Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/706 18 december 2001
26400
Uitspraak in de zaak van:
De gemeente Roosendaal, vertegenwoordigd door burgemeester en wethouders van deze gemeente, appellante,
tegen
de Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, verweerster,
gemachtigde: mr C.A. van Sluijs, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 25 augustus 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 17 juli 2000.
Bij dit besluit verweerster de bezwaren van appellante tegen een besluit van de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Midden- en West-Brabant (hierna: Regionale Directie) van 11 februari 1999, verzonden op 16 februari 1999, ongegrond verklaard.
Ter aanvulling van zijn beroep heeft appellante bij brief van 5 oktober 2000 een aantal producties toegezonden.
Verweerster heeft bij brief van 30 november 2000 de op de zaak betrekking hebbende stukken, alsmede een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2001. Bij die gelegenheid heeft verweerster bij monde van haar gemachtigde haar standpunt nader toegelicht.
Appellante heeft het College bericht niet ter zitting aanwezig te zullen zijn.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling Europees Sociaal Fonds, Stcrt. 1994, nr. 238, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 18 november 1999, Stcrt. 1999, nr. 230 (hierna: de Regeling), luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
" Artikel 2 De Pro subsidiegrondslag
1. Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan aan een aanvrager subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
(…)
Artikel 5
1. Subsidie kan slechts worden verleend voor de navolgende kosten:
a. kosten van instructiepersoneel;
b. exploitatiekosten;
c. inkomen en vergoedingen deelnemers;
d. aan het project toerekenbare overheadkosten;
e. andere door het Comité van Toezicht voor vergoeding aangewezen kosten.
Een nadere specificatie van de hier bedoelde subsidiabele kosten, is opgenomen in de bijlage 2 behorende bij deze regeling.
2. Vergoeding van deze kosten vindt slechts plaats naar rato van het vergoedingenniveau dat naar het oordeel van het Regionale Directie voor dergelijke kosten gebruikelijk is, danwel als redelijk en billijk wordt aangemerkt.
Artikel 7a
(…)
2. Het Regionaal Bestuur is gerechtigd, binnen het in bijlage 3 gestelde kader, nadere regionale criteria vast te stellen ten behoeve van de bepaling van de waarde voor het regionale beleid of het kwaliteitsniveau van een project. (…)
(…)"
In bijlage 2 bij de Regeling ("Subsidiabele kosten") is onder meer het volgende bepaald:
" Bij een project dat aan de subsidievoorwaarden voldoet, komen de navolgende kosten voor subsidie in aanmerking:
Subsidiabele kosten:
(…)
Overheadkosten
- bruto beloning van administratief personeel, beheerders en medewerkers die daadwerkelijk zijn belast met en betrokken bij de voortgang van het project,
- bruto beloning van ander, niet-instructiepersoneel, voorzover dat daadwerkelijk is belast met en betrokken bij de voortgang van het project,
- de sociale lasten en pensioenpremies,
- reis- en dienstreiskosten in verband met opleiding van niet-instructiepersoneel, administratief personeel, beheerders en andere medewerkers,
- diverse beheerskosten:
- publiciteit voor cursussen,
- kantoorbehoeften,
- algemene documentatie,
- kosten van post en telefoon."
In bijlage 3 bij de Regeling is onder meer het volgende bepaald:
" Het Regionaal Bestuur kan voor de toetsing van de waarde van ingediende aanvragen een of meer van de volgende regionale criteria bij de beslissing tot subsidieverlening van toepassing verklaren. (…)
De Regionale Directie dient de projecten aan de hand van de vastgestelde criteria te selecteren en op onderdelen een waardering toe te kennen, welke de kwaliteitswaarde bepaalt.
(…)
b. financieringsgegevens
1. totale kosten van het project
2. directe kosten van het project (kosten van de feitelijke activiteiten)
3. indirecte kosten van het project (aanloopkosten, ontwikkelingskosten en overhead)
4. mate van actieve cofinanciering (subsidieverstrekking)
(…)"
Op 9 september 1998 heeft het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening Midden- en West-Brabant (hierna: het RBA) de "Regionale selectiecriteria 1999 Europees Sociaal Fonds RBA Midden- en West-Brabant regio 15" (hierna: de Regionale selectiecriteria) vastgesteld. Deze luiden - voorzover hier van belang - als volgt:
" (…)
PRIJS
Naast de kwaliteit is de financiering een belangrijke parameter bij de beoordeling van projecten. De mate waarin sprake is van een sobere en doelmatige projectopzet draagt bij aan een positieve beoordeling. Dit kan tot uitdrukking gebracht worden in een gunstige verhouding van de direct aan de activiteiten toe te rekenen kosten ten opzichte van indirecte kosten, zoals overhead en voorbereiding.
Het ESF-budget is verdeeld in deelbudgetten: één budget voor de eigen organisatie en één budget projecten derden. Om uit het budget derden zoveel mogelijk projecten te financieren en een redelijke spreiding over sectoren en doelgroepen te realiseren, is het noodzakelijk de totale projectkosten en daarmee de subsidie te begrenzen.
Totale projectkosten
De totale projectkosten bestaan uit twee componenten: de directe en indirecte projectkosten. Het ESF subsidieert zoveel mogelijk feitelijke activiteiten. Daarom is een maximum gesteld aan de indirecte kosten van een project. Te onderscheiden zijn:
directe kosten: indirecte kosten:
* kosten instructiepersoneel * inkomen deelnemers
* exploitatiekosten * overheadkosten
* overige deelnemersvergoedingen
* diverse kosten
(…)
REGIONALE CRITERIA 1999:
(…)
6. Projecten worden getoetst aan de verhouding tussen de directe kosten en de indirecte kosten.
Toelichting: Directe kosten zijn o.a. kosten van feitelijke activiteiten. Indirecte kosten zijn bijvoorbeeld ontwikkelingskosten, aanloopkosten, overhead. De beoordeling zal zich met name richten op: de hoogte van de projectkosten per deelnemer; de projectkosten per deelnemer per uur; het inkomen van de deelnemers en het aandeel van de overheadkosten in de totale projectkosten. In de projectkosten kunnen de inkomens van deelnemers voor maximaal 20% worden meegenomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 3 december 1998 hebben burgemeester en wethouders namens appellante, een aanvraag ingediend voor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF) ten behoeve van het project "ITB Roosendaal" voor het jaar 1999. Hierbij zijn de totale projectkosten begroot op fl. 1.050.000,-, waarvan fl. 197.500,- overheadkosten. De gevraagde ESF-subsidie bedraagt fl. 472.000,-. Omtrent de begrote overheadkosten is in de begeleidende brief bij de aanvraag het volgende opgemerkt:
" Het project richt zich op "moeilijker" categorieën werkzoekenden. Dit vraagt een extra inspanning van de consulenten, met name voor wat betreft motivatie en selectie. Hiervoor is een speciale werkeenheid ITB gevormd. De overheadkosten, samenhangend met de inzet van de werkeenheid, zijn opgenomen in de aanvraag. Binnen de gemeentelijke administratie is het onmogelijk om van elke factuur bij boeking een deel toe te wijzen aan de personele capaciteit, welke ingezet wordt bij dit project. Wij verzoeken u ons toe te staan in deze een opslagpercentage te mogen hanteren van 50%. De werkelijke opslagkosten volgens de gemeentelijke begroting en rekening zijn hoger dan 50%."
- Desgevraagd zijn namens de gemeente Roosendaal bij faxbericht van 25 januari 1999 de in de subsidieaanvraag begrote overheadkosten nader onderbouwd en is het opslagpercentage ad 50% nader toegelicht. Hiertoe is een overzicht van de aan het project doorberekende kosten opgenomen, waarbij onder meer het volgende is opgemerkt:
" Uit het overzicht blijkt dat elk productief uur belast wordt met een toeslag van f. 61,12 zijnde 85% van de gemiddelde loonkosten. Aangezien enkele posten niet subsidiabel zijn bedraagt de toeslag voor ESF f. 48,94, zijnde 68% van de gemiddelde loonkosten. Ter vermijding van ingewikkelde discussies zal de doorberekening gemaximeerd worden op 50% van de werkelijke loonkosten. Bij de kwartaalrapportages zullen de overheadkosten van het project belast worden met 50% van de werkelijk geboekte loonkosten."
- Naar aanleiding hiervan heeft de Regionaal Coördinator ESF appellante bij faxbericht van 26 januari 1999 het volgende bericht:
" (…)
Daarnaast heeft Interne Controle van Arbeidsvoorziening nogmaals bevestigd dat de overheadkosten van een project tussen de 10 en 15% mogen bedragen van de werkelijke projectkosten. In de aanvraag liggen deze kosten op ca. 30%. Een dergelijke overhead - zoals door mij ook reeds eerder aangegeven - is niet realistisch."
- Hierop is namens appellante bij brief van 28 januari 1999 als volgt gereageerd:
" (…)
Het verlagen van de overheadkosten is voor ons niet eenvoudig omdat de kosten werkelijk door ons zullen worden gemaakt. De kostenstructuur van onze gemeentelijke organisatie maakt het noodzakelijk dat de diverse kosten net als in de private sector op basis van een transparante methode worden berekend. In uw brief stelt u dat Interne controle van Arbeidsvoorziening van mening is dat de overheadkosten tussen de 10 à 15% mogen bedragen van de werkelijke projectkosten. Een dergelijke begrenzing van de overheadkosten hebben wij niet kunnen opmaken uit de tekst en/of toelichting van de ESF-regeling. Er is geen projectorganisatie van enige omvang in deze sector welke slechts een overhead kent van 15%. (…)
Ter vermijding van discutabele onderdelen hebben wij de overheadopslagen (de werkelijke overheadkosten) direct verlaagd door bepaalde niet subsidiabele aspecten niet mee te tellen en door vervolgens de overhead sterk af te ronden met allerlei kosten, zoals de kosten van bestuur etc. Een dergelijke opslagpercentage is niet hoog omdat daarin alle kosten zijn opgenomen, ook die kosten welke gezien kunnen worden als exploitatiekosten maar die nu niet te bijzonderen zijn.
(…)"
- Bij besluit van 11 februari 1999, verzonden op 16 februari 1999, heeft de Regionale Directie aan appellante ten behoeve van het project "ITB Roosendaal 1999" subsidie uit het ESF verleend van maximaal fl. 410.625,-. Hierbij is onder meer het volgende overwogen:
" Om de navolgende reden is het subsidiebedrag lager vastgesteld dan het bedrag dat is gevraagd:
o de overheadkosten zijn begroot op 12% van de totale projectkosten."
- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 9 maart 1999, opnieuw verzonden op 18 maart 1999, bezwaren kenbaar gemaakt. Voor de gronden van bezwaar is verwezen naar de brief van 28 januari 1999.
- Bij brief van 17 september 1999 heeft de Regionale Directie enkele door verweerster gestelde vragen beantwoord.
- Op 14 februari 2000 is appellante gehoord ter zake van haar bezwaar.
- Omtrent het verhandelde tijdens de hoorzitting is verweerster namens appellante bij brief van 21 februari 2000 onder meer medegedeeld:
" (…)
Op de hoorzitting is namens de regionale directie ook naar voren gebracht dat er tussen de aanvraag en de beslissing op de aanvraag van de gemeente Roosendaal het beleid is aangescherpt. (…)
Op de hoorzitting is ook nog naar voren gebracht dat in dezen sprake is van de bijzonderheid dat de gemeente Roosendaal de gesubsidieerde activiteiten zelf zal verzorgen; (…)"
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is - voorzover hier van belang - het volgende overwogen:
" (…)
In de periode december 1998 - januari 1999 is van de zijde van de Regionale Directie enige malen aan verzoekster aangegeven dat de overheadkosten aanmerkelijk veel hoger waren dan hetgeen gebruikelijk is bij vergelijkbare projecten. Aan verzoekster is als richtsnoer aangegeven dat 10 à 15% overheadkosten op de totale projectkosten acceptabel was. Verzoekster heeft besloten haar aanvraag niet aan te passen aan deze opmerkingen waarna de Regionale Directie de aanvraag gedeeltelijk heeft gehonoreerd en voor Fl. 410.625,-- subsidie heeft verleend. De Regionale Directie heeft bij deze verlening de overheadkosten in de aanvraag voor 12% van de totale projectkosten aanvaard.
(…)
De Regionale Directie heeft voorafgaande aan de indieningstermijn aan alle haar bekende aanvragers uit het verleden, waaronder verzoekster, een mailing gezonden waarin zij haar beleid en beleidsinterpretaties vooraf aan potentiële aanvragers toe heeft gezonden. (…)
Verzoekster heeft erop gewezen dat tot en met 1997 in de beleidslijnen en mailings was opgenomen dat de overheadkosten maximaal 20% van de totale projectkosten mochten zijn.
De Algemene Directie overweegt hieromtrent het volgende. Uit landelijk onderzoek is gebleken dat 10 à 15% overheadkosten in de praktijk voldoende was. Daarnaast bleek dat het noemen van een maximumpercentage, zoals de Regionale Directie in haar regio voorheen deed, niet bleek te leiden tot een sobere en doelmatige projectopzet, maar eerder tot een standaardpercentage, los van feitelijk gemaakte kosten, het uitgangspunt in de ESF-regelgeving. Het noemen van een maximumpercentage bleek eerder te leiden tot een aanvraag op dat niveau dan tot lagere overheadkosten.
Uit de overgelegde begroting blijkt dat de door verzoekster opgevoerde overheadkosten relatief hoog zijn. Immers uit de door verzoekster overgelegde toelichting op de gevraagde cursus ITB Roosendaal 1999 onder projectnummer 99.15.0027 kan worden opgemaakt dat in totaal ¦ 197.500,- overheadkosten zijn opgevoerd.
De totale kosten van het project (exclusief inkomen deelnemers) bedragen ¦ 840.000,-. Dit betekent dat ruim 23,5% is opgevoerd als overheadkosten.
Voor wat betreft de (toegestane) hoogte van de kosten voor overheadkosten wordt door de Algemene Directie, afdeling Interne Controle (IC), als ervaringscijfer gehanteerd, een percentage van 10-15% van de totale kosten (exclusief inkomen deelnemers). Uit het voorgaande moet worden geconcludeerd onder verwijzing naar artikel 5, tweede lid, van de Regeling dat de kosten hoger zijn dan gebruikelijk is. Om deze reden ligt een neerwaartse bijstelling van de overheadkosten in de rede.
Verzoeker heeft aangegeven dat artikel 5, tweede lid, van de Regeling ziet op het tot stand komen van een aanvaardbare berekeningssystematiek en niet op het aftoppen van een op zich op aanvaardbare wijze berekende kostenpost. Verzoekster heeft aangevoerd dat er sprake is van een reële begroting van overheadkosten.
De Algemene Directie is van mening dat dit een onjuiste uitleg is van artikel 5, tweede lid van de Regeling. Artikel 5, tweede lid, geeft de Regionale Directie de opdracht vast te stellen of "het vergoedingenniveau (dat) voor dergelijke kosten gebruikelijk is, danwel als redelijk en billijk wordt aangemerkt." De Regionale Directie heeft in haar voorlichting terecht gewezen op het feit dat het bij de beoordeling van de subsidieverlening van belang is dat er sprake is van "een sobere en doelmatige projectopzet". Eveneens heeft de Regionale Directie terecht gewezen op het feit dat "een gunstige verhouding van de direct aan activiteiten toe te rekenen kosten ten opzichte van indirecte kosten, zoals overhead en voorbereiding" een beoordelingscriterium is.
Het enkele feit dat of de berekeningssystematiek van de kosten juist zou zijn, brengt nog niet met zich mee dat de hoogte van dergelijke kosten daarmee tevens gebruikelijk zijn, danwel als redelijk en billijk kunnen worden aangemerkt.
Concluderend is de Algemene Directie derhalve van mening dat de Regionale Directie met betrekking tot de voorgaande bijgestelde kostenposten terecht heeft besloten een vergoeding toe te kennen tot op het niveau dat noodzakelijk was om de voor een dergelijk project normaliter te maken kosten te dekken. Dat in sommige gevallen, als kennelijk thans aan de orde, hogere kosten worden gemaakt is voorstelbaar, doch voor een directe aanspraak op subsidie voor deze "meerkosten"is op zichzelf geen directe aanleiding, noch een directe rechtsbasis aanwezig."
Hieraan heeft verweerster bij verweerschrift en ter zitting, samengevat weergegeven, nog het volgende toegevoegd.
Met een aan alle bekende aanvragers uit het verleden, waaronder appellant, toegezonden mailing, heeft de Regionale Directie, voorafgaande aan de indieningstermijn voor subsidies voor het jaar 1999, haar beleid en beleidsinterpretaties kenbaar gemaakt.
4. Het standpunt van appellante
Voor de gronden van het beroep heeft appellante bij de onder rubriek 1 vermelde brief van 5 oktober 2000 verwezen naar haar bezwaarschrift, de aantekeningen ter gelegenheid van de hoorzitting d.d. 10 februari 2000 en haar brief van 21 februari 2000. Hieraan heeft appellante nog het volgende toegevoegd:
" In de bestreden beschikking wordt niet of onvoldoende ingegaan op de door de gemeente naar voren gebrachte argumenten en voorzover er wel op wordt ingegaan, heeft de bestreden beschikking de gemeente niet kunnen overtuigen.
Het verslag van de hoorzitting dat op verzoek van de gemeente op 15 augustus jl. naar de gemeente is gezonden (…), is geen concrete weergave van hetgeen op de hoorzitting aan de orde is gekomen.
In het verslag komt namelijk niet terug dat de vertegenwoordiger van de Regionale Directie op de hoorzitting heeft medegedeeld dat tussen de aanvraag en de beslissing op de aanvraag het beleid is verscherpt. Dit komt ook tot uitdrukking in de brief van de gemeente van 21 februari 2000. Deze brief is in tegenstelling tot de bestreden beschikking en het bijbehorende verslag kort na de hoorzitting opgesteld.
Tevens is niet correct dat het verzoek om de overhead bij te stellen naar een pecentage gelegen tussen de 10 a 15% alvorens de aanvraag is gedaan. Dit is gebeurd nadat de aanvraag was gedaan."
5. De beoordeling van het geschil
Voorop moet worden gesteld dat verweerster bij het bestreden besluit uitvoerig is ingegaan op de door appellante tegen het primaire besluit aangevoerde gronden en dat appellante, door in beroep naar die gronden te verwijzen, in feite niet is ingegaan op de motivering die aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, althans, zoals verweerster terecht heeft gesteld, onvoldoende heeft aangegeven op welke specifieke punten zij zich niet met dit besluit kan verenigen.
Tegen deze achtergrond overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat de Regionale Directie op grond van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Regeling bevoegd was te bepalen of in en in hoeverre de in de subsidieaanvraag van appellante begrote overheadkosten voor vergoeding in aanmerking kwamen en - in samenhang hiermee - om die begrote kosten neerwaarts bij te stellen.
Aangenomen moet worden, gelet op het zijdens verweerster ter zitting gestelde, dat de Regionale selectiecriteria, waarin het beleid van de Regionale Directie bij de beoordeling van subsidieaanvragen voor het jaar 1999 is vervat, voorafgaande aan de indieningstermijn voor die aanvragen, door middel van een mailing aan appellante zijn toegezonden. Hierbij is onder meer uiteengezet dat de projectopzet sober en doelmatig dient te zijn en dat dit tot uitdrukking kan worden gebracht in een gunstige verhouding van de direct aan activiteiten toe te rekenen kosten ten opzichte van indirecte kosten, zoals overheadkosten. Deze niet onredelijk te achten beleidsuitgangspunten zijn niet aangescherpt nadat appellante haar subsidieaanvraag had ingediend. Weliswaar heeft de Regionale Directie appellante eerst na indiening van haar subsidieaanvraag te kennen gegeven dat de overheadkosten van een project 10 à 15% van de werkelijke projectkosten mochten bedragen, doch dit betreft naar het oordeel van het College niet een aanscherping doch een concretisering van genoemde beleidsuitgangspunten. Het College ziet, gelet op de beschikbare gegevens, geen grond voor het oordeel dat de Regionale Directie er niet in redelijkheid toe heeft kunnen komen een marge van 10 tot 15% van de werkelijke projectkosten te hanteren ter begrenzing van de voor subsidie in aanmerking komende overheadkosten.
Evenmin acht het College onredelijk de door verweerster in dit geval gekozen benadering, inhoudende dat, nu de door appellante opgevoerde overheadkosten de marges van hetgeen in een geval als het onderhavige aanvaardbaar zou zijn, verre overschrijden, ter zake van deze kosten wordt uitgegaan van een percentage van 12. Voor het hanteren van een hoger percentage biedt hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, onvoldoende aanknopingspunten.
Gelet op het vorenstaande is er geen grond voor het oordeel dat verweerster niet in redelijkheid tot handhaving van het aangevochten subsidieverleningsbesluit heeft kunnen komen. Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr H.C. Cusell en mr H.A.A.G. Vermeulen, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens