Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nos. AWB 00/993 t/m 00/997 13 maart 2002
27000
Uitspraak in de zaken van:
1. A B Holding B.V., gevestigd te Landgraaf,
2. A Projectmanagement B.V., gevestigd te Landgraaf,
3. Schildersbedrijf C B.V., gevestigd te Kerkrade,
4. A D B.V., gevestigd te Schaesberg,
5. Schildersbedrijf E B.V., gevestigd te Maastricht,
appellanten,
gemachtigde: G.F. Gijsberti Hodenpijl, werkzaam bij ALTA International Business B.V., te Oisterwijk,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr I.A.M. van Nieuwkerk, mr D.N.Th. van der Weerd, K.P.A. Schuil en mr ing. R.J.J. Wijnands.
1. De procedure
Op 21 december 2000 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen vijf besluiten van verweerder van 21 november 2000.
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen afzonderlijke besluiten van 21 april 2000, strekkende tot intrekking van de aan appellanten verstrekte S&O-verklaringen ten behoeve van een gezamenlijk project, ongegrond verklaard.
Op 13 februari 2001 hebben appellanten hun beroep nader gemotiveerd.
Op 17 april 2001 is een verweerschrift ingekomen.
Op 30 januari 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De relevante bepalingen van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: de Wva) luidden ten tijde van de besluitvorming in de onderhavige zaken als volgt:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
k. S&O-inhoudingsplichtige:
1°. een inhoudingsplichtige die tevens een onderneming drijft;
2°. een inhoudingsplichtige die niet tevens een onderneming drijft, voor zover hij speur- en ontwikkelingswerk verricht krachtens een schriftelijk vastgelegde overeenkomst met en voor rekening van een onderneming, een samenwerkingsverband van degenen die een onderneming drijven of een lichaam als bedoeld in de Wet op de bedrijfsorganisatie;
l. (…)
m. speur- en ontwikkelingswerk: door een S&O-inhoudingsplichtige, dan wel een S&O-belastingplichtige, systematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige technisch nieuwe:
1°. fysieke producten;
2°. onderdelen van fysieke producten;
3°. fysieke productieprocessen;
4°. onderdelen van fysieke productieprocessen;
5°. programmatuur of
6°. onderdelen van programmatuur,
alsmede daaraan voorafgaand in Nederland verricht haalbaarheidsonderzoek;
(…)
p. S&O-verklaring: de door Onze Minister van Economische Zaken op de voet van artikel 24 aan Pro een S&O-inhoudingsplichtige of een S&O-belastingplichtige afgegeven verklaring betreffende speur- en ontwikkelingswerk.
Artikel 22
(…)
7. De inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot het verrichte speur- en ontwikkelingswerk, de daarbij betrokken werknemers en het door hen ter zake genoten loon.
Artikel 24
(…)
7. Een S&O-verklaring kan worden gewijzigd of ingetrokken indien blijkt dat te harer verkrijging verstrekte gegevens of bescheiden zodanig onjuist of onvolledig zijn dat op het verzoek een andere beslissing zou zijn genomen indien bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend zouden zijn geweest. Onjuistheid of onvolledigheid van gegevens of bescheiden die Onze Minister van Economische Zaken bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn, kan geen grond opleveren voor wijziging of intrekking van een verklaring. Een S&O-verklaring kan tevens worden ingetrokken indien blijkt dat de in artikel 25 bedoelde Pro administratie niet voldoet aan het bij of krachtens dat artikel bepaalde. De bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een verklaring vervalt door verloop van vijf jaren na de dagtekening van de verklaring.
(…)
Artikel 25
De S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling van Onze Minister van Economische Zaken vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de uren welke de daarbij betrokken werknemers hebben besteed aan het speur- en ontwikkelingswerk. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven."
Artikel 2 van Pro de Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-vermindering (hierna: de Uitvoeringsregeling) luidt als volgt:
" De S&O-inhoudingsplichtige of S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven dient een zodanige administratie bij te houden dat daaruit uiterlijk twee maanden na afloop van het kalenderkwartaal waarin werkzaamheden zijn verricht waarop de verklaring betrekking heeft op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden:
a. de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk;
b. het aantal uren dat de betrokken werknemers, dan wel de betrokken S&O-belastingplichtige aan het verrichte speur- en ontwikkelingswerk per project hebben besteed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 10 december 1997 (met betrekking tot appellanten sub 1, 3, 4 en 5) en 9 juni 1998 (met betrekking tot appellante sub 2) zijn bij Senter, een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken voor technologie, energie en milieu, aanvragen van appellanten ingekomen in het kader van de Wva (S&O-vermindering).
- Bij brieven van 22 december 1997 (met betrekking tot appellanten sub 1, 3, 4 en 5) en 12 juni 1998 (met betrekking tot appellante sub 2) heeft verweerder appellanten bericht dat de aanvragen zijn ontvangen maar dat de verzoeken niet op de voorgeschreven aanvraagformulieren zijn ingediend dan wel dat zij slechts summier zijn ingevuld. Appellanten zijn daarbij in de gelegenheid gesteld de ontbrekende gegevens alsnog te verstrekken.
- Vervolgens zijn op 19 januari 1998 (met betrekking tot appellanten sub 1, 3, 4 en 5) en 6 juli 1998 (met betrekking tot appellante sub 2) bij Senter nieuwe aanvragen ingekomen voor het jaar 1998. Daarbij hebben appellanten aangegeven dat het gaat om een (gezamenlijk) ontwikkelingsproject met betrekking tot "glas renovatie en hergebruik", waarbij het zwaartepunt ligt bij een "technisch nieuw fysiek (onderdeel van een) productieproces". In de rubriek "technische nieuwheid" heeft bijvoorbeeld appellante sub 1 onder meer vermeld het ontwikkelen van een reparatiemethode voor glas in lood, het ontwikkelen van een snij-unit voor het bewerken van isolatieglas en het ontwikkelen van een montage-/snijtafel met inkleminrichting voor het profielsnijden van glasplaten in diverse vormen ten behoeve van restauratiewerkzaamheden.
- Nadien heeft verweerder schriftelijk nog enkele vragen gesteld over het project en verzocht om een duidelijkere omschrijving van de naar verwachting uit te voeren activiteiten. Appellanten hebben hierop geantwoord.
- Bij besluiten van 28 april 1998 (met betrekking tot appellanten sub 1, 3, 4 en 5) en 30 oktober 1998 (met betrekking tot appellante sub 2) heeft verweerder de voorgenomen werkzaamheden aangemerkt als speur- en ontwikkelingswerk in de zin van de S&O-regeling en terzake S&O-verklaringen verstrekt.
- Op 10 september 1999 heeft de Belastingdienst/Ondernemingen Maastricht een deelonderzoek bij appellanten ingesteld naar de aanvaardbaarheid van de vermindering afdracht. Hiervan is op 15 september 1999 rapport uitgebracht. In dit rapport is, voorzover hier van belang, het volgende vermeld:
" 1 WBSO-onderzoek
1.1. Algemeen
Het onderzoek is gericht op de vaststelling van de geclaimde S&O-uren en het in rechtstreeks verband hiermee uitbetaalde loon alsmede op de rekenkundige uitwerking van de hierover af te leggen verantwoording.
(…)
4 Kenmerken Project.
(…)
Projectbewaking:
Over de voortgang van de projecten is documentatie aanwezig met betrekking tot de uitgevoerde werkzaamheden.
De uren van de betrokken medewerkers aan de speur- en ontwikkelingswerkzaamheden zijn wel vastgelegd.
Een koppeling naar de in deze uren verrichte werkzaamheden is moeilijk of niet te leggen daar de werkzaamheden
Interne stukken zoals vergaderstukken en rapportages zijn aanwezig.
(…)
4.1 Administratie
(…)
De administratie is zodanig gevoerd dat hieruit de aard en de inhoud van het S&O-werk duidelijk blijkt. Per werknemer is het aantal uren en het hiermee corresponderende loon vastgelegd.
(…)
Uit de gevoerde administratie is de voortgang van de projecten en de uitgevoerde werkzaamheden voldoende gebleken.
(…)
4.5 Controlebevindingen
Uit de gevoerde administratie aangaande de S&O-verminderingen zijn geen tekortkomingen naar voren gekomen, dat deze geen garantie kan bieden dat de verminderingen tot de juiste bedragen zijn verleend. De door u ingediende aangifte van de definitieve berekening S&O-vermindering 1998 zal worden gevolgd.
(…)"
- Op 29 november 1999 heeft verweerders projectadviseur ing. J. Hartog een bedrijfsbezoek gebracht aan A D B.V., waarbij tevens de aanvragen van de andere bedrijven zijn betrokken. Bij brief van 1 december 1999 heeft deze adviseur namens verweerder de heer A bericht dat niet is gebleken dat de S&O-werkzaamheden zijn uitgevoerd, die zijn genoemd in de aanvragen en op grond waarvan de S&O-verklaringen zijn verstrekt. Vervolgens heeft op 8 december 1999 een tweede bedrijfscontrole bij appellanten plaatsgevonden.
- Bij besluiten van 21 april 2000 heeft verweerder de desbetreffende S&O-verklaringen ingetrokken. Daaraan heeft hij - samengevat - ten grondslag gelegd dat hij uit de getoonde administratie niet eenvoudig en duidelijk heeft kunnen afleiden dat de aard en de inhoud van de door appellanten als S&O aangeduide werkzaamheden zodanig is dat deze werkzaamheden als S&O-werkzaamheden zijn aan te merken en overeenkomen met de aangevraagde werkzaamheden, waardoor niet is voldaan aan de eisen die de uitvoeringsregeling stelt met betrekking tot het bijhouden van de administratie. Voorts is volgens verweerder niet gebleken dat de werkzaamheden zoals die door appellanten desgevraagd nader zijn omschreven, zijn uitgevoerd. Indien deze omstandigheden verweerder volledig bekend zouden zijn geweest, zou hij geen S&O-verklaringen hebben afgegeven. Met betrekking tot het ontbreken van delen van de administratie is er volgens verweerder geen sprake van overmacht.
- Bij brief van 30 mei 2000 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 28 september 2000 heeft terzake een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden, inhoudelijk gelijkluidende besluiten heeft verweerder de intrekkingen van de S&O-verklaringen gehandhaafd.
Daarbij heeft hij zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat - samengevat weergegeven - niet is gebleken dat de werkzaamheden waarvoor de S&O-verklaringen zijn verstrekt, ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Voor de wel uitgevoerde werkzaamheden zijn geen verklaringen verstrekt en deze werkzaamheden zijn evenmin te kwalificeren als S&O-werkzaamheden, aldus verweerder. Indien bekend was geweest dat de werkzaamheden betrekking hadden op de werkelijk uitgevoerde activiteiten, waren afwijzende beschikkingen gegeven.
Verweerder heeft zich bij de bestreden besluiten in de tweede plaats op het standpunt gesteld dat - eveneens samengevat weergegeven - appellanten de wettelijke verplichting hebben om een administratie bij te houden waaruit in verband met de controleerbaarheid op eenvoudige en duidelijke wijze kan worden afgeleid welke S&O-werkzaamheden zijn verricht. Na bestudering van de stukken en na de mondelinge toelichting is verweerder van mening dat op basis daarvan de aard en de inhoud van de opgevoerde S&O-activiteiten niet op te maken zijn. De voorgenomen werkzaamheden blijken niet uit de projectadministratie en zijn naar de mening van verweerder niet uitgevoerd. Daarnaast merkt verweerder op dat ontwikkelingen die in samenwerking met de heer O en de heer K zijn uitgevoerd met de daarbij behorende besprekingen, niet uit de administratie zijn op te maken en daardoor niet zijn aangetoond. Verweerder is in dat verband van mening dat indien er sprake zou kunnen zijn van enige S&O-werkzaamheden, deze niet door appellanten maar door derden zijn uitgevoerd.
De door appellanten aangevoerde redenen voor de gebrekkige projectadministratie - te weten een verbouwing, waardoor een deel is zoekgeraakt, en het overlijden van de heer O en de plotselinge verhuizing van diens echtgenote, waardoor belangrijke achtergrondinformatie die de heer O onder zich had, niet meer te achterhalen was - acht verweerder geen reden om tot een andere beslissing te komen. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het behoud van de projectadministratie de verantwoordelijkheid van appellanten is, zeker gezien het feit dat bij hen bekend is dat deze administratie voor verweerder als controlemiddel fungeert en dat de opgevoerde werkzaamheden uit de administratie dienen te blijken.
Wat betreft de rapportage van de belastingdienst, waarop appellanten in bezwaar hebben gewezen, heeft verweerder bij de bestreden besluiten aangegeven dat de belastingdienst kijkt of de vereiste boekhouding aanwezig is, waarbij tevens wordt nagegaan of de vereiste uren- en projectadministratie aanwezig zijn. Een inhoudelijke beoordeling van de projectadministratie dient niet door de belastingdienst uitgevoerd te worden. Voor een technisch-inhoudelijke toetsing en voor het toekennen en intrekken van S&O-verklaringen heeft alleen verweerder de bevoegdheid. De belastingdienst voert daarentegen controles uit op het financiële gedeelte van de administratie. De conclusie van appellanten dat op basis van de bevindingen van de belastingdienst de projectadministratie in orde was, beschouwt verweerder daarom als incorrect.
Wat betreft zijn bevoegdheid tot intrekken heeft verweerder zich bij de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat aanvragers zich dienen te realiseren wat de consequenties zijn indien niet wordt voldaan aan de wettelijke eisen. In dit verband acht hij het redelijk, na afweging van de betrokken belangen, waaronder ook het financiële belang van de S&O-inhoudingsplichtige, over te gaan tot intrekking van de S&O-verklaring. Verweerder heeft ervoor gekozen een vast en eenduidig beleid ten aanzien van de intrekking of wijziging van een S&O-verklaring te voeren. Verweerder acht ook in het onderhavige geval, na afweging van alle belangen, de intrekking van de S&O-verklaring gerechtvaardigd. Daarbij heeft hij aangegeven dat, indien hem ten tijde van de aanvraag bekend was geweest, waaruit de eigen werkzaamheden van appellanten daadwerkelijk zouden bestaan, hij geen S&O-verklaring had verstrekt. Ook hecht hij grote waarde aan de controlemogelijkheid die de administratie biedt. Door het ontbreken van een deugdelijke administratie als bedoeld in artikel 2 van Pro de Uitvoeringsregeling, hebben appellanten niet voldaan aan de wettelijke verplichtingen. Op basis van de wel aanwezige stukken hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat zij S&O-werkzaamheden hebben verricht en dat deze werkzaamheden daadwerkelijk zo tijdrovend zijn geweest.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroepen - samengevat - het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
De project- en urenadministratie is wel voldoende, zoals ook uit de rapportage van de belastingdienst blijkt.
Het bedrijfsbezoek vond in een negatieve sfeer plaats. Door de controlerend ambtenaar en ook later is er ten onrechte geen begrip getoond voor de situatie dat door het overlijden in maart 1999 van de heer O (de toenmalige projectverantwoordelijke en de stuwende kracht achter het project) en het binnen veertien dagen daarna vertrekken van zijn weduwe naar Indonesië, een groot deel van de administratie verloren is gegaan en dat de directeur-eigenaar van appellanten zeer ziek is geweest. Er is sprake van overmacht.
De intrekkingen hebben te lang na de bedrijfsbezoeken plaatsgevonden en de gronden waarop het bezwaar wordt afgewezen zijn onbegrijpelijk. De veronderstelling dat derden aan het project hebben gewerkt is niet correct.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals blijkt uit de in rubriek 3 weergegeven bestreden besluiten en de daarop ter zitting gegeven toelichting, heeft verweerder twee intrekkingsgronden gehanteerd. De tweede intrekkingsgrond heeft betrekking op de administratie van appellanten. Het College overweegt dat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat de door appellanten overgelegde administratie niet voldoet aan de in artikel 25 Wva Pro juncto artikel 2 van Pro de Uitvoeringsregeling neergelegde verplichting een administratie bij te houden waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de daaraan bestede uren zijn af te leiden.
Verweerder is terecht van mening dat de projectadministratie in dit geval te summier is om aan te nemen dat deze verplichting is nageleefd. Verweerder was ingevolge artikel 24, zevende lid, van de Wva dan ook bevoegd tot intrekking van de bij besluiten van 28 april 1998 en 30 oktober 1998 verstrekte verklaringen over te gaan.
5.2 Door appellanten wordt, met de stelling dat er sprake was van overmacht, betwist dat verweerder in redelijkheid van zijn bedoelde intrekkingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Gelet op het belang van de administratie voor de controle of er speur- en ontwikkelingswerk is verricht in het kader van een opgegeven en goedgekeurd project, acht het College het niet onredelijk of anderszins onjuist dat verweerder strikt de hand houdt aan de deugdelijkheid ervan. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd omtrent met name de spilfunctie van de heer O, diens overlijden en het plotselinge vertrek van diens weduwe, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien van zijn beleid af te wijken. Het is de verantwoordelijkheid van de ondernemer ervoor te zorgen dat alle relevante administratieve bescheiden voorhanden zijn. De gevolgen van de keus van appellanten om de administratie van het onderhavige project door de heer O te laten verzorgen en toe te staan dat deze de nodige stukken thuis onder zich hield, dient dan ook voor hun rekening en risico te komen. Ziekte van de directeur-eigenaar van appellanten, hoe begrijpelijk de daardoor ontstane problemen ook zijn, ontslaat hen evenmin van de plicht een deugdelijke administratie te voeren.
5.3 De stelling van appellanten dat uit de rapportage van de belastingdienst van september 1999 blijkt dat de administratie wel aan de daaraan te stellen eisen voldoet en dat er wel sprake is geweest van speur- en ontwikkelingswerk, vat het College op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hoewel aan appellanten, gelet op de hiervóór in rubriek 2.2 aangehaalde relevante passages van het rapport van de belastingdienst, moet worden toegegeven dat de bewoordingen waarin dit rapport is gesteld, de indruk wekken dat de administratie in orde was en dat er sprake was van speur- en ontwikkelingswerk, hebben appellanten hieraan niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat een en ander ook ten genoegen van verweerder was aangetoond. De controle door de belastingdienst doet aan de bevoegdheid van verweerder niet af. Verweerder heeft terzake van de uitvoering van de Wva immers een eigen verantwoordelijkheid en een eigen controletaak, hem toegekend vanwege de hiervoor nodige specifieke, technische expertise. Verweerder was dan ook niet gehouden uit te gaan van het voor appellanten positieve rapport van de belastingdienst, maar mocht zijn eigen bevindingen en zijn eigen standpunt aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.
5.4 Ook in hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van de hem in het zevende lid van artikel 24 van Pro de Wva, derde volzin, gegeven bevoegdheid tot intrekking van de S&O-verklaringen gebruik heeft kunnen maken. De tweede door verweerder gehanteerde intrekkingsgrond kan de intrekking dus dragen. De eerste intrekkingsgrond en hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd behoeven dan ook geen beoordeling.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de beroepen ongegrond zijn. Aldus zal worden beslist.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2002 .
w.g. M.J. Kuiper w.g. R.H.L. Dallinga
Tegen een uitspraak waarin de begrippen "inhoudingsplichtige", "loontijdvak", "loon, "onderneming", "fiscale eenheid" en "werknemer" worden toegepast kan beroep in cassatie worden ingesteld. Verwezen wordt naar de aanbiedingsbrief bij deze uitspraak.