Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/482 28 december 2001
26350
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr H.D.G. Thissen - van Zwijndregt, advocaat te Heerlen,
tegen
de Regionale Directie van de Arbeidsvoorziening Limburg, verweerster,
gemachtigde: mr D.C. Wekker, werkzaam bij Arbeidsvoorziening Nederland.
1. De procedure
Op 21 mei 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerster van 5 mei 1999.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaarschrift dat appellant had ingediend tegen een besluit van verweerster van 29 oktober 1998, strekkende onder meer tot beëindiging van de actieve arbeidsbemiddeling.
Verweerster heeft onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken onder dagtekening 23 september 1999 een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brief van 13 november 2001 nog een zestal producties toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2001. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 69 en 79 van de Arbeidsvoorzieningswet 1996 luiden, voor zover van belang:
" Art. 69. - 1. Het recht zich als werkzoekende door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie te laten registreren, kom toe aan:
a. Nederlanders;
(…)
Art. 79. - 1. Het recht op arbeidsbemiddeling door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie kom toe aan degenen die overeenkomstige artikel 69, eerste lid, als werkzoekende zijn geregistreerd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant staat sedert 20 oktober 1993 ingeschreven als werkzoekende bij het Arbeidsbureau te B.
- Bij brief van 2 september 1998 heeft appellants toenmalige gemachtigde de directeur van het Regionaal Bureau voor de Arbeidsvoorziening (hierna: RBA) onder meer verzocht te berichten:
" 1. Of het juist is dat appellant staat ingeschreven als onbemiddelbaar en zo ja, op welke gronden.
Indien cliënt mocht ingeschreven zijn in een bepaalde fase, ook dan gaarne een vermelding van de fase en de gronden waarop deze steunt."
- In antwoord hierop heeft verweerster de toenmalige gemachtigde van appellant bij besluit van 29 oktober 1998 het volgende medegedeeld:
" Bij uw cliënt is vastgesteld dat er sprake is van grote belemmeringen die het verkrijgen van werk of het volgen van een mogelijk traject dat leidt naar abeidsinpassing onmogelijk maken, dan wel zeer ernstig bemoeilijken. In dit kader speelt een complex van factoren waaronder de opleiding, werkervaring, werkloosheidsduur, leeftijd, houding en opstelling een rol. Ten aanzien van de twee laatstgenoemde aspecten valt aan te geven dat uw cliënt zich weinig flexibel opstelt en zich zelfs agressief gedraagt.
Gezien dit complex van factoren is directe bemiddeling naar vacatures op dit moment niet mogelijk.
Tevens zijn overige diensten die Arbeidsvoorziening kan bieden, zoals kortdurende scholing, op dit moment niet de geëigende diensten die uw cliënt naar mijn mening nodig heeft. Dienstverlening van de uitkerende instantie is meer op zijn plaats. (…)"
- Hiertegen heeft appellant bij brief van 7 december 1998 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster onder meer als volgt overwogen:
" (…)
De analyse van de afstand tot de arbeidsmarkt is bepalend voor de vraag of de werkloze voor directe bemiddeling in aanmerking komt, vanuit zijn achtergrond van opleiding en werkervaring, gerelateerd aan het beschikbare werkaanbod, dan wel of deze mogelijk op langere termijn geïnitieerd moet worden voor aanbodversterkende trajecten (…). Afhankelijk van de afstand tot de arbeidsmarkt is een bepaalde vorm van dienstverlening van Arbeidsvoorziening gewenst. Deze varieert van:
fase 1: directe bemiddeling naar reguliere vacatures tot
fase 4: zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. De dienstverlening die past bij deze laatste fase is geen dienstverlening die door Arbeidsvoorziening kan worden geleverd, maar wordt veelal door of onder verantwoordelijkheid van andere organisaties, zoals de gemeente, verstrekt. (…)
(…)
Verzoeker was ingedeeld in fase 4.
(…)
In het verleden heeft Arbeidsvoorziening herhaalde malen getracht de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen en verzoeker te bemiddelen naar werk. Door de hierboven reeds weergegeven houding en instelling van verzoeker heeft hij dit proces herhaaldelijk belemmerd. Verzoeker heeft zich zelfs herhaaldelijk onaanvaardbaar agressief opgesteld naar medewerkers van Arbeidsvoorziening.
De dienstverlening van Arbeidsvoorziening heeft zoals hiervoor uiteengezet betrekking op arbeidsbemiddeling en tot op zekere hoogte het verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt. In het geval van verzoeker zijn echter andere vormen van dienst- en hulpverlening meer aangewezen dan de dienstverlening die het arbeidsbureau kan leveren. Daarenboven wordt opgemerkt dat de houding en opstelling van verzoeker naar medewerkers van het arbeidsbureau dusdanig is geweest dat dienstverlening van Arbeidsvoorziening onder deze omstandigheden niet kan worden gevergd. Indien verzoeker niet voldoende meewerkt is dienstverlening niet zinvol.
(…)
De Regionale Directie overweegt dat indien er grote belemmeringen zijn bij het verkrijgen van werk het zo kan zijn dat de dienstverlening die Arbeidsvoorziening kan bieden niet geschikt en toereikend is om een cliënt van dienst te zijn. Dienstverlening door anderen of hulpverlening kan dan aangewezen zijn. Het element verwijtbaar gedrag hoeft hier strict genomen geen rol in te spelen. Uit het voorgaande blijkt echter dat verzoeker gedurende langere tijd herhaaldelijk de adviezen van Arbeidsvoorziening heeft afgewezen en bepaalde soorten vacatures heeft afgewezen. Verzoeker is op dit punt onvoldoende flexibel geweest.
Uit het voorgaande blijkt tevens dat verzoeker een weinig coöperatieve houding en opstelling heeft en zich herhaaldelijk agressief heeft geuit richting medwerkers van Arbeidsvoorziening en zelfs richting een of meerdere potentiële werkgevers op zijn minst onvriendelijk is geweest.
Conclusie
De Regionale Directie overweegt dat de houding en opstelling van verzoeker het, afgezien van de overige factoren, onmogelijk maken de afstand tot de arbeidsmarkt te verminderen en hem vervolgens effectief te bemiddelen naar werk. Voornoemde houding en opstelling van verzoeker beperkt zich niet tot één consulent, doch heeft in het verleden herhaaldelijk een rol gespeeld in de omgang met consulenten en medewerkers van Arbeidsvoorziening en potentiële werkgevers.
De Fase-indeling van een cliënt en de dienstverlening aan een cliënt is steeds een momentopname. Indien de situatie op de arbeidsmarkt verandert of de kwalificaties en andere persoonlijke factoren van een cliënt veranderen verandert de afstand tot de arbeidsmarkt van een cliënt. Zolang verzoeker zich anderen op deze wijze opstelt is zijn houding en opstelling, naast de andere genoemde factoren, een grote persoonlijke belemmering om te komen tot arbeidsinpassing.
Verzoeker heeft gelet op zijn combinatie van opleiding, werkervaring, leeftijd, werkloosheidsduur, houding en opstelling, gebrek aan initiatieven om te solliciteren en genoemde persoonlijke factoren een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. De dienstverlening die past bij voornoemde afstand tot de arbeidsmarkt is geen dienstverlening die door Arbeidsvoorziening kan worden geleverd, maar wordt veelal door of onder verantwoordelijkheid van andere organen, zoals de gemeente, verstrekt.
Gezien bovenstaande is de Regionale Directie van mening dat het bezwaar van verzoeker tegen de beperking van de dienstverlening door Arbeidsvoorziening ongegrond dient te worden verklaard."
Hieraan heeft verweerster bij haar verweerschrift, samengevat weergegeven, nog het volgende toegevoegd.
Het gaat in dit geval om beperking van de arbeidsbemiddeling, in die zin dat de actieve arbeidsbemiddeling voor appellant is beëindigd. Appellant kan echter nog wel gebruik blijven maken van de faciliteiten van het arbeidsbureau (passieve arbeidsbemiddeling).
De kern van de zaak is dat onder andere de houding en opstelling van appellant een grote persoonlijke belemmering vormen om tot arbeidsinpassing te komen. De vraag in welke fase appellant is ingedeeld raakt niet de kern van de zaak. De fase-indeling is slechts bedoeld om de interne werkprocessen en de dienstverlening van Arbeidsvoorziening beter te structureren.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte is gesteld dat er bij appellant bij het verkrijgen van arbeid grote belemmeringen bestaan wat betreft opleiding, werkervaring, werkloosheidsduur, houding en gedrag. Wijziging van de eerste drie factoren ligt bovendien niet voor de hand zolang geen arbeidsbemiddeling door de Arbeidsvoorziening plaatsvindt. Met deze objectieve criteria werd met ingang van de datum van inschrijving in oktober 1993 geen, dan wel onvoldoende rekening gehouden. Wat betreft de belemmeringen die zouden zijn gelegen in houding en opstelling van appellant: gelet op de voorgeschiedenis vanaf voornoemde inschrijvingsdatum tot aan het primaire besluit moet worden geconcludeerd dat hier sprake is geweest van een in hoofdzaak subjectieve beoordeling van de persoon van appellant, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot een minder flexibele houding van appellant in zijn relatie tot de consulenten van de Arbeidsvoorziening.
Ten onrechte is gesteld dat appellant ingedeeld zou behoren te worden in fase 4. In deze fase worden, aan de hand van de zogenoemde Kansmeter, werklozen ingedeeld die tengevolge van zware persoonlijke werkbelemmeringen zijn aangewezen op hulp en zorg, gericht op een zodanige verbetering van hun positie dat eerst op termijn actieve arbeidsbemiddeling kan plaatsvinden. Hierbij moet worden gedacht aan onoverkomelijke geestelijke, lichamelijke of financiële problemen of ernstige huisvestingsproblemen. Voor werklozen die dergelijke problemen hebben en op basis daarvan worden ingedeeld in fase 4, zet Arbeidsvoorziening geen arbeidsmarktinstrumenten in, zodat ervan mag worden uitgegaan dat zij als onbemiddelbaar voor arbeid worden beschouwd. Deze kwalificatie (onbemiddelbaarheid) is niet op appellant van toepassing, doch is door verweerster in het verleden wel op hem van toepassing verklaard. Appellants belemmeringen die verweerster hierbij heeft betrokken en die zouden zijn gelegen in opleiding, werkervaring, leeftijd, houding en opstelling, komen echter niet in de buurt van de belemmeringen/problemen die bij de Kansmeter een rol spelen (zoals onoverkomelijke geestelijke, lichamelijke of financiële problemen).
Op de reeds meermalen gestelde vraag of appellant onbemiddelbaar is, heeft verweerster wederom geen antwoord gegeven, zodat artikel 4:16 (thans: artikel 3:46) van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering, is geschonden.
Bij afweging van de betrokken belangen heeft verweerster niet kunnen besluiten de actieve arbeidsbemiddeling te beëindigen. In het bijzonder is appellants belang, te weten: terugkeer in het arbeidsproces, onvoldoende en op onjuiste wijze in de belangenafweging meegewogen. Bovendien heeft verweerster niet kunnen aantonen dat er enig belang in het geding is om appellant buiten het arbeidsproces te houden.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt in de eerste plaats, zoals het College in eerdere uitspraken heeft beslist, dat een zogeheten fase-indeling, welke in de onderhavige besluitvorming aan de orde is, niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en dat derhalve voorbij moet worden gegaan aan hetgeen appellant tegen zijn indeling in fase 4 naar voren heeft gebracht. In dit verband wijst het College erop dat het bestreden besluit niet een fase-indeling betreft, maar de voor beroep vatbare beslissing appellant niet langer in aanmerking te laten komen voor actieve dienstverlening in het kader van de arbeidsbemiddeling.
Met betrekking tot de vraag of verweerster het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft genomen overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 79 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet komt het recht op arbeidsbemiddeling toe aan degenen die overeenkomstig artikel 69, eerste lid, als werkzoekende zijn geregistreerd. Onbetwist is dat appellant tot een van de in laatstgenoemd artikel opgesomde categorieën behoort en als zodanig recht heeft op arbeidsbemiddeling.
In het geval van appellant, die sedert 20 oktober 1993 staat ingeschreven als werkloos werkzoekende, werd gekozen voor een vorm van dienstverlening, inhoudende een op de persoon toegesneden trajectbemiddeling.
Gedurende de periode van actieve dienstverlening is het niet gelukt appellant te bemiddelen naar werk. De oorzaak hiervoor is volgens verweerster gelegen in een combinatie van factoren, zijnde opleiding, werkervaring, leeftijd, en met name appellants houding en opstelling. Hierdoor acht verweerster de zeer grote afstand die appellant heeft tot de arbeidsmarkt niet overbrugbaar via de bemiddeling die harerzijds kan worden geboden. Hierbij heeft verweerster aangetekend dat appellants recht op arbeidsbemiddeling als zodanig niet is beëindigd en dat hij gebruik kan blijven maken van de faciliteiten van Arbeidsvoorziening in de vorm van passieve arbeidsbemiddeling.
Het College ziet geen plaats voor het oordeel dat verweerster niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Het College neemt hierbij in aanmerking hetgeen uit de gedingstukken is gebleken omtrent eerdergenoemde houding en opstelling van appellant. Hetgeen naar aanleiding van door het College ter zitting gestelde vragen daarover van de kant van appellant is opgemerkt leidt het College niet tot het oordeel dat zozeer getwijfeld moet worden aan de feitelijke juistheid van de bevindingen ter zake van de betrokken medewerkers bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, dat verweerster die bevindingen niet mede als grondslag voor haar besluit zou mogen hanteren. Ook hetgeen appellant ter zitting naar voren heeft gebracht omtrent zijn ervaringen met de door verweerster geboden arbeidsbemiddeling, heeft het College niet tot een andere opvatting kunnen leiden. Evenmin heeft het College tot de conclusie kunnen komen dat, zoals appellant heeft gesteld, het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering berust.
Derhalve komt het College tot een bevestigende beantwoording van de hiervoor geformuleerde vraag. Daarbij neemt het College nog in aanmerking dat ter zitting door de gemachtigde van verweerster is verklaard dat een beslissing als de onderhavige als een momentopname moet worden beschouwd en dat hervatting van een actieve arbeidsbemiddeling, indien appellant dat wenst, bij een andere opstelling van hem zonder meer tot de mogelijkheden behoort.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 december 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens