."
Ter zitting heeft verweerder onder meer het volgende aangevoerd:
" Met betrekking tot appeltantes verwijzing naar ClindabuC 200 merkt verweerder op dat er bij de aanvraag tot registratie niet is verwezen naar een ander geregistreerd middel. Derhalve kon bij de behandeling van de aanvraag geen rekening gehouden worden met Clindabuc 200, dit nog afgezien van het feit dat er bij Clindabuc 200 registratie plaats heeft gevonden op grond van een omissie.
Door nu slechts te stellen dat Clindabuc 75 identiek is aan Clindabuc 200, alleen bedoeld voor kleinere honden en katten, echter zonder gegevens te leveren en door overigens ook niet te verwijzen bij de aanvraag naar Clindabuc 200 NL 8611, levert appellant onvoldoende gegevens om tot registratie over te kunnen gaan."
Bij zijn hiervoor vermelde brief van 25 juli 2000 heeft verweerder onder meer de volgende toelichting gegeven:
" Het beleid inzake verwijzingen naar andere registraties bij de aanvraag tot registratie van een diergeneesmiddel is als volgt.
Bij diergeneesmiddelen die een identieke samenstelling en farmaceutische vorm hebben, kan de aanvrager voor delen van het dossier geheel verwijzen naar een geregistreerd middel. De verwijzing dient duidelijk te worden aangegeven door op het aanvraagformulier het vakje "ander dossier" aan te kruisen.
Bij diergeneesmiddelen met dezelfde werkzame stof (maar met een verschillende sterkte of farmaceutische vorm) kan worden verwezen door de aanvrager naar een ander geregistreerd diergeneesmiddel, maar dan dient daarnaast eigen onderzoek te worden geleverd voor de onderdelen die verschillen van het middel waarnaar verwezen wordt. Uit het aanvraagformulier dient dit duidelijk naar voren te komen door voor de betreffende onderdelen naast het vakje "ander dossier" tevens het vakje "eigen onderzoek/literatuur" aan te kruisen. In dit eigen onderzoek dient de aanvrager, middels argumentatie of bio-equivalenties, te onderbouwen dat de verschillen tussen de betrokken diergeneesmiddelen geen effect hebben op de veiligheid en de werkzaamheid. Indien deze noodzakelijke eigen gegevens positief worden beoordeeld, wordt de veiligheid en de werkzaamheid van het middel als onderbouwd beschouwd. De gegevens waar naar wordt verwezen, worden niet herbeoordeeld. Het nieuwe middel wordt geregistreerd met alle beperkingen en voorwaarden van het diergeneesmiddel waar naar wordt verwezen. Hiervan kan worden afgeweken indien de aanvrager, naast de noodzakelijke bio-equivalentiegegevens, nog eigen onderzoek of literatuurstudies levert, waaruit blijkt dat meer of anders kan worden toegekend.
(…)
Uit de gesprekken met de aanvrager is mij inmiddels gebleken dat de brief van de BRD (…) door de aanvrager is geïnterpreteerd als de mededeling dat verwijzen in het geheel niet mogelijk was. De bedoeling van de brief van
28 november 1995 was echter dat naast de verwijzing ook specifieke gegevens - bio-equivalentiegegevens of een andere rechtvaardiging van de extrapolatie - met betrekking tot Clindabuc 75 moesten worden geleverd. Doordat de aanvrager volledig af zag van verwijzing, is bij beoordeling geen rekening gehouden met de reeds bestaande registratie.
Indien de aanvrager de verwijzing in stand had gehouden en de noodzakelijke specifieke gegevens voor Clindabuc 75 had geleverd, had registratie van het middel kunnen plaatsvinden."
4. Het standpunt van appellante
Bij haar beroepschrift heeft appelante onder meer het volgende aangevoerd:
" B wil (…) benadrukken dat CLINDABUC 75 identiek is qua werkzame en niet werkzame bestanddelen aan het reeds geregistreerde produkt CLINDABUC 200 en alleen bedoeld is voor toediening aan kleinere honden en katten.
Dat het produkt identiek is wordt ook bevestigd in zowel het eerste beoordelingsrapport als in de eindbeoordeling van DLO, waarbij men opmerkt dat de aanvrager niet verwijst naar REG NL 8611.
(…)
Op bovengenoemde opmerkingen van DLO wordt in de afwijzende beschikking op het bezwaarschrift in het geheel niet ingegaan.
Het is B nog steeds volkomen onduidelijk (…)waarom
1. Een registratie wordt geweigerd van een middel dat v.w.b. werkzaamheid en veiligheid volledig identiek is aan CLINDABUC 200, maar alleen bedoeld is voor toepassing aan kleinere huisdieren
2. registratie is afgewezen omdat de werkzaamheid en de veiligheid van het aangevraagde produkt voor honden en katten niet zou zijn onderbouwd.
3. wel de registratie wordt toegekend voor CLINDABUC 200
4. In het verleden, zoals o.a. bij CLINDABUC 200, volledig rekening wordt gehouden met het FD kader.
5. Men thans kennelijk van oordeel blijft dat een dergelijke aanbeveling v.w.b. werkzaamheid en veiligheid niet meer toepasbaar is.
Tenslotte willen wij nog opmerken dat wij kunnen instemmen met het oordeel van BRD dat het alleen toepassen van FD-kaders voor nieuwe produkten, zonder onderliggende gegevens, thans niet meer voldoende is.
Wij zijn echter van mening dat in het geval van CLINDABUC 75, zoals reeds vele malen aangehaald, een identiek produkt van CLINDABUC 200 maar bestemd voor kleinere huisdieren, dit oordeel misplaatst is. Er is hier duidelijk alleen sprake van een tweede handelsvorm en niet van een nieuw produkt.
Tevens zij hierbij nog opgemerkt dat B in Zweden de registratie heeft verkregen van de 200 mg tablet en op basis van alleen het analytisch deel, de registratie van de 75 mg tabletten.
Deze zelfde procedure loopt in Finland en in Belgie. In Belgie is de registratie van de 200 mg tabletten reeds verkregen. "
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder bij de beoordeling van appellantes registratieaanvraag voor Clindabuc 75 mg, rekening had behoren te houden met (het dossier dat heeft geleid tot) de registratie van Clindabuc 200 mg.
Verweerder meent dat hij hiermee geen rekening kón houden omdat appellante na verweerders brief van 28 november 1995 volledig afzag van verwijzing naar de registratie van Clindabuc 200 mg. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Appellante heeft aanvankelijk bij haar aanvraag verwezen naar de bestaande registratie van Clindabuc 200 mg en deze verwijzing is door verweerder geaccepteerd, naar hij appellante nadien heeft geschreven abusievelijk. Vervolgens heeft appellante een aangepast aanvraagformulier ingediend onder verwijzing naar deze correspondentie, hiervoor in paragraaf 2.2 aangehaald, en naar het oorspronkelijke aanvraagformulier. De aldus gepresenteerde aanvraag heeft verweerder voldoende grondslag geboden bij zijn beoordeling mede rekening te houden met de bestaande registratie van Clindabuc 200 mg.
Verweerder wist trouwens dat appellante nog steeds vond dat met het geregistreerde Clindabuc 200 mg rekening behoorde te worden gehouden, en dat zij verwijzing hiernaar slechts had geschrapt in de veronderstelling dat deze verwijzing volgens verweerder niet acceptabel was, een veronderstelling die later, door verweerders nadere toelichting van 13 juli 2000, onjuist is gebleken.
De conclusie is dat verweerder er bij het bestreden besluit ten onrechte vanuit is gegaan dat hij bij gebreke aan een verwijzing in het aanvraagformulier naar de bestaande registratie van Clindabuc 200 mg, geen rekening kon houden met deze registratie.
5.2 Verweerder heeft het bestreden besluit voorts doen steunen op het ontbreken van klinische studies, die volgens hem destijds voor de registratie van Clindabuc 200 mg ten onrechte niet zijn gevraagd als gevolg waarvan deze registratie op een omissie berust.
Dienaangaande overweegt het College ten eerste dat gesteld noch gebleken is dat deze omissie voor verweerder aanleiding is geweest om (te overwegen) de registratie van Clindabuc 200 mg niet te verlengen of te schorsen.
Voorts is verweerder, blijkens zijn nadere toelichting van 13 juli 2000, van opvatting dat appellante, indien zij haar aanvankelijke verwijzing naar de registratie van Clindabuc 200 mg wel had gehandhaafd, had kunnen volstaan met overlegging van bio-equivalentiegegegevens of een andere rechtvaardiging van extrapolatie. In dat geval, zo leidt het College hieruit af, acht verweerder de hiervoor bedoelde klinische studies niet (zonder meer) noodzakelijk. Naar het College hiervoor in paragraaf 5.1 heeft geconcludeerd, heeft verweerder niet mogen voorbijgaan aan appellantes aanvankelijke verwijzing naar de bestaande registratie van Clindabuc 200 mg.
De conclusie is dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat het ontbreken van klinische studies aan registratie van Clindabuc 75 mg in de weg behoort te staan.
5.3 Verweerder heeft de, bij het bestreden besluit gehandhaafde, afwijzing voorts gebaseerd op het ontbreken van klinische gegevens ter onderbouwing dat de verschillen in samenstelling tussen Clindabuc 200 mg en Clindabuc 75 mg geen effect hebben op veiligheid en werkzaamheid.
Het College overweegt dienaangaande dat, naar appellante heeft gesteld en verweerder niet, althans niet gemotiveerd heeft bestreden, de kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling, indicatie, doeldieren en dosering van beide diergeneesmiddelen identiek zijn op de hoeveelheid werkzame stof per tablet na.
Verweerder heeft niet aangegeven, en zonder meer valt ook niet in te zien, welk verschil tussen beide diergeneesmiddelen zou kunnen leiden tot een ongunstiger effect van Clindabuc 75 mg op de veiligheid of de werkzaamheid. Hierbij neemt het College in aanmerking dat bij toediening aan dieren met een lichaamsgewicht van 5 tot 20 kg het lager gehalte aan werkzame stof per tablet Clindabuc 75 mg een meer afgewogen dosering van 10-15 mg werkzame stof per kg lichaamsgewicht lijkt mogelijk te maken, dan het hoger gehalte van Clindabuc 200 mg .
5.4 Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de motivering die verweerder hieraan ten grondslag heeft gelegd, en derhalve in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is genomen.
De slotsom is dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Het College acht voorts termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw beslist op het
bezwaarschrift;
- gelast dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad fl. 420,-- (zegge:vierhonderd-en-twintig gulden) wordt
vergoed door de Staat;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van J.A. Hoovers-Backaert, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2001.
w.g. M.J. Kuiper de griffier is niet in de gelegenheid
de uitspraak te ondertekenen