Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB01/232 16 januari 2002
29020
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr J.J. Vissers, advocaat te 's-Hertogenbosch,
tegen
de burgemeester van Gilze en Rijen, verweerder,
gemachtigde: B, werkzaam ter gemeentesecretarie.
1. De procedure
Op 2 april 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 februari 2001, verzonden 20 februari 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen de beslissing van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen van 22 augustus 2000, waarbij appellante een vergunning op grond van de Verordening speelautomatenhallen is geweigerd.
Verweerder heeft op 28 mei 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 28 november 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 30b van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voorzover hier van belang, als volgt:
" 1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
a. op of aan de openbare weg;
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
c. in niet voor het publiek toegankelijke inrichtingen, waarvoor een vergunning ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a of c, van de Drank- en Horecawet is vereist of waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is bij het Bedrijfschap Horeca."
Artikel 30c van de Wet luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voorzover hier van belang, als volgt:
" 1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een inrichting, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a of c, van de Drank- en Horecawet, indien daarvoor ingevolge die wet vergunning is verleend en deze nog van kracht is;
b. in een inrichting, waarvan de ondernemer inschrijfplichtig en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca;
c. in een inrichting, niet zijnde een inrichting als bedoeld onder a of b, bestemd om het publiek gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen (speelautomatenhal), voor zover het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan;
d. op of aan de openbare weg bij tijdelijke gelegenheden van openbaar vermaak voor de periode dat de gelegenheid duurt.
(…)"
Op 11 oktober 1999 heeft de raad van de gemeente Gilze en Rijen de Verordening speelautomatenhallen (hierna: de Verordening) vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f van de Verordening wordt daarin verstaan onder speelautomatenhal: een inrichting, bestemd om het publiek gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet.
De Verordening luidt verder, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan uitsluitend voor maximaal 2 speelautomatenhallen een vergunning verlenen, één voor de bebouwde kom Rijen en één voor de bebouwde kom Gilze.
Artikel 3
De ondernemer dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van:
a. een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en in welk aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten worden opgesteld;
b. een bewijs van inschrijving bij de Kamer van koophandel en fabrieken;
c. een verklaring waaruit blijkt dat hij gerechtigd is over de ruimte te beschikken;
d. een verklaring omtrent het gedrag van de ondernemer dan wel , indien de ondernemer een rechtspersoon is, van degene(n) die de onderneming krachtens de statuten vertegenwoordigt(en) en van de beheerder.
Artikel 4
De burgemeester beslist binnen twaalf weken na de datum waarop hij de aanvraag met bijbehorende bescheiden heeft ontvangen. De beslissing kan eenmaal voor ten hoogste twaalf weken worden verdaagd.
(…)
Artikel 6
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen is verleend;
b. de speelautomatenhal niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is;
c. de beheerder(s) de leeftijd van 25 jaar nog niet heeft (hebben) bereikt;
d. de ondernemer of de beheerder(s) onder curatele staat (staan) of bewind is ingesteld over één of meer aan hen toebehorende goederen, als bedoeld in Boek I, titel 19, van het Burgerlijk Wetboek;
e. door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de winkelstraat/winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;
f. de exploitatie of vestiging van de speelautomatenhal strijd oplevert met het geldende bestemmingsplan, dan wel een stadsvernieuwingsplan of leefmilieu-verordening in de zin van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.
(…)"
2.2. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 21 oktober 1999 heeft appellante zich tot burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen gewend met het verzoek haar een vergunning te verlenen voor het exploiteren van een amusementscenter. Als eventuele locatie voor de bedoelde speelautomatenhal noemde zij C te Y.
- Bij schrijven van 26 januari 2000 heeft appellante burgemeester en wethouders gevraagd haar te berichten of haar verzoek ontvangen was en te informeren op welke termijn behandeling daarvan zou plaatsvinden.
- Vervolgens hebben in april 2000 een aantal contacten plaatsgevonden. Namens burgemeester en wethouders is appellante er daarbij van op de hoogte gesteld, dat zij met twee andere aanvragers in gesprek waren over verlening van de vergunningen, omdat deze aanvragers als eerste een complete aanvraag hadden ingediend. Bij brief van 25 april 2000 heeft appellante daartegen geprotesteerd.
- Bij schrijven, gedateerd 24 mei 1999, doch verzonden op 24 mei 2000, hebben burgemeester en wethouders appellantes brief beantwoord. Zij hebben haar medegedeeld haar aanvraag om vergunning voor een speelautomatenhal op dat moment niet in behandeling te nemen, doch eerst de behandeling van de twee eerder ingediende aanvragen af te zullen ronden.
- Bij brief van 3 augustus 2000 heeft appellante erop gewezen, dat ingevolge artikel 4 van de Verordening binnen twaalf weken op haar aanvraag beslist moest worden en verzocht nu tot besluitvorming over te gaan.
- Bij schrijven van 22 augustus 2000, verzonden 28 augustus 2000, hebben burgemeester en wethouders appellante bericht, dat zij het niet in behandeling nemen van haar aanvraag kon beschouwen als een weigering van de vergunning, met dien verstande, dat burgemeester en wethouders de aanvraag alsnog in beschouwing hadden willen nemen als de aanvraag van een van de twee eerdere aanvragers eventueel zou worden afgewezen. Gelet op appellantes verzoek om een duidelijk antwoord hebben burgemeester en wethouders besloten de vergunning op grond van artikel 6, aanhef en onder a, van de Verordening te weigeren.
- Op 6 oktober 2000 heeft appellante tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
- Op 22 november 2000 is appellante gehoord door de Adviescommissie voor Bezwaar- en Beroepschriften van de gemeente Gilze en Rijen.
- Genoemde commissie heeft erop gewezen, dat de beslissingsbevoegdheid ingevolge de verordening niet bij burgemeester en wethouders doch bij de verweerder berust. Voorts heeft de commissie geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en de aanvraag alsnog in behandeling te nemen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit, waarbij de weigering van de vergunning is gehandhaafd, heeft verweerder doen steunen op de volgende overwegingen:
" Gelet op het advies van de Commissie bezwaar en beroep van de gemeente Gilze en Rijen heb ik besloten uw bezwaren gegrond te verklaren.
Ik zal uw aanvraag voor het vestigen van een speelautomatenhal in onze gemeente als nog in behandeling nemen. Het besluit d.d. 22 augustus 2000 komt hiermede te vervallen. Ik wil u hierbij echter wel wijzen op het volgende.
De procedure voor het afwerken van de aanvragen voor een vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal is als volgt.
De aanvragen worden in volgorde van binnenkomst afgewerkt. Met betrekking tot uw aanvraag zal ik de datum van 21 oktober 1999 hanteren.
Er zijn op dit moment twee aanvragen van eerdere datum. De aanvraag voor de kern Rijen is reeds afgewerkt, dat wil zeggen dat ik voor de kern Rijen reeds een exploitatievergunning heb verleend. Voor de kern Gilze ligt voorts ook een aanvraag welke van eerdere datum is. Deze aanvraag zal naar alle waarschijnlijkheid binnen afzienbare tijd worden afgewerkt.
Gelet op het bepaalde in artikel 2, lid 2, van de verordening Speelautomatenhallen kan ik voor maximaal twee speelautomatenhallen een vergunning verlenen, één voor de kern Rijen en één voor de kern Gilze.
Gezien het bovenstaande ben ik genoodzaakt u als eerste op de wachtlijst te zetten. Het heeft namelijk geen zin om, gelet op de te volgen procedure, nu reeds uw aanvraag te beoordelen. Zodra de aanvraag voor de kern Gilze komt te vervallen zal uw aanvraag volledig in behandeling worden genomen.
Ik zal u op de hoogte houden van de stand van zaken met betrekking tot vergunningverlening voor Gilze."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
" Zoals vermeld, acht verweerder het bezwaar gegrond en deelt verweerder aan verzoekster mede, dat verweerder tot het in behandeling nemen van de aanvraag overgaat. Uit de verdere inhoud van de beschikking blijkt echter dat verweerder feitelijk geenszins overgaat tot het in behandeling nemen van de aanvraag, aangezien zij verzoekster expliciet mededeelt, dat een beoordeling van de aanvraag geen zin heeft. (…)
(…). Verweerder hanteert een bepaalde procedure voor het afwerken van aanvragen voor een vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal, welke procedure inhoudt, dat de aanvragen in volgorde van binnenkomst worden afgewerkt. Op het eerste gezicht zou men kunnen stellen dat verweerder het principe "wie het eerst komt, die het eerst maalt" hanteert. (…). Indien verweerder dit beginsel hanteert, dient dit echter wel te geschieden op een ordentelijke en zorgvuldige manier
(…). Op basis van artikel 3:18 jo 4: 5 Algemene Wet Bestuursrecht dient een aanvrager, indien zij niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking, in de gelegenheid te worden gesteld de aanvraag aan te vullen. Verweerder heeft verzoekster (…) in het geheel niet in de mogelijkheid gesteld haar aanvraag aan te vullen. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het beginsel inhoudende "wie het eerst komt, die het eerst maalt" pas zijn werking dient te verkrijgen op het moment dat sprake is van een complete aanvraag. Het tijdstip van completering van de aanvraag zal dan gaan gelden als tijdstip voor het hanteren van voornoemd beginsel. Gezien het tijdstip, te weten 12 april 1999 en 25 juni 1999, en de inhoud van de aanvragen van collega-concurrenten van verzoekster, is geen sprake geweest van complete aanvragen (…) aangezien de speelautomatenverordening pas op 11 oktober 1999 door de gemeenteraad is vastgesteld (…). Uit het verslag van de hoorzitting betreffende de behandeling van het bezwaar (…) blijkt, dat verweerder na het vaststellen van de verordening de collega-concurrenten van verzoekster in de gelegenheid heeft gesteld hun aanvragen te completeren. Gezien het tijdstip van het indienen van de aanvraag door verzoekster, is het voor verzoekster onbegrijpelijk waarom haar belangen voor het verkrijgen van een aanvraag in onderhavige kwestie niet zijn meegewogen.
Door verzoekster willens en wetens op geen enkele wijze te informeren, heeft verweerder verzoekster in de positie gebracht, dat zij nimmer een "eerste" aanvraag heeft kunnen indienen. Mede gezien de opmerkingen van de behandelend ambtenaar tijdens de hoorzitting (…) betreffende het feit dat verweerder zich op het standpunt stelt, dat het laten meedingen van onder meer verzoekster alleen maar tijd en energie kost, acht verzoekster onbegrijpelijk en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Vanwege het feit dat de aanvraag van verzoekster nimmer in behandeling is genomen en verzoekster door bewust toedoen van verweerder nimmer in de gelegenheid is gesteld haar aanvraag te completeren, is van een correcte bejegening van verzoekster geen sprake. (…) Verweerder verklaart in het besluit op het bezwaar vervolgens dat zij de bezwaren gegrond verklaart en tot behandeling van de aanvraag overgaat. Aangezien uit het besluit van verweerder expliciet blijkt dat (…) van enige behandeling thans geen sprake is, rest verzoekster enkel zich formeel tot U College te wenden met het verzoek verweerder op te dragen de aanvraag van verzoekster daadwerkelijk in behandeling te nemen. Gezien het feit dat verweerder op 4 januari 2000 reeds een vergunning heeft verleend voor de kern Rijen en zij verzoekster heeft medegedeeld dat de aanvraag voor de kern Gilze naar alle waarschijnlijkheid binnen afzienbare tijd zal worden afgewerkt, bekruipt verzoekster (…) het gevoel dat zij met een "voldongen" feit te maken heeft, welk feit reeds in oktober 1999 is vastgesteld. Indien verweerder had gehandeld en handelt zoals hij als bestuursorgaan had dienen te handelen en moet handelen, zou de (rechts)positie van verzoekster in onderhavige kwestie er vele malen beter hebben uitgezien en zeer waarschijnlijk hebben geleid tot afgifte van de vergunning voor het vestigen en exploiteren van een amusementscentrum. Vanwege het onzorgvuldig en onrechtmatig handelen van verweerder (…) verzoekt verzoekster U (…) verweerder te veroordelen tot het voldoen van een schadevergoeding, welke schade nader zal worden opgemaakt bij staat. Voornoemde schade bestaat uit de directe schade betreffende de kosten die benodigd waren om te komen tot de afgifte van een vergunning tot het vestigen en exploiteren van een amusementscentrum, waaronder, vanwege het door verweerder gehanteerde "beleid", de kosten van rechtskundige bijstand en de gederfde winst. Voorts wenst verzoekster dat verweerder wordt veroordeeld in de kosten van onderhavig geding(…)".
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst, dat in een geval als het onderhavige voorbijgegaan kan worden aan het feit dat burgemeester en wethouders het besluit van 22 augustus 2000 genomen hebben, terwijl slechts verweerder tot beslissing op appellantes aanvraag bevoegd was. Het bestreden besluit is immers door verweerder genomen.
Het College constateert vervolgens, dat de in het bestreden besluit neergelegde beslissing niet eenduidig is. Waar het besluit van 22 augustus 2000 een weigering van de gevraagde vergunning inhoudt, valt in het bestreden besluit geen definitieve beslissing op de aanvraag om vergunning te lezen. Medegedeeld wordt slechts dat appellantes aanvraag alsnog in behandeling genomen wordt, doch daar wordt direct aan toegevoegd, dat de aanvraag pas volledig in behandeling genomen zal worden als de reeds in behandeling zijnde aanvraag voor de kern Gilze komt te vervallen.
Aldus kan niet gezegd worden, dat op appellantes bezwaar een beslissing genomen is, waarmee eenduidig wordt vastgesteld, welke rechtsgevolgen daardoor intreden.
Het bestreden besluit voldoet dan ook niet aan de daaraan te stellen eisen en komt reeds om die reden voor vernietiging in aanmerking.
Gelet op artikel 3 van de Verordening moet het College vaststellen, dat appellantes aanvraag niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen, nu de bij de aanvraag behorende bescheiden niet zijn overgelegd. Verweerder heeft appellante niet ingevolge artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht een termijn gesteld om de aanvraag aan te vullen. Derhalve behoort een beslissing op grond van het vierde lid van genoemd artikel (nog) niet tot de mogelijkheden.
Zolang de aanvraag niet compleet is kan de in artikel 4 van de Verordening gestelde termijn van twaalf weken, waarbinnen op de aanvraag beslist moet worden, nog niet aanvangen.
Verweerder kon derhalve op 22 augustus 2000, nu de aanvraag aldus nog niet beslissingsrijp was, daarop geen enkel besluit nemen. Daarin vindt het College grond om in dit geval zelf voorziende ook het bestreden besluit van 22 augustus 2000 te herroepen.
Het is vervolgens aan appellante om te beslissen of zij, gelet op verweerders voornemen de enige nog beschikbare vergunning aan een andere aanvrager te verlenen, haar aanvraag wil aanvullen. Als zij daarvoor kiest zal verweerder daarop binnen de termijn van artikel 4 van de Verordening een beslissing dienen te nemen, waarna appellante de houdbaarheid van deze beslissing in bezwaar en beroep kan aanvechten. Vult appellante haar aanvraag niet aan dan kan verweerder besluiten de aanvraag niet te behandelen.
Het vorenstaande betekent dat het College in de onderhavige procedure niet toekomt aan beantwoording van de partijen verdeeld houdende vraag of verweerders beslissing om voorrang te verlenen aan andere aanvragers, die zich eerder dan appellante bij hem gemeld hadden, rechtens houdbaar is.
Het College vindt voorts aanleiding te bepalen, dat verweerder appellante de proceskosten en het griffierecht vergoedt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 22 augustus 2000 van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro) bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20
(zegge: tweehonderdvier euro en twintig cent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.A. van der Ham en mr W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2002.
w.g. D. Roemers w.g. L. van Duuren