Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/713 19 februari 2002
11232
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigden: mr G.W.A. Bernards en mr G.D. Bosman, advocaat te Veldhoven respectievelijk Horst,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 31 augustus 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 20 juli 1999 van verweerder. Bij dit besluit heeft verweerder de weigering van een ontheffing van de Regeling vervoersverbod vee Venhorst 1997 (hierna: de Regeling) in bezwaar gehandhaafd.
Op 19 november 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 11 december 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht. Van de zijde van verweerder is voorts verschenen drs H.M. Ekker, werkzaam bij de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: de RVV).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwd) wordt onder meer het volgende bepaald.
" Artikel 29
1. Iedere houder van een ziek of verdacht dier is verplicht ervoor zorg te dragen, dat dit dier zijn verblijfplaats niet verlaat, tenzij met toestemming of krachtens bevel van een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
2. De toestemming kan onder beperkingen worden verleend en daaraan kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regelen.
2. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar is bevoegd het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort te verbieden in een gebied met een straal van 10 km of minder rondom een gebouw of terrein, dat door het plaatsen van een kenteken, als bedoeld in artikel 22, eerste lid, besmet of van zodanige besmetting verdacht is verklaard.
(…)
4. Onze Minister kan voor het krachtens het eerste lid aangewezen gebied het bij artikel 29 bepaalde van overeenkomstige toepassing verklaren ten aanzien van gezonde dieren.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In de Regeling, ingevoerd op 5 februari 1997 (Staatscourant 1997, 25) en meermalen gewijzigd, werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
Het is verboden varkens te vervoeren binnen en vanuit het gebied dat als volgt
wordt begrensd: (…)
Artikel 4
Artikel 29 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is in het in artikel 1 omschreven gebied van overeenkomstige toepassing op gezonde varkens.
Artikel 5
De directeur van de Veterinaire Dienst of de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst kunnen in bijzondere gevallen namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontheffing verlenen van de artikelen 1, 2 en 3."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft twee varkenshouderijen te X, gelegen binnen het door de Regeling bestreken gebied. Deze twee bedrijven hebben een eigen Uniek Bedrijfsnummer (hierna: UBN). Het ene bedrijf is gevestigd aan K, het andere aan L. De stallen op de locatie K en de stallen op de locatie L worden van elkaar gescheiden door grond die tot (een van) deze bedrijven behoort, niet (mede) door een openbare weg of grond van een derde.
- Bij besluiten van 7 februari 1997 zijn de varkens op het bedrijf aan L verdacht verklaard van klassieke varkenspest en zijn maatregelen gelast dan wel aangezegd in verband met deze verdenking, waaronder het doden van alle varkens op genoemd bedrijf. Na het doden van deze varkens zijn de stallen op het bedrijf ontsmet.
- De varkens op het bedrijf aan K zijn niet verdacht verklaard, omdat dit bedrijf - in tegenstelling tot het bedrijf aan L - meer dan één kilometer is verwijderd van de plaats waar toentertijd besmetting met klassieke varkenspest was vastgesteld, terwijl destijds het beleid werd gevoerd dat bedrijven binnen één kilometer van een besmettingshaard preventief werden geruimd.
- Bij brief van 27 februari 1997 heeft appellante de RVV toestemming gevraagd voor het verplaatsen van varkens van (stallen op) het bedrijf aan K naar de lege stallen op het bedrijf aan L. Bij brieven van 28 februari 1997, 18 maart 1997 en 23 april 1997, gericht aan respectievelijk de Officier van Justitie, de RVV en de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst, heeft appellante haar verzoek herhaald en nader toegelicht. In laatstgenoemde brief heeft appellante onder meer verzocht om ontheffing op grond van artikel 5 van de Regeling.
- Bij besluit van 26 maart 1997 is de verdenking dat de varkens op de locatie L lijden aan klassieke varkenspest opgeheven.
- Bij besluit van 12 mei 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij geoordeeld dat de door appellante gewenste verplaatsing van varkens onder de werking van de Regeling valt en heeft hij geweigerd appellante ontheffing van de Regeling te verlenen.
- Bij brief van 22 mei 1997, door verweerder aangemerkt als bezwaarschrift, heeft appellante verzocht om herziening van het in het besluit van 12 mei 1997 ingenomen standpunt.
- Op 15 september 1997 zijn de directeur en de toenmalige gemachtigde van appellante gehoord door de Commissie voor de bezwaarschriften.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder, zakelijk weergegeven, onder meer het volgende overwogen.
Artikel 30 Gwd noch de Regeling bevat aanknopingspunten voor de juistheid van het standpunt van appellante, inhoudende dat de Regeling slechts betrekking heeft op vervoer over de openbare weg. Ieder vervoer van varkens vormt een risico van verspreiding van het klassieke varkenspestvirus, ongeacht of dit vervoer over de openbare weg wordt verricht.
Gelet op het grote belang van vervoersverboden voor de bestrijding van klassieke varkenspest wordt slechts in bijzondere omstandigheden ontheffing van de Regeling verleend. Appellante heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd.
Het vervoer waarvoor appellante toestemming heeft gevraagd, betreft vervoer van een bedrijf naar een ander bedrijf. Dergelijk vervoer kan niet op één lijn worden gesteld met het plaatsen van een tent op eigen terrein of het bieden van een uitloopmogelijkheid op eigen terrein.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, zakelijk weergegeven, onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante hoeft bij de door haar gewenste verplaatsing van haar varkens geen gebruik te maken van de openbare weg, zodat van overtreding van het vervoersverbod geen sprake kan zijn. Afgezien daarvan zijn aan deze verplaatsing geen veterinaire risico's verbonden, nu ten tijde hier van belang in de verre omtrek van K en L geen varkens meer aanwezig waren. Bovendien heeft appellante aangeboden haar varkens via een overkapping of een afgebakend en afgezet pad te verplaatsen.
Het vervoer waarvoor appellante toestemming heeft gevraagd, betreft in feite een verplaatsing binnen één en hetzelfde bedrijf. Op papier is weliswaar sprake van twee afzonderlijke bedrijven, maar feitelijk vormen deze bedrijven een eenheid. De toestemming voor de verplaatsing is enkel en alleen geweigerd omdat de bedrijven beschikken over een eigen UBN. Dit blijkt ook uit het feit dat nimmer is opgetreden tegen verplaatsing van varkens naar een andere stal op eigen terrein, terwijl voorts werd toegestaan varkens in tenten op eigen terrein onder te brengen en uitloopmogelijkheden op eigen terrein te creëren. Deze situaties zijn veterinair gezien aanmerkelijk riskanter dan de verplaatsing waarvoor appellante toestemming heeft gevraagd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal allereerst beoordelen of het standpunt van verweerder, inhoudende dat de verplaatsing van varkens waarvoor appellante toestemming heeft gevraagd onder de werking van de Regeling valt, in rechte stand kan houden.
Uit de tekst van artikel 30 Gwd blijkt niet dat een op grond van deze bepaling uitgevaardigd vervoersverbod slechts betrekking kan hebben op vervoer over de openbare weg. Evenmin kan uit de tekst van de Regeling worden opgemaakt dat het daarbij uitgevaardigde vervoersverbod alleen ziet op vervoer over de openbare weg. Gelet op de doelstelling van een vervoersverbod als vervat in de Regeling, te weten het inperken van het risico van verdere verspreiding van een besmettelijke dierziekte, ligt een beperkte uitleg van het begrip vervoer naar het oordeel van het College niet in de rede. Vervoer van varkens dat niet over de openbare weg plaatsvindt, brengt evenzeer een risico van verdere verspreiding van het klassieke varkenspestvirus met zich als vervoer van varkens over de openbare weg.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat de door appellante gewenste verplaatsing van varkens wordt verboden door artikel 1 van de Regeling.
5.2 Vervolgens zal het College beoordelen of de afwijzing van het verzoek om ontheffing van de Regeling in rechte stand kan houden.
Het College stelt voorop dat verweerder bij de keuze en toepassing van maatregelen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, nu het beleidskeuzes betreft die bij uitstek tot de taken en bevoegdheden van verweerder behoren. Zoals het College eerder heeft beslist, bestaat geen grond voor het oordeel dat het beleid van verweerder, dat inhield dat het vervoersverbod strikt werd gehandhaafd en dat slechts in bijzondere gevallen ontheffing van de Regeling werd verleend, kennelijk onredelijk dan wel anderszins onrechtmatig is te achten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2001 met zaaknummer AWB 99/792, te raadplegen op de website www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AB1878).
Gelet hierop is de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat zich ten aanzien van appellante geen bijzonder geval voordeed. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
In het voetspoor van genoemde uitspraak van 29 mei 2001 overweegt het College dat, gegeven de gelding van de Regeling, zijnde een algemeen verbindend voorschrift dat is uitgevaardigd met het oog op het zwaarwegende algemeen belang bij bestrijding van het varkenspestvirus, het op de weg van appellante ligt aannemelijk te maken dat sprake was van een bijzonder geval, hetzij omdat zich geen veterinaire risico's voordeden die zich tegen het verlenen van de gevraagde ontheffing verzetten, hetzij omdat de door haar voorgedragen belangen van een zodanig overwegende betekenis moesten worden geacht ten opzichte van het belang bij onverkorte handhaving van de Regeling, dat zou moeten worden geoordeeld dat de gevraagde ontheffing in redelijkheid niet had kunnen worden geweigerd.
Het College is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat in het onderhavige geval geen sprake was van een bijzondere situatie in bovenbedoelde zin.
Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat, zoals verweerder naar voren heeft gebracht, het gaat om een virus waarvan nog steeds niet precies bekend is op welke wijze het zich verspreidt. Derhalve viel in een geval als het onderhavige, waarin sprake was van een bedrijf gelegen in een gebied waar het varkenspestvirus ten tijde hier van belang zeer actief was, het risico van verdere verspreiding van het virus niet uit te sluiten. De stelling van appellante, inhoudende dat een dergelijk risico in dit geval niet aanwezig was omdat in de verre omgeving geen varkens meer aanwezig waren, wordt verworpen. Ter zitting van het College is van de zijde van verweerder verklaard dat tot in september 1997 varkens op bedrijven in X zijn gedood ter bestrijding van de klassieke varkenspestepidemie, hetgeen er niet op duidt dat ten tijde hier van belang in de wijde omgeving van de bedrijven van appellante geen varkens meer aanwezig waren. Nog afgezien daarvan heeft het verloop van de klassieke varkenspestepidemie van 1997 en 1998 uitgewezen dat het virus zich ook over grote(re) afstand kan verplaatsen.
Het argument van appellante, inhoudende dat de locaties K en L feitelijk één bedrijf vormen en dat verweerder niet is opgetreden tegen het verplaatsen van varkens binnen eenzelfde bedrijf, wordt verworpen. Zoals het College in eerdere uitspraken heeft beslist, wordt de omvang van een bedrijf bepaald door het UBN (zie de uitspraak van
8 februari 2001 met zaaknummer AWB 98/227 en de uitspraak van 4 september 2001 met zaaknummer AWB 99/342, www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB0037 respectievelijk AD3471). Nu de locaties K en L ook ten tijde hier van belang beschikten over een eigen UBN, was en is sprake van twee te onderscheiden bedrijven.
Dat ter zitting van het College van de zijde van verweerder is erkend dat verplaatsing van varkens door de open lucht op eigen terrein, waartegen verweerder niet is opgetreden, veterinair gezien een groter risico van verspreiding van het virus vormt dan de door appellante gewenste verplaatsing, leidt het College niet tot het oordeel dat verweerder de door appellante gevraagde ontheffing van de Regeling in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Daargelaten de vraag of ook een verbod van verplaatsing binnen één bedrijf in de praktijk is te handhaven, vaststaat dat het door appellante gewenste vervoer niet van veterinaire risico's was ontbloot, zodat zich wat betreft het aan een ontheffing verbonden risico van verdere verspreiding van het virus geen bijzonder geval voordeed, waarin verweerder was gehouden de gevraagde ontheffing te verlenen.
Evenmin was naar het oordeel van het College sprake van een bijzondere situatie in die zin dat de belangen van appellante bij ontheffing van de Regeling dermate zwaarwegend waren dat deze dienden te prevaleren boven onverkorte handhaving van het vervoersverbod. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
De gestelde omstandigheid dat de stallen aan K (over)vol raakten, kan niet als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, nu deze situatie zich ten tijde van de klassieke varkenspestepidemie van 1997 en 1998 ook heeft voorgedaan op veel andere varkenshouderijen binnen een door een vervoersverbod bestreden gebied. De leegstand van de stallen aan L vormt evenmin een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5 van de Regeling, nu deze leegstand alle varkenshouders heeft getroffen van wie de varkens ter bestrijding van de klassieke varkenspest zijn gedood en wier bedrijf was gelegen in een door een vervoersverbod bestreken gebied.
Evenmin kan met vrucht worden betoogd dat de gestelde omstandigheid dat het weigeren van de gevraagde ontheffing tot gevolg heeft gehad dat hoogwaardig fokmateriaal verloren is gegaan, als bijzondere omstandigheid heeft te gelden, reeds nu veel andere varkenshouders een vergelijkbaar verlies hebben geleden.
Tenslotte overweegt het College dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het algemeen belang bij effectieve bestrijding van een besmettelijke dierziekte in beginsel dient te prevaleren boven het belang van een individuele varkenshouder bij het treffen van (potentieel) schadebeperkende maatregelen.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr J.A. Hagen, mr B. Verwayen en mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2002.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen