Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/547 15 maart 2002
6061
Uitspraak in de zaak van:
v.o.f. A, te B, appellante,
gemachtigde: C, vennoot van de v.o.f.,
tegen
het Bedrijfschap Schildersbedrijf, te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr B.C. Westenbroek, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 11 juli 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 juni 2001.
Op 14 augustus 2001 is een verweerschrift ingediend.
Op 8 maart 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij, bij monde van hun vertegenwoordigers, hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verweerder heeft voorwaarden vastgesteld waaronder hij ter stimulering van de werkgelegenheid in de wintermaanden premie verleent voor bepaalde werkzaamheden. Deze premievoorwaarden (hierna ook: de premieregeling) luiden voor het seizoen 2000/2001, voorzover hier van belang:
" Ter stimulering van de werkgelegenheid in het schildersbedrijf in de wintermaanden verleent het Bedrijfschap Schildersbedrijf op basis van de hierna te noemen voorwaarden premie op de hierna te omschrijven werkzaamheden:
I. PREMIEREGELING ONDERHOUDSBINNEN-SCHILDERWERK EN WANDAFWERKING WINTER 2000/2001 (hierna: PREMIEREGELING II)
(…)
II. PREMIEREGELING AFGESCHERMD ONDERHOUDSBUITEN-SCHILDERWERK WINTER 2000/2001 (hierna: PREMIEREGELING II)
van toepassing op:
onderhoudsbuitenschilderwerk aan gebouwen dat, door het aanbrengen van afscherming, wordt uitgeveord.
A. VOORWAARDEN GELDEND VOOR PREMIEREGELING I EN II
(…)
4. (…)
Premie wordt verleend voor werkzaamheden verricht in de periode 13 november t/m 16 maart 2001.
(…)
10. Bijzondere gevallen
In gevallen waarin (…) sprake is van ten tijde van de premieaanvraag onvoorziene omstandigheden (…) of waarin sprake is van een kennelijke noodzaak tot afwijking van de voorwaarden wordt het oordeel van het bestuur van het Bedrijfschap Schildersbedrijf gevraagd. (…)
B. VOORWAARDEN UITSLUITEND GELDEND VOOR PREMIEREGELING I
(…)
13. Premiedeclaratie
De premie wordt na declaratie uitgekeerd. Daartoe wordt het declaratieformulier (…) aan het bedrijfschap ingezonden.
Inzending van de declaratie mag pas geschieden nadat (…) is voldaan aan de geldende voorwaarden.
C. VOORWAARDEN UITSLUITEND GELDEND VOOR PREMIEREGELING II
15. Onverminderd het overige bepaalde onder artikel (…) 13
(…)
· een declaratieformulier voor werkzaamheden aan laagbouw-objecten moet vergezeld gaan van een of meerdere foto's van het werk in uitvoering waaruit blijkt zowel de afscherming als het project dat het betreft.
(...)
18. Afscherming
Afscherming van de tot het buitenwerk behorende delen van een object die zich voor afscherming lenen, dient zo te geschieden dat bij voortduring de invloed van het weer op de werkzaamheden wordt uitgeschakeld en een acceptabele werksituatie wordt gecreëerd.
De afscherming moet zodanig zijn bevestigd dat geen gevaar kan ontstaan en geen hinder en risico's kunnen worden veroorzaakt.
Indien een acceptabele werksituatie wordt gecreëerd door het slechts ten dele aanbrengen van afscherming dient, om in aanmerking te kunnen komen voor premie, vooraf goedkeuring bij het Bedrijfschap Schildersbedrijf te worden aangevraagd en wel vóór aanvang van de werkzaamheden. Het verlenen van goedkeuring hangt af van de beoordeling van de omstandigheden van het geval.
Ingeval van laagbouw-objecten dient de afscherming in overwegende mate te worden aangebracht."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij formulier, gedagtekend 30 oktober 2000, hebben appellante als opdrachtnemer en de Woningstichting D als opdrachtgever een premieaanvraag ingediend voor de winterpremieregeling 2000/2001, categorie "opdracht voor afgeschermd onderhoudsbuitenschilderwerk aan laagbouw". Op het formulier is bij deze categorie vermeld:
" Bij de premiedeclaratie dient een foto van het werk in uitvoering te worden meegezonden. Daarop dient het object en de afscherming duidelijk zichtbaar te zijn".
- Op 25 april 2001 heeft appellante een declaratieformulier bij verweerder ingediend, waarop een premiebedrag van fl. 6.526,67 voor 489,5 uur is gedeclareerd. In een begeleidende brief heeft appellante aangegeven dat zij is vergeten een foto te nemen als bewijs van afgeschermd buitenwerk. In plaats hiervan was bij de declaratie een overzicht van ingehuurde doorwerksteigers gevoegd.
- Bij besluit van 7 juni 2001 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat geen foto('s) zijn overgelegd.
- Bij brief van 11 juni 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 juni 2001. Als bijlage bij het bezwaarschrift waren facturen gevoegd van doorwerkmateriaal, betrekking hebbend op de periode van 6 september tot en met 15 december 2000.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe onder meer overwogen:
" Op het door u ondertekende formulier Premieaanvraag Winterpremieregeling is vermeld: "Ondergetekende verklaart kennis te hebben genomen van de geldende voorwaarden". Aangenomen moet daarom worden dat deze Premievoorwaarden van toepassing zijn en aan u bekend.
De regeling is bedoeld om winterwerkloosheid onder schilders terug te dringen. Voor het bereiken van dat doel is het nodig om voorwaarden te stellen.
Volgens artikel 15 van Pro de premievoorwaarden dient een declaratieformulier voor werkzaamheden aan laagbouw-objecten vergezeld te gaan van een of meerdere foto's van het werk in uitvoering waaruit zowel de afscherming als het object dat het betreft blijken.
Het Bedrijfschap controleert mede aan de hand van de foto's of de werkzaamheden zijn uitgevoerd aan laagbouwprojecten en of het object op de juiste wijze is afgeschermd.
Uw declaratieformulier was niet voorzien van één of meerdere foto's. Dit is voor het Bedrijfschap reden geweest om uw uitkering te weigeren.
In uw bezwaarschrift heeft u geschreven dat u bent vergeten om foto's van het betreffende object te maken. Echter, deze omstandigheid komt voor uw risico."
In het verweerschrift is onder meer vermeld:
" De Premievoorwaarden zijn opgesteld ten behoeve van een eenduidige, gestructureerde en verantwoorde uitvoering van de winterpremieregelingen. Het betreft hier immers publieke, door de bedrijftak opgebrachte gelden. Zeker gezien het grote financiële belang van f 40 miljoen en het feit dat jaarlijks circa 40.000 premieaanvragen bij het Bedrijfschap binnenkomen is strikte uitvoering van en controle op de premievoorwaarden noodzakelijk.
(…)
In verband met de fraudegevoeligheid van de regeling en de hoge premie voor afgeschermd laagbouw zijn er extra voorwaarden gesteld aan de te verstrekken premie. (…)
(…) Volgens A kan echter door nota's en een verklaring van de steigerverhuurder aangetoond worden dat de schilderswerkzaamheden achter afscherming heeft plaatsgevonden. Dergelijke nota's en verklaringen kunnen echter niet in de plaats van een foto treden aangezien het Bedrijfschap bewust heeft gekozen voor een gesloten systematiek waarbij (…) het declaratieformulier moet zijn voorzien van één of meer foto's. Verder kan aan de hand van nota's en verklaringen niet worden waargenomen of de afscherming inderdaad voldoet aan artikel 18."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep aangevoerd, dat enkel is verzuimd een foto te maken. Aan de inhoudelijke voorwaarden is wel volledig voldaan. Ten bewijze hiervan verwijst appellante naar de bij haar bezwaar overgelegde facturen. Tevens legt zij een brief over van 26 juni 2001, waarin de steigerverhuurder een verklaring aflegt over de verhuur van een doorwerksteiger, die is toegepast in combinatie met een dakzeil en een steigernet.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat de premieregeling niet is vastgesteld in de vorm van een verordening op grond van artikel 93 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zij bevat, ook naar de mening van verweerder, beleidsregels.
Verweerder baseert zijn na bezwaar gehandhaafde weigering tot premietoekenning op artikel 15 van Pro de premieregeling, voorzover dit erop neerkomt dat een aanvraag slechts gehonoreerd kan worden indien een overeenkomstig artikel 13 in Pro te dienen declaratieformulier vergezeld gaat van een of meer foto's van het werk in uitvoering.
Met betrekking tot de vraag of vorenbedoeld beleid de rechterlijke toets kan doorstaan, overweegt het College als volgt.
Naar verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld worden per seizoen 3.000 tot 4.000 aanvragen ingediend voor deze variant van de winterpremie. Tegen deze achtergrond is het aanvaardbaar dat verweerder controle op naleving van de in het kader van deze variant gestelde specifieke eisen in beginsel uitsluitend verricht aan de hand van door aanvragers over te leggen foto's. Een dergelijke wijze van bewijslevering houdt immers de met controle door verweerder gemoeide lasten beperkt, terwijl er door de premieaanvragers op een eenvoudige wijze aan is te voldoen.
Bovendien dient blijkens de regeling uit de foto's niet alleen het object, maar ook de afscherming ervan te blijken. Aan de hand van de foto's kan verweerder, naar ter zitting namens hem is verklaard, dan ook niet alleen vaststellen welk object is geschilderd, maar ook of sprake is van een afscherming die voldoet aan de hieromtrent in artikel 18 van Pro de premieregeling gestelde voorwaarden. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder in dit verband desgevraagd verklaard, dat het in de praktijk voorkomt dat aan de hand van foto's wordt vastgesteld dat werkzaamheden niet premiabel zijn omdat niet wordt voldaan aan artikel 18 van Pro de premieregeling.
Op grond van het voorgaande oordeelt het College dat verweerder met het stellen van de in beginsel exclusieve eis van overlegging van foto's de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden.
Artikel 10 van Pro de premieregeling bevat een voorziening om in bijzondere gevallen van de premievoorwaarden af te wijken. In hetgeen appellante in de begeleidende brief bij haar declaratieformulier en in haar bezwaarschrift heeft aangegeven, heeft verweerder geen aanleiding hoeven vinden appellante voor deze voorziening in aanmerking te brengen.
Hiertoe overweegt het College dat appellante heeft verklaard dat zij wel op de hoogte was van het vereiste dat een of meer foto's moeten worden overgelegd, doch dat het maken van foto's binnen zijn bedrijf over het hoofd is gezien. Het ontbreken van de foto's is in het geval van appellante derhalve niet aan te merken als een gevolg van onvoorziene omstandigheden. Evenmin leidt het aldus gestelde tot een kennelijke noodzaak om de desbetreffende eis te laten vallen, zodat ook in zoverre niet wordt voldaan aan de in artikel 10 gestelde Pro voorwaarden.
Artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht houdt de verplichting in om van een beleidsregel af te wijken, indien handelen overeenkomstig deze regel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Artikel 4:84 brengt Pro voor verweerder de verplichting mee om in gevallen waarin verzocht wordt van strikte toepassing van een beleidsregel af te zien, na te gaan of voldaan wordt aan de in dit artikel neergelegde voorwaarden. Hoewel verweerder verzuimd heeft uitdrukkelijk aan de voorwaarden van deze wetsbepaling te toetsen, kan uit het bestreden besluit, zoals nader toegelicht in het verweerschrift en ter zitting, in voldoende mate worden afgeleid waarom verweerder van oordeel is dat in de onderhavige situatie aan deze voorwaarden niet werd voldaan. Verweerder heeft in redelijkheid tot dit oordeel kunnen komen. Het College overweegt in dit verband dat, mede gelet op het aantal te verifiëren aanvragen en de inhoud van de te controleren voorwaarden, het belang van verweerder bij een eenvoudig te verrichten, op objectieve gegevens gebaseerde, controle groot is. Van bijzondere, specifiek appellante betreffende, omstandigheden op grond waarvan voor haar de gevolgen van een premieweigering niet in verhouding zouden staan tot in het bijzonder bedoeld belang van verweerder, is op grond van hetgeen appellante naar voren heeft gebracht niet gebleken.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2002.
w.g. C.J. Borman w.g. Th.J. van Gessel