Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/565 22 november 2001
11245
Uitspraak in de zaak van:
Vereniging AVS Proefdiervrij, statutair gevestigd te Den Haag, appellante,
gemachtigden: mr V.R. Wösten, juridisch adviseur te Amsterdam, en drs F.P. Wassenberg, werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigden: mr drs P.J. Kooiman en drs J.L. Thio, beiden werkzaam op verweerders ministerie,
aan welk geding voorts als partij deelneemt:
Universiteit Leiden, te Leiden,
gemachtigde: dr J.S. Verbeek, werkzaam bij de Universiteit Leiden.
1. De procedure
Bij beroepschrift van 6 juli 2000 heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van
14 juni 2000 van verweerder.
Bij dit besluit van 14 juni 2000 met kenmerk VVM/BD 99.318(C014A) heeft verweerder de Universiteit Leiden (hierna: UL) een vergunning als bedoeld in artikel 66, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), verleend voor het verrichten van biotechnologische handelingen.
Bij brief van 28 september 2000 heeft het College de UL in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Op 2 oktober 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 31 oktober 2000 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 11 oktober 2001, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Van de zijde van de UL was ter zitting aanwezig dr J.S. Verbeek. De werkwijze van de Commissie biotechnologie bij dieren (hierna: de Commissie) en het door haar in deze zaak uitgebrachte advies zijn toegelicht door mr drs H. Lommers, secretaris van de Commissie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gwd wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 66
Het is zonder vergunning verboden:
a. het genetisch materiaal van dieren te wijzigen op een wijze die voorbij gaat aan de natuurlijke barrières van geslachtelijke voortplanting en van recombinatie;
b. biotechnologische technieken bij een dier of een embryo toe te passen;
(…)
2. Op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in het eerste lid beslist Onze Minister, gehoord de Commissie biotechnologie bij dieren, bedoeld in artikel 69.
3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend indien naar het oordeel van Onze Minister:
a. de handelingen geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor de gezondheid of het welzijn van dieren en
b. tegen de handelingen geen ethische bezwaren bestaan.
4. In de vergunning wordt bepaald voor welke handelingen zij is bedoeld.
5. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend.
Artikel 69
1. Er is een Commissie biotechnologie bij dieren die is belast met de advisering van Onze Minister over de verlening van vergunning als bedoeld in artikel 66 en de intrekking daarvan.
(…)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Artkel 113
Deze wet treedt niet in hetgeen bij of krachtens de Wet op de dierproeven (Stb. 1977, 67) is geregeld, met dien verstande dat onverminderd van kracht blijft hetgeen is of wordt bepaald bij of krachtens de artikelen 35, 38, 42, 45 tot en met 54, 55, 66 en 76."
In het Besluit Biotechnologie bij dieren (Stb 1997, 5; hierna: het Besluit) wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
b. commissie: Commissie biotechnologie bij dieren als bedoeld in artikel 69 van de wet.
Artikel 6
1. De commissie brengt binnen een door Onze Minister te bepalen termijn advies uit omtrent een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 66 van de wet en de eventuele aan de vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen, dan wel omtrent een voornemen tot wijziging of intrekking van een zodanige vergunning, met het oog op de opstelling van een ontwerp van een besluit als bedoeld in artikel 3:19 onderscheidenlijk 3:30 van de Algemene wet bestuursrecht, alsmede met het oog op het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 3:28 van die wet.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op een voornemen tot wijziging van geringe aard als bedoeld in artikel 12, derde lid.
Artikel 12
(…)
3. In afwijking van het tweede lid is op de voorbereiding van een besluit tot wijziging van geringe aard van een vergunning, de in afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde procedure van toepassing.
(…)."
Op verzoek van de Commissie heeft een viertal externe deskundigen op het gebied van de ethiek rapport uitgebracht over de inhoud en het doel van de op grond van artikel 66, derde lid, aanhef en onder b, Gwd te verrichten ethische toets. Dit rapport, dat in september 1996 is uitgebracht onder de titel "Het toetsen van biotechnologische handelingen bij dieren", bevat onder meer een beoordelingskader in vijf stappen voor de toetsing van biotechnologische handelingen bij dieren. Het betreft de volgende stappen:
" (…)
(1) Is er sprake van een vitaal of fundamenteel belang voor mensen?
(1.1.) Zo ja, hoe vitaal of fundamenteel is dit belang?
(…)
(2) Is er sprake van onaanvaardbare schade aan gezondheid en welzijn van dieren?
(2.1.) Zo nee, wat is dan de (vermoedelijke) schade voor de dieren? Is die zeer ernstig, ernstig, serieus of gering?
(…)
(3) Is er sprake van een onaanvaardbare mate van aantasting van de integriteit van het dier?
(3.1) Zo nee, wat is dan de (vermoedelijke) mate van aantasting van de integriteit: fundamenteel, serieus, gering?
(…)
(4) Zijn er reële alternatieven voor het onderzoeksproject?
(4.1.) Hoe ziet het relevante onderzoeks- of toepassingsgebied er uit?
(4.2.) Hoeveel moeite mag - gezien de antwoorden op eerdere vragen - het vermijden van de biotechnologische handelingen bij dieren kosten?
(…)
(5) Wegen de voordelen en belangen van het onderzoek op tegen de schade en aantasting die er voor dieren mee gemoeid zijn?
(…)."
Ter zitting van het College heeft de secretaris van de Commissie verklaard dat de Commissie het in het rapport voorgestelde beoordelingskader niet ongewijzigd heeft overgenomen. Na stap 1 wordt eerst stap 4 genomen (de vraag naar alternatieven), omdat bij het bestaan van reële alternatieven de overige stappen niet meer genomen behoeven te worden. Indien naar haar oordeel sprake is van reële alternatieven, adviseert de Commissie geen vergunning te verlenen. Indien naar het oordeel van de Commissie geen sprake is van reële alternatieven, neemt zij vervolgens de stappen 2 en 3 van het beoordelingskader, waarna de finale afweging wordt gemaakt (stap 5 van het beoordelingskader). Indien de Commissie verweerder adviseert vergunning te verlenen, adviseert zij in de vergunning te bepalen dat de aspirant-vergunninghouder een dierenwelzijnsdagboek dient bij te houden en dat hij dieren in geval van ernstig lijden moet doden.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten komen vast te staan.
- Bij brief van 9 november 1999 met als bijlage een aanvraagformulier heeft de UL een aanvraag ingediend om een vergunning voor het verrichten van biotechnologische handelingen, gericht op het genereren van genetisch gemodificeerde muizen. Het aanvraagformulier vermeldt onder meer:
" (…)
In aanvulling op jarenlang genetisch en epidemiologisch onderzoek bij de mens zal het genetisch mechanisme en de functie van verschillende kandidaat genen voor FSHD [Facioscapulohumerale spierdystrofie] aan functioneel onderzoek worden onderworpen. (…)
Het is (…) de verwachting dat met de transgene modellen bepaalde stadia van de genoemde aandoening zeer nauwkeurig kunnen worden gereproduceerd, hetgeen onmogelijk zal zijn in lagere organismen. Bovendien verwachten wij dat de diermodellen essentieel zullen blijken voor het ontwikkelen en/of evalueren van nieuwe therapeutische benaderingen."
- Bij brief van 6 januari 2000 heeft de Commissie verweerder van advies gediend. De meerderheid van de Commissie heeft geadviseerd de gevraagde vergunning te verlenen onder nader genoemde voorschriften en beperkingen.
- Op 2 februari 2000 heeft verweerder een ontwerpbesluit als bedoeld in artikel 3:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ter inzage gelegd, strekkende tot verlening van de aangevraagde vergunning.
- Op 29 februari 2000 heeft een gedachtenwisseling als bedoeld in artikel 3:25 Awb plaatsgevonden. Tegen het ontwerpbesluit zijn bedenkingen ingebracht, onder meer door appellante.
- Bij brief van 29 maart 2000 heeft de Commissie een reactie gegeven op de ingebrachte bedenkingen. Tevens heeft zij op deze datum een herzien advies uitgebracht.
- Op 16 mei 2000 heeft verweerder beslist op de aanvraag.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, onder intrekking van het besluit van 16 mei 2000. Met uitzondering van de wijziging van één aan de vergunning verbonden voorschrift is het bestreden besluit gelijkluidend aan het besluit van 16 mei 2000.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit wordt onder meer het volgende overwogen:
" 1. Een vergunning als bedoeld in artikel 66, eerste lid, onderdelen a en b, van
de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren wordt verleend aan de Universiteit Leiden te Leiden. Hiermee vervalt het besluit genomen op 16 mei 2000 (…).
2. De vergunning wordt verleend voor de werkzaamheden omschreven in
beperking 2 en zoals beschreven in de aanvraag van 9 november 1999 met inachtneming van de in deze vergunning opgenomen voorschriften en beperkingen.
3. Geen vergunning wordt verleend voor het verrichten van de biotechnologische handelingen als omschreven in beperking 2, vijf jaar na dagtekening van dit besluit.
(…)
Beperking 2
1. De onderhavige vergunning heeft uitsluitend betrekking op het navolgende,
zoals beschreven in de aanvraag van de Universiteit Leiden van 9 november 1999:
a. het vervaardigen van genetisch gemodificeerde muizen door het inbrengen van DNA, PAC's en YAC's in bevruchte muizen-oöcyten door middel van micro-injectie dan wel door middel van infectie/transfectie middels (gemodificeerde) virussen of andere vector systemen;
b. het vervaardigen van genetisch gemodificeerde muizen door middel van micro-injectie van genetisch gemodificeerde embryonale stamcellen in embryoblasten dan wel door middel van aggregatie van genetisch gemodificeerde embryonale stamcellen met pre-implantatie embryo's;
c. daarbij wordt gebruik gemaakt van twee categorieën genconstructen, te weten:
(…)
2. waarbij in het kader van deze vergunning bij de biotechnologische handelingen in totaal maximaal 17.500 muizen gebruikt mogen worden."
4. Het standpunt van appellante
In het beroepschrift, zoals aangevuld bij brief van 23 augustus 2000, is, zakelijk weergegeven en voor zover ter zitting van het College gehandhaafd, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In het bestreden besluit wordt de intrinsieke waarde van het dier, zoals verankerd in de Gwd, volstrekt genegeerd, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Nu de Commissie heeft aangegeven dat de voorgenomen handelingen de zelfredzaamheid van de proefdieren ernstig kan benadelen, is duidelijk dat sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op de gezondheid en het welzijn van deze dieren. Dit klemt te meer, nu niet duidelijk is gemaakt dat het onderzoek in het belang is van patiënten.
Ten onrechte wordt in het bestreden besluit overwogen dat sprake is van een toetsbare eenheid: de hierop betrekking hebbende bedenkingen heeft ten onrechte niet geleid tot een splitsing van de aanvraag.
Ter zitting van het College is namens appellante nog het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bestreden besluit is genomen in strijd met afdeling 3.5 van de Awb, nu de daarin neergelegde procedure niet toelaat dat wordt beslist op een aanvraag waarover reeds een besluit is gekomen. Het bestreden besluit kan niet worden aangemerkt als rectificatie van het besluit van 16 mei 2000, terwijl onvoldoende is onderzocht of sprake is van een impliciete weigering. De bevoegdheid tot het nemen van een besluit dient door de rechter ambtshalve te worden getoetst.
Uit het bestreden besluit blijkt niet op grond van welke criteria de aanvraag is beoordeeld. Met name is onduidelijk of eerdergenoemd deskundigenrapport "Het toetsen van biotechnologische handelingen bij dieren" als leidraad is gehanteerd. Het valt op dat de Commissie ongemotiveerd afwijkt van het in genoemd rapport voorgestelde toetsingskader. Afgezien hiervan moet worden opgemerkt dat het rapport niet openbaar is gemaakt. Gelet hierop is de motivering van het bestreden besluit kenbaar noch draagkrachtig en is dit besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
Voorts wordt in het bestreden besluit onvoldoende specifiek ingegaan op de aard en de ernst van het dierenleed dat met de dierproeven gepaard gaat. Verweerder hanteert uitsluitend zeer algemene termen. Derhalve kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek en dit besluit onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen.
5. Het standpunt van verweerder
Verweerder is van oordeel dat de vergunning op goede gronden is verleend en dat het tegen het besluit tot vergunningverlening ingestelde beroep dient te worden verworpen.
De Commissie is, aldus verweerder, zorgvuldig te werk gegaan en heeft alle relevante aspecten in haar beoordeling van de aanvraag betrokken, ook het dierenleed waarmee het onderzoek gepaard zal gaan. Het (meerderheids)advies van de Commissie is voldoende draagkrachtig gemotiveerd. Doorslaggevende argumenten om dit advies niet te volgen, heeft verweerder niet en zijn ook door appellante niet aangevoerd.
Het eerst ter zitting aanvoeren van nieuwe argumenten acht verweerder in strijd met de beginselen van een goede procesorde.
6. De beoordeling van het beroep
6.1 Het College overweegt allereerst dat de handelwijze aan de zijde van appellante, bestaande uit het herhalen van in een eerder stadium van de procedure ingebrachte argumenten, gevolgd door de constatering dat deze argumenten niet het beoogde effect hebben gesorteerd, niet kan worden aangemerkt als een steekhoudend argument tegen het bestreden besluit, waarbij overeenkomstig het advies van de meerderheid van de Commissie uitvoering op evenbedoelde argumenten is ingegaan. In het beroepschrift had appellante concreet dienen aan te geven en te onderbouwen waarom zij zich niet kon verenigen met de bij het bestreden besluit gegeven reactie op de ingebrachte bedenkingen. Het College ziet geen grond om hetgeen verweerder bij het bestreden besluit aangaande evenbedoelde bezwaren heeft overwogen en beslist onjuist te achten. Derhalve kan het beroep, in zoverre het de desbetreffende onderdelen van het bestreden besluit betreft, niet slagen.
6.2 De stelling van appellante dat het bestreden besluit onrechtmatig is omdat het onbevoegdelijk is genomen, treft geen doel. Het College overweegt in dit verband allereerst dat in beginsel geen rechtsregel zich ertegen verzet dat een bestuursorgaan een door hem genomen besluit (intrekt en) vervangt door een nieuw besluit. In het onderhavige geval is dat niet anders, waarbij het volgende in aanmerking wordt genomen.
Het bestreden besluit is vrijwel gelijkluidend aan het besluit van 16 mei 2000. Naar het oordeel van het College dient de wijziging van het besluit van 16 mei 2000 te worden aangemerkt als wijziging van geringe aard als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van het Besluit. Gelet op artikel 12, derde lid, van het Besluit wordt een wijziging van geringe aard niet voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb, maar met toepassing van afdeling 4.1.2 van deze wet. Appellante heeft ter zitting van het College bevestigd dat de in het bestreden besluit doorgevoerde wijziging ten opzichte van het besluit van 16 mei 2000 een versterking betekent van de positie van proefdieren. Gelet hierop behoefde verweerder niet te verwachten dat appellante specifieke bedenkingen zou hebben tegen de voorgenomen wijziging, zodat op grond van artikel 4:8, eerste lid, Awb van het (opnieuw) horen van appellante kon worden afgezien. Mitsdien is de wijziging van het besluit van 16 mei 2000 op juiste wijze tot stand is gekomen.
6.3 Aangaande de stelling van appellante dat verweerder zich onvoldoende heeft verdiept in de aard en ernst van het dierenleed waarmee de vergunde dierproeven gepaard zullen gaan, overweegt het College dat de Commissie en vervolgens ook verweerder zich blijkens het bestreden besluit en de daaraan voorafgaande stukken van de gevolgen van het onderzoek voor de dieren rekenschap hebben gegeven en gemotiveerd hebben overwogen waarom deze argumenten niet tot weigering van de aangevraagde vergunning hebben geleid. Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat de totstandkoming of de inrichting van het bestreden besluit in dit opzicht gebreken vertoont. Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder, zich baserend op het advies van de Commissie en de daaraan ten grondslag liggende beweegredenen, niet in redelijkheid aan het belang dat het onderhavige onderzoek heeft voor de geneeskunde een overwegende betekenis heeft kunnen toekennen ten opzichte van de bezwaren van ethische aard, die het onderzoek heeft voor de betrokken proefdieren. Zoals het College eerder heeft beslist (zie de uitspraak van 16 januari 2001, AWB 99/553, te raadplegen op http://www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AA9525) is niet ieder bezwaar van ethische aard prohibitief voor het verlenen van een vergunning, doch moet er sprake zijn van doorslaggevende ethische bezwaren wil een vergunning kunnen worden geweigerd op grond van artikel 66, derde lid, Gwd.
6.4 Aangaande appellantes standpunt, inhoudende dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het achterwege laten van het vergunde onderzoek schadelijk is voor mens en maatschappij, oordeelt het College dat in het advies van de Commissie en het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd dat het vergunde onderzoek van belang is voor patiënten die lijden aan FSHD. Reeds nu appellante voor haar andersluidende stelling geen argumenten heeft aangevoerd, kan deze stelling niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep.
6.5 Naar het oordeel van het College falen ook de eerst ter zitting van het College voorgedragen grieven, inhoudende dat onvoldoende inzichtelijk is op welke wijze de aanvraag is getoetst, dat de status van het rapport van september 1996 onvoldoende duidelijk is, dat de Commissie ongemotiveerd van dit rapport is afgeweken en dat dit rapport onvoldoende is bekendgemaakt. In de eerste plaats omdat, zoals verweerder terecht heeft gesteld, het eerst ter zitting aanvoeren van nieuwe argumenten in strijd is met de beginselen van een goede procesorde. Ook afgezien daarvan treffen deze grieven geen doel. Uit de bijlage bij het bestreden besluit blijkt naar het oordeel van het College voldoende duidelijk hoe verweerder tot dit besluit is gekomen en welke criteria hij hierbij, in navolging van de Commissie, heeft gehanteerd. Naar het oordeel van het College zijn de Commissie en verweerder niet verplicht expliciet aan te geven welke rol het rapport van september 1996 in hun oordeelsvorming heeft gespeeld. Met betrekking tot eerdergenoemde grieven moet voorts in aanmerking worden genomen dat de secretaris van de Commissie ter zitting van het College onweersproken heeft verklaard dat tijdens eerdere hoorzittingen van de Commissie naar aanleiding van ontwerpbesluiten, waar ook appellante was vertegenwoordigd, het rapport is genoemd en dat de inhoud van dit rapport bij andere betrokkenen bekend bleek te zijn. Voorts is ter zitting van de zijde van appellante verklaard dat appellante op de hoogte was van de inhoud van het rapport, wat ook voor de hand ligt, omdat zij anders geen beroep had kunnen doen op de inhoud van het rapport.
6.6 Al het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr J.W.M. Tijnagel, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 november 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen