Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs AWB 00/500 en 00/501 27 december 2001
5135
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, en B, te C, appellanten,
gemachtigde: ing. D. Pullen, bedrijfsadviseur bij de Gewestelijke Land- en Tuinbouworganisatie, te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M.M.F. Lobles, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 13 juni 2000 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen besluiten van 2 mei 2000.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de gedeeltelijke afwijzing van hun aanvragen op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Op 27 juli 2000 hebben appellanten de gronden van hun beroepen aangevuld en stukken overgelegd.
Op 12, respectievelijk 17 oktober 2000 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Op 23 februari 2001 hebben appellanten van repliek gediend.
Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid tot het indienen van een dupliek.
Op 14 november 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten hebben toegelicht. Tevens is aan de zijde van verweerder verschenen drs M. Honig van GeoRas (hierna: Honig), die met behulp van een laptopcomputer een toelichting heeft gegeven met betrekking tot de satellietopnames die zijn weergegeven op de eerder door hem beoordeelde, ter zitting getoonde luchtfoto's.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 181);
(…)
k. producent: individuele landbouwondernemer (…) die op zijn bedrijf voor eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de bedoeling deze gewassen te oogsten;
(…)
m. akkerland:
a) geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik was;
b) grond die overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit produktie nemen van bouwland uit productie is geweest;
(…)
Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, (…) en deze regeling (…) worden jaarlijks op aanvraag de beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van akkerbouwgewassen (…)."
Artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 9
1. Wanneer wordt vastgesteld dat de feitelijk geconstateerde oppervlakte groter is dan de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte, wordt de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen voor de berekening van het steunbedrag.
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met:
tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van toepassing van:
- de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar en
- bij opzettelijk onjuiste aangifte alle in artikel I, lid I, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben in 1997 subsidie op grond van de Regeling aangevraagd. Deze is hun toen gedeeltelijk geweigerd omdat de percelen niet voldeden aan de definitie van "akkerland".
De daartegen gerichte bezwaarschriften zijn aanvankelijk ongegrond verklaard, maar naar aanleiding van het door appellanten ingestelde beroep is verweerder bij besluit van 19 augustus 1998 op zijn standpunt teruggekomen en heeft alsnog de gevraagde subsidie toegekend.
- Appellanten hebben op 14 mei 1999 ieder een "Aanvraag oppervlakten 1999 vereenvoudigde regeling en voederareaal" bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling voor percelen maïs . Voor de maatschap ging het om 18.26 ha en voor B om 7.28 ha.
- Bij brief van 9 november 1999 is aan de maatschap medegedeeld dat de percelen 2, 10 en 11 uit haar aanvraag ter grootte van respectievelijk 1.00, 0.95 en 1.00 ha niet voldoen aan de definitie van akkerland. Aan B is met betrekking tot perceel 3 uit zijn aanvraag (0.66 ha) een gelijke mededeling gedaan. Appellanten zijn in de gelegenheid gesteld om daarop schriftelijk te reageren.
- Appellanten hebben van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
- Bij besluiten van 3 december 1999 heeft verweerder genoemde aanvragen gedeeltelijk toegewezen. Voor de hierbovengenoemde percelen is geen subsidie toegekend en voorts is op de voet van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 op de geconstateerde oppervlakte twee keer het verschil met de aangevraagde oppervlakte in mindering gebracht.
- Tegen deze besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt bij brieven van 13 december 1999.
- Op 22 februari 2000 heeft verweerder appellanten gehoord ter zake van hun bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. In het besluit ten aanzien van de maatschap heeft hij onder andere overwogen:
" Door het aanvraagformulier te ondertekenen heeft u verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling. Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet komt derhalve, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor uw eigen rekening en risico. (…)
Ten aanzien van specifiek de percelen 2, 10 en perceel 11 moet u aantonen dat dit in één van de jaren 1987 tot en met 1991 is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas, en derhalve voldoet aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder m, van de Regeling. De nota's van het loonbedrijf D, de vrachtbrief van levering van aardappelen en de bankafschriften welke u als bewijs ten aanzien van het voldoen van de betreffende percelen aan de definitie akkerland wilt aanmerken, moeten zijn toegespitst op de percelen 2, 10 en 11. Dit is echter niet het geval. Uit de nota's van 1987 t/m 1991, de vrachtbrief en de bankafschriften blijkt alleen dat er maïs dan wel aardappelen zijn gezaaid/ geoogst en verkocht, maar hieruit blijkt geen relatie met de betreffende percelen. Zonder aanvullend bewijsmateriaal acht ik het aangevoerde bewijs onvoldoende om het voldoen aan de definitie akkerland aangetoond te achten. Hoewel alle verklaringen die u heeft overlegd wel perceelsgericht zijn, acht ik deze - mede gelet op de beschikbare satellietfoto's, die aantonen dat er in de referentieperiode altijd gras heeft gestaan - onvoldoende bewijs. Bovendien zijn al deze verklaringen achteraf opgesteld.
(…)
Aangezien de percelen 2, 10 en 11 niet voldoen aan de definitie akkerland, is uw subsidieaanvraag, na toepassing van de sanctie, slechts gedeeltelijk toegewezen.
(…)
Omdat er een verschil (van 2.95 ha.) tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs in productieregio 2 is vastgesteld van meer dan 3%, te weten 19,27%, is de subsidie voor maïs in productieregio 2 verminderd.
De opgelegde sanctie als gevolg van een afwijking van meer dan 3% en minder dan 20% volgt rechtstreeks uit de Europese verordening. Deze laat mij niet de mogelijkheid hiervan af te wijken. Wat betreft de zwaarte van de sanctie wijs ik op artikel 9, tweede lid van Verordening (EEG) nr. 3887/92 dat een naar de grootte van het verschil tussen opgegeven en feitelijke oppervlakte gedifferentieerde sanctionering voorschrijft.
(…).
Overigens is het niet aan mij om voor de keuze van de verordeninggever een andere keuze in de plaats te stellen, met andere woorden de innerlijke waarde van de verordeningen te toetsen en daarmee de expliciete keuze van de (Europese) wetgever te beoordelen.
Gelet op het bovenstaande geeft de heroverweging van het besluit van de teammanager mij geen aanleiding om dit besluit te herroepen."
In het besluit ten aanzien van B is specifiek met betrekking tot dat geschil voorts nog overwogen:
" Bij uw bezwaarschrift heeft u een verklaring d.d. 13 december 1999 van loonbedrijf D gevoegd betreffende perceel 3 (23095-49697) met een oppervlakte van 1 ha. U heeft op de hoorzitting gezegd dat hierbij sprake is van een vergissing. De verklaring heeft namelijk betrekking op perceel 2 en kan derhalve niet als bewijsmateriaal ten aanzien van perceel 3, met volgnummer 2329950044 en oppervlakte 0.66 ha. gebruikt worden.
Naar aanleiding van de hoorzitting heeft u bij brief van 2 maart 2000, ontvangen op 7 maart 2000, aanvullend bewijsmateriaal betreffende perceel 3 opgestuurd. Het betreft een vrachtbrief gericht aan de heer F te G omtrent de levering van fabrieksaardappelen op 7 september 1990. Tevens heeft u een verklaring van de heer H d.d. 28 februari 2000 meegezonden, waarin deze verklaart in 1989 een perceel maïs van B te hebben gekocht groot 0.65 ha. betreffende perceel 3 (2329950044) aanvraag oppervlakten 1999. Als bewijs zendt u een bankafschrift van een betaling d.d. 26 september 1989 van de heer H aangaande 65 are maïs.
(…)
De nota's van loonbedrijf D, van I en de verklaring van de heer F, welke u als bewijs ten aanzien van het voldoen van het betreffende perceel aan de definitie akkerland wilt aanmerken, moeten zijn toegespitst op perceel 3; evenals het bewijs wat u naar aanleiding van de hoorzitting hebt opgestuurd. Dit is echter niet het geval. Uit de nota's van loonbedrijf D uit de jaren 1989 t/m 1991 en van I d.d. 3 november 1990 blijkt alleen dat er maïs en gras is gezaaid/geoogst, maar hieruit blijkt geen relatie met de betreffende percelen. Uit de vrachtbrief van F blijkt niet dat de aardappels van perceel 3 afkomstig zijn. Ook met betrekking tot het bankafschrift valt geen directe relatie met het betreffende perceel te leggen.
Uit de verklaringen van de heer F en de heer H die u heeft overgelegd is weliswaar een relatie met het betreffende perceel te leggen, maar acht ik zonder aanvullend bewijsmateriaal, mede gelet op de betreffende satellietfoto's, onvoldoende om het voldoen aan de definitie akkerland aangetoond te achten. Bovendien zijn de verklaringen achteraf opgesteld. Gelet op het bovenstaande heeft u niet aangetoond dat perceel 3 aan de voorwaarde van artikel 1, onderdeel m van de Regeling voldoet.
Uit het voorgaande vloeit voort dat perceel 3, met een oppervlakte van 0.66 ha. niet voldoet aan de gestelde voorwaarden. Derhalve is er een verschil (van 0.66 ha.) tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs in productieregio 2 vastgesteld van meer dan 3% en kleiner dan 20%, te weten 9.97 %. Als gevolg hiervan is de geconstateerde oppervlakte uitbetaald verminderd met twee keer het vastgestelde verschil.
Gelet op het bovenstaande geeft de heroverweging van het besluit van de teammanager mij geen aanleiding om dit besluit te herroepen."
4. Het standpunt van appellanten
In het beroepschrift van de maatschap is onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" 1. Herhaling van discussie
De discussie omtrent de status van dit perceel is niet nieuw. Ook in 1997/1998 is hierover een discussie geweest. Nadat de visie van de heer B indertijd, in eerste instantie, in bezwaar, was afgewezen (…) is vervolgens in beroep voldoende aannemelijk geworden dat het perceel voldoet aan de definitie akkerland.
In dit kader is van belang het advies van LASER Regio Oost aan LASER Regio Noord (…) Hierin (…) wordt geconcludeerd:
"Tijdens dit beroep heeft aanvrager aangetoond dat de bewuste percelen wel voldoen en hij is derhalve in het gelijk gesteld. Vergeleken met de aanvraag van dat jaar zijn alle percelen die dit jaar niet zouden voldoen ook op die aanvraag vermeld. Hieruit kan geconcludeerd worden dat deze percelen dus reeds in 1997 zijn aangetoond. " ... "Gezien de uitspraak op het beroep op bezwaar in 1997 is dit bezwaar naar mijn mening gegrond. (…)".
Alleen al uit het oogpunt van rechtszekerheid lijkt het me onjuist om een beslissing, die in 1998 is genomen, zonder de aanwezigheid van nieuwe en/of toentertijd niet bekende informatie (ook de satellietbeelden waren toen al beschikbaar!), 2 jaar later in negatieve zin te herzien.
Bovendien is (…) op geen enkele wijze te herleiden wat er met het advies van LASER Oost is gedaan, of beter gezegd, waarom het terzijde is gelegd.
2. Bewijsmateriaal
Met het oog op het door mijn cliënt verstrekte bewijsmateriaal (…) wijst het Ministerie er op dat er géén nota's zijn te tonen die op perceelsniveau aangeven wat er is gezaaid, gepoot en/of geoogst. Daarnaast wijst het Ministerie er op dat verklaringen van bijvoorbeeld een loonwerker, een collega-boer of een aanwonende (…) pas achteraf zijn opgemaakt.
Daartegenover is echter nadrukkelijk de vraag te stellen: Wát verwacht het Ministerie dan wél van de kant van de agrariër als 'bewijsmateriaal'? Hoe moet je nu, anno 2000, aantonen wat tien, twaalf jaar geleden op een bepaald perceel is verbouwd? Dus niet: hoeveel hectare had je van dit of van dat (wat redelijk aantoonbaar is met de meitellingsgegevens, met nota's van loonwerkers, afnemers (bijv. F) maar: per perceel! Er is, en was in ieder geval in de betreffende periode, bij mijn weten geen enkele verplichting om dergelijke gegevens objectief (…) aantoonbaar, bij te houden. Met andere woorden, van een agrariër mag en kan niet meer worden verwacht dan dat hij in redelijkheid aannemelijk maakt dat op percelen bepaalde gewassen zijn verbouwd. Mijns inziens heeft de maatschap A dat, zowel in 1997/1998 als in 1999/2000 (…) naar vermogen gedaan.
Als aanvullend materiaal vindt u (…) een verklaring van de heer J te C (wild beheerder), met betrekking tot de percelen 10 en 11, (verbouw aardappels) en van de heer K te L (loonwerker) met betrekking tot de percelen 10 en 11 (oogst van aardappelen en vervoer; inclusief nota d.d. 11 september). Daarnaast is toegevoegd (…) een verklaring van de heer M (aanwonende) met betrekking tot perceel 2 (in de jaren 1987 - 1991 in gebruik geweest als maïsland).
3. Satellietbeelden
De in het dossier gevoegde afdrukken van de satellietbeelden zijn helaas zwart/wit. Er is op deze basis door ons geen enkele conclusie aan te verbinden. Kleurenfoto's mét een bijbehorende toelichting / interpretatie zijn noodzakelijk. Het is ons overigens ook niet duidelijk hoe het kan dat op de foto's die eind 80-er en begin 90-er jaren zijn gemaakt, al de waterlopen die pas later zijn gegraven, als grens worden weergegeven. Indertijd was, bijvoorbeeld, perceel 3 (van de aanvraag van B) en perceel 10 (van de aanvraag maatschap A) één perceel, met 4 lage greppels.
Wél is duidelijk dat de opnamen, zowel in 1989 als in 1990, zijn gemaakt op een tweetal momenten, te weten in het voorjaar (respectievelijk 9 februari en 16 maart) en in het najaar (respectievelijk 21 september en 26 oktober). Wellicht ligt hier de kern van het geschil met LASER waar het gaat om de interpretatie van deze beelden.
Zoals (…) eerder is aangegeven (…) gaat het om lage tot zeer lage grond, die lang nat en koud blijft en pas laat in het seizoen begaanbaar is. Dit betekent dat de betreffende percelen pas laat in het voorjaar van evt. drijfmest worden voorzien, waarna grondbewerking en zaaien/poten volgt. In de daaraan voorafgaande maanden is het land wel 'groen' geworden ('watergras'); dit wordt echter medio mei, bij genoemde grondbewerking, ondergeploegd. (…)
In 1990 zijn op de percelen 10 en 11 aardappelen geteeld die als zogenoemde voormalers werden geleverd. Voormalers worden in de eerste weken van de campagne, vanaf circa half augustus, gerooid en geleverd. Dit stemt ook overeen met de nota van K (verzamel nota september) waarop de oogst en het vervoer van aardappelen staan vermeld. Ná deze vroege oogst van de aardappelen is het land gefreesd en met rogge (mengsel rogge/gras) ingezaaid, dit als bodemverbeteraar/groenbemester. De nota van I, d.d. 3 november 1990 (…)met als uitgevoerde werkzaamheid het zaaien van gras op 13 september 1990, refereert hieraan. Voor de goede orde; de bijbehorende rogge is door mijn cliënt zélf, met de kunstmeststrooier, gezaaid omdat gras en rogge (vanwege een verschillend soortelijk gewicht) niet gelijktijdig kunnen worden gezaaid. Op sommige natte plekken is wellicht alleen het gras goed opgekomen.
De grote vraag is natuurlijk wáárom satellietbeelden uit het vroege voorjaar of het najaar worden gebruikt. In de situatie van de heer B is, mijns inziens, eenduidig te verklaren waarom de betreffende beelden (ook) de indruk van grasgewas kunnen geven. Sterker nog, op dat moment heeft het er zelfs wellicht gestaan (zij het als 'onkruid' dan wel als groenbemester ná de oogst...). Waarom geen satellietbeelden van - bijvoorbeeld - juli?!
Samengevat moet ik dan ook concluderen dat de betreffende satellietbeelden, gezien het moment van opname, zeker geen bewijs vormen voor de stelling dat er in het betreffende seizoen géén akkerbouwgewas is geteeld
(…)
Verzoek
Op grond hiervan daarom namens cliënt het verzoek aan u uit te spreken dat de bestreden beslissing van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij nietig is en te bevorderen dat alsnog een beslissing wordt genomen waarbij aan mijn cliënt in het kader van de betreffende Regeling een subsidie wordt toegekend overeenkomstig zijn aanvraag.
Daarbij verzoek ik u tevens de tegenpartij te veroordelen tot een vergoeding van de kosten van de proceskosten en de overige bijkomende kosten en tot betaling van de wettelijke rente over het tot heden gederfde subsidiebedrag! "
In het beroepschrift ingediend namens B worden dezelfde argumenten naar voren gebracht. Specifiek voor perceel 3 van de aanvraag worden geen aanvullende argumenten naar voren gebracht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het hiernavolgende zal het College eerst beoordelen of verweerder terecht geoordeeld heeft dat de satellietopnamen, die hem door de Europese Commissie in verband met zijn controletaak ter beschikking gesteld zijn, bewijzen dat de in geschil zijnde vier percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 uitsluitend als grasland in gebruik zijn geweest, zodat zij niet voldoen aan de definitie van "akkerland" als neergelegd in artikel 1 onder m van de Regeling.
Vervolgens zal het College de vraag behandelen welke gevolgen daaraan voor de aan de orde zijnde subsidieaanvraag verbonden kunnen worden.
5.2 Met betrekking tot de eerste vraag overweegt het College als volgt.
Naar ter zitting door Honig is toegelicht en het College ook uit andere geschillen bekend is, kunnen satellietopnamen alleen door een deskundige correct geïnterpreteerd worden. De daarop zichtbare kleuren variëren afhankelijk van de omstandigheden tijdens de opname, zodat de betekenis van die kleuren vooral moet worden afgeleid uit de kleuren van andere percelen, die op dezelfde opname zichtbaar zijn.
Voorts is van belang dat slechts een beperkt aantal opnamen voor de beoordeling van de hier aan de orde zijnde jaren 1987 tot en met 1991 beschikbaar is. In het onderhavige geval is gebruik gemaakt van opnamen van 6 december 1986, 1 september 1987, 13 mei 1988, 5 november 1988, 9 februari 1989, 21 september 1989, 16 maart 1990, 26 oktober 1990,
11 april 1991 en 30 november 1991. Op de beschikbare opnamen zijn de huidige perceelsgrenzen uitgezet.
Na de behandeling ter zitting is niet meer in geschil, dat op alle tien beschikbare opnamen de vier in geding zijnde percelen ten tijde van die opnamen als grasland kunnen worden aangemerkt. In zoverre verschillen partijen ook niet meer in hun interpretatie van de opnamen en kan het College er derhalve aan voorbijgaan dat deze opnamen niet in kleur en met uitleg van de betekenis die aan kleurverschillen is gehecht, in de bezwaarprocedure aan appellante is voorgelegd. Wat partijen echter verdeeld houdt is de vraag of daaruit met zekerheid kan worden afgeleid, dat in de jaren 1987 tot en met 1991 geen akkerbouw op die percelen heeft plaatsgevonden.
Van de zijde van verweerder is uiteengezet dat een perceel, dat in de zomer gebruikt is voor akkerbouw en daarna weer met gras is ingezaaid, nog lange tijd qua kleur onderscheiden kan worden van een perceel, waarop gedurende de hele zomer gras gestaan heeft.
Hoe lang de periode precies is, waarin dat onderscheid zichtbaar blijft, kan echter niet eenduidig verklaard worden, omdat er al kleurverschillen kunnen zijn tussen verschillende percelen grasland afhankelijk van hun gebruik, en de lengte van die periode bovendien afhangt van met name het moment waarop het gras is ingezaaid, de gesteldheid van de grond en temperatuur en vochtigheid vanaf het moment van inzaaien.
Bij de oordeelsvorming, aldus Honig, passen de onderzoekers in belangrijke mate ervaringsregels toe met betrekking tot de mogelijke betekenis van de waargenomen kleuren. Genoemde ervaringsregels, zo heeft hij gesteld, zijn gebaseerd op een voortdurende ijking van waarnemingen aan objectief vaststaande feiten. Het College is niet gebleken dat deze ervaring is te vertalen in objectieve regels.
Bij deze stand van zaken kan verweerder naar het oordeel van het College aan de conclusies die aan bestudering van de satellietopnamen ontleend worden, geen absolute bewijskracht toekennen. Daarbij maakt het College een onderscheid tussen hetgeen door een beoordelaar rechtstreeks aan waarneming van de satellietopname ontleend kan worden en hetgeen daaruit wordt afgeleid met betrekking tot het gebruik, dat in het betrokken jaar van het bewuste perceel gemaakt kan zijn.
Dat betekent allereerst dat concrete stellingen van aanvragers over de akkerbouw-activiteiten die in de jaren 1987 tot en met 1991 op bepaalde percelen hebben plaatsgevonden, steeds aan de beoordelaar zullen moeten worden voorgehouden, teneinde van hem te vernemen met welke mate van zekerheid hij kan verklaren dat zo'n stelling met de op de satellietopname waargenomen situatie niet te verenigen is. Gelet op artikel 23a van de Landbouwwet, waarbij voor zaken als de onderhavige de toepasselijkheid van de artikelen 4:7 en 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht wordt uitgesloten, is de bezwaarschriftprocedure daarvoor de aangewezen gelegenheid. Derhalve kan in die fase in beginsel niet volstaan worden met het aan de aanvrager voorhouden van een in zwart-wit afgedrukte kopie van de satellietopname en de daarnaast getypte conclusie van de beoordelaar.
Voorts betekent het vorenoverwogene, dat de aannemelijkheid van de conclusies van de beoordelaar steeds afgewogen zal moeten worden tegen de kracht van het door de aanvrager ter beschikking gestelde bewijsmateriaal. Het College tekent daarbij ten behoeve van verweerder aan, dat bij zodanige afweging geen vorm van bewijsmateriaal op voorhand kan worden uitgesloten.
Wel is het College met verweerder van oordeel dat het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietopnamen wordt afgeleid, in beginsel alleen per perceel geleverd kan worden. De door appellanten aangevoerde tegenwerping, dat men in de jaren 1987 tot en met 1991 in de akkerbouw geen perceelsgebonden administratie bijhield, zodat zulk bewijsmateriaal vaak niet aanwezig zal zijn, kan aan dit beginsel niet afdoen. Als de satellietopname aannemelijk maakt, dat een bepaald perceel niet aan de definitie van akkerland voldoet, kan slechts concreet en overtuigend tegenbewijs ertoe leiden dat daaraan voorbijgegaan kan worden.
Voor perceel 2 uit de aanvraag van de maatschap staan dus enerzijds een verklaring van de buurman N, dat het perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 telkens voor de verbouw van maïs gebruikt is (een verklaring waar het College overigens niet over beschikt), de verklaring van loonbedrijf D, dat hij het perceel ieder jaar met maïs heeft ingezaaid, de verklaring van M, dat er in die jaren altijd maïs gestaan heeft en de verklaringen van O en P, dat zij in 1991, respectievelijk 1989 de maïs van dit perceel gekocht hebben. Anderzijds zijn er de opnamen uit die jaren van februari tot in mei en van september tot december, waarop naar de verklaring van Honig steeds grasland te zien is.
Het College acht de verklaringen onverenigbaar met de satellietopnamen van perceel 2, omdat op de opname van 1 september 1987 volgroeid grasland zichtbaar is, hetgeen een oogst van maïs op perceel 2 in dat jaar uitsluit. Aan de stellingen van appellanten en de door hen overgelegde verklaringen komt onvoldoende gewicht toe om aan te nemen dat de satellietopnamen onjuist of op onjuiste wijze geïnterpreteerd zouden zijn. De weerlegging van de door appellanten overgelegde verklaringen voor het jaar 1987 doet voorts afbreuk aan de geloofwaardigheid van die verklaringen voor de andere jaren. Daarin vindt het College grond om ook voor die jaren, ten aanzien waarvan wat meer reden tot twijfel zou kunnen bestaan, de van verweerders zijde bepleite interpretatie van de satelliet-opnamen doorslaggevend te achten.
Met betrekking tot de overige drie percelen (perceel 10 en 11 van de maatschap en perceel 3 van B) is aangevoerd dat daarop in 1990 door F zogenaamde voormalers geteeld zijn, zijnde aardappelen die aan het begin van de campagne geoogst worden en tot aardappelmeel verwerkt worden. Door deze vroege oogst zou het mogelijk zijn, dat de op 26 oktober 1990 genomen satellietopname daar al weer volgroeid gras laat zien.
Uit de door appellanten overgelegde bewijsstukken blijkt echter, dat de aardappelen op 7 september 1990 geleverd zijn en dat op 13 september 1990 de betrokken percelen met gras zouden zijn ingezaaid. Uitgaande van die datum acht het College het, mede gelet op de verklaringen die van verweerders zijde ter zitting zijn afgelegd, uitgesloten dat het relaas van appellanten overeen kan stemmen met hetgeen op de opname kan worden waargenomen.
Met betrekking tot perceel 3 van B is daarnaast nog aangevoerd, dat er in 1989 maïs op geteeld is. Deze maïs is verkocht aan H te C, die zulks met een ondertekende verklaring bevestigd heeft. Deze verklaring valt echter moeilijk te rijmen met de eerder overgelegde verklaring van F, dat genoemd perceel gedurende de gehele periode 1987 tot en met 1991 als akkerland bij hem in gebruik is geweest. Voor het jaar 1989 dateert de satellietopname van 21 september. Daarop is volgroeid gras te zien.
Zeker nu beklemtoond is, dat het een nat en laaggelegen perceel is, dat pas laat in het jaar bewerkt kan worden, sluit deze waarneming uit dat er dat jaar maïs van dit perceel geoogst zou zijn.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat er voldoende grond is voor verweerders oordeel, dat de betrokken percelen van 1987 tot en met 1991 niet voor akkerbouw in gebruik zijn geweest en dus niet voldoen aan de definitie van akkerland in artikel 1 onder m van de Regeling. Dat betekent dat ingevolge de Regeling voor akkerbouwactiviteit op die percelen geen subsidie verstrekt kan worden.
5.3 Het College dient vervolgens de vraag te beantwoorden of aan verweerder, na in 1998 bij besluit op bezwaar te hebben vastgesteld dat de betrokken percelen wel als akkerland konden gelden, naar aanleiding van de aanvraag van subsidie voor het jaar 1999 nog wel de vrijheid toekwam tot een ander oordeel te komen.
Het College overweegt dienaangaande, dat verweerder bij beoordeling van een nieuwe aanvraag op zichzelf niet gebonden is aan feitelijke vaststellingen, die hij in eerdere jaren gedaan heeft. Iedere aanvraag staat in dit opzicht op zichzelf.
De omstandigheid van een eerdere feitenvaststelling, destijds door verweerder in bezwaar en in afwijking van zijn voordien getrokken conclusies gedaan, doet in beginsel niet af aan verweerders vrijheid opnieuw tot een andere feitenvaststelling te komen bij de beoordeling van een nieuwe aanvraag.
Dit geldt temeer, nu verweerder voor het jaar 1999, anders dan in voorgaande jaren, beschikt over satellietopnamen van het betrokken gebied, die hem door de Europese Commissie in het kader van zijn controletaak ter beschikking gesteld zijn. Weliswaar bestonden deze foto's reeds eerder, doch gelet op de prijs daarvan kan van verweerder niet gevergd worden, deze zelf ter beoordeling van een individueel geschil aan te schaffen. Naar ter zitting verklaard is, moet van een bedrag van fl. 2000,-- per foto worden uitgegaan, waarbij dan nog de kosten van deskundige interpretatie komen, terwijl tenminste tien foto's nodig zijn om het gebruik gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 te kunnen beoordelen.
Het College stelt echter wel vast, dat appellanten bij de indiening van hun aanvraag zijn uitgegaan van informatie, die door verweerder in de zin van de laatste in rubriek 2 geciteerde volzin van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 erkend was. Gelet daarop was er geen ruimte voor het opleggen van een korting als in dat artikel voorzien en had verweerder de bezwaren van appellanten voor zover gericht tegen de kortingen gegrond moeten verklaren.
Voorts overweegt het College dat er redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel bestaat, dat Verordening (EEG) 1765/92 naar tekst, strekking en gelezen in samenhang met artikel 9 van Verordening (EEG) niet toelaat het steunbedrag te berekenen op basis van een grotere oppervlakte dan de feitelijk geconstateerde. Derhalve kan de omstandigheid dat appellanten niet bedacht waren op een standpuntwijziging van verweerder als in dit geding aan de orde, niet afdoen aan verweerders verplichting bij de berekening van het steunbedrag uit te gaan van de feitelijke, op grond van de satellietopnamen vastgestelde oppervlakte. In zoverre heeft verweerder terecht geoordeeld dat de bezwaren van appellanten geen doel treffen.
5.4 De slotsom is dat de beroepen gegrond dienen te worden verklaard, en dat de bestreden besluiten van 2 mei 2000 moeten worden vernietigd voor zover daarbij verweerders beslissingen om de geconstateerde oppervlakte te verlagen met tweemaal het verschil dat is vastgesteld tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte zijn gehandhaafd. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
Verweerder dient appellanten voorts als door hen gevraagd de wettelijke rente te vergoeden over het bedrag, dat ten onrechte niet bij de besluiten van 3 december 1999 is toegekend.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld. Hierbij is het bedrag van de kosten van rechtsbijstand die aan appellanten door hun gemachtigde is verleend en door verweerder is te vergoeden, vastgesteld overeenkomstig het tarief in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht onder toekenning van 4 punten, zijnde 2 x 1 punt voor de twee beroepschriften, 2 x ½ punt voor de twee conclusies van repliek en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, de reiskosten van de gemachtigde inbegrepen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 2 mei 2000 voor zover daarbij verweerders beslissingen zijn gehandhaafd, om de
geconstateerde oppervlakten te verlagen met tweemaal het verschil dat is vastgesteld tussen de aangevraagde en de
geconstateerde oppervlakten;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op de bezwaarschriften van appellanten beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding aan appellanten van de wettelijke rente;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellanten, vastgesteld op fl. 2.840,--.(zegge:
tweeduizendachthonderdenveertig gulden) en te vergoeden aan appellanten, ieder voor de helft, door de Staat der
Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van respectievelijk fl. 450,-- (zegge:
vierhonderdenvijftig gulden) en fl. 225,-- (zegge: tweehondervijfentwintig gulden) wordt vergoed door de Staat der
Nederlanden;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr M.J. Kuiper en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 december 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. Th.J. van Gessel