Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No.AWB 02/422 22 maart 2002
11234
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoekster,
gemachtigde: mr J.H.M. Berenschot, advocaat te Arnhem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr T.H.M. ten Napel en mr M.C. Heezik, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 7 maart 2002 heeft verweerder de erkenning van verzoekster als vervoersonderneming in de zin van artikel 8, tweede lid, van het Besluit dierenvervoer 1994 gedurende een periode van zes weken, met ingang van 15 maart 2002, geschorst.
Tegen deze beslissing heeft verzoekster bij brief van 12 maart 2002 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij brief van 12 maart 2002 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek, bij wege van voorlopige voorziening, het voormelde besluit van 7 maart 2002 gedurende de bezwaarprocedure bij verweerder te schorsen.
Op 14 maart 2002 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening ingezonden.
De voorzieningenrechter van het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 15 maart 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen drs A.J.J. van Sambeek, dierenarts.
Ter zitting van 15 maart 2002 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 7 maart 2002 mondeling geschorst tot 22 maart 2002, het tijdstip waarop op het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening is beslist.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Richtlijn 91/628/EG van de Raad van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de Richtlijnen 90/425/EEG en 91/469/EEG (Pb EG nr. L 340 van 12 november 1991), zoals gewijzigd bij Richtlijn 95/29/EG van de Raad van 29 juni 1995 (Pb EG nr. L 148, blz. 52 van 30 juni 1995 (hierna: Richtlijn), houdt, voorzover hier van belang, het volgende in:
" DE RAAD VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
(…)
Overwegende dat deze nieuwe voorschriften een efficiëntere bescherming van de dieren tijdens het vervoer moeten garanderen
(…)
HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:
(…)
Artikel 5 A. De Lid-Staten zien erop toe dat:
1. iedere vervoerder a) i) (…) ii) beschikt over een erkenning die geldig is voor elk vervoer van gewervelde dieren op één van de in bijlage I van Richtlijn 90/675/EEG bedoelde grondgebieden en is verstrekt door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van vestiging of, in het geval van een in een derde land gevestigd bedrijf, door een bevoegde autoriteit van een Lid-Staat van de Unie, op voorwaarde dat de verantwoordelijke van het vervoerbedrijf zich schriftelijk ertoe heeft verbonden de eisen van de geldende communautaire veterinaire voorschriften na te leven.
(…)
Artikel 9. 1. Indien tijdens het vervoer wordt geconstateerd dat niet aan deze richtlijn wordt of is voldaan, verzoekt de bevoegde autoriteit van de plaats waar zulks wordt vastgesteld, degenen die verantwoordelijk zijn voor het vervoermiddel, de maatregelen te nemen die de bevoegde autoriteit nodig acht om het welzijn van de betrokken dieren te garanderen.
Naar gelang van de omstandigheden kunnen die maatregelen behelzen dat:
a) de reis wordt stopgezet of dat de dieren langs de kortste weg naar de plaats van vertrek worden teruggezonden, voor zover daardoor geen onnodig lijden van de dieren wordt veroorzaakt
b) de dieren adequaat worden ondergebracht en verzorgd totdat het probleem is opgelost
c) de dieren op humane wijze worden geslacht. De bestemming en het gebruik van de geslachte dieren worden geregeld volgens het bepaalde in Richtlijn 64/433/EEG (1).
(….)
Artikel 18
1. (…)
2. In geval van herhaalde overtredingen van deze richtlijn of in geval van een
overtreding waarbij de dieren ernstig lijden neemt een Lid-Staat, onverminderd de andere sancties waarin wordt voorzien, de nodige maatregelen om de geconstateerde tekortkomingen te verhelpen; deze maatregelen kunnen de schorsing of zelfs de intrekking van de in artikel 5, onder A, lid 1, onder a) ii), bedoelde erkenning inhouden.
De Lid-Staten bepalen bij de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht de maatregelen die zij zullen nemen om de geconstateerde tekortkomingen te verhelpen.
3. (…)
4. (…)
In geval van ernstige of herhaalde overtredingen kan de Lid-Staat waar de overtredingen zijn geconstateerd, (…) het vervoer van dieren op zijn grondgebied door de in het geding zijnde vervoerder tijdelijk verbieden.
5. Dit artikel laat de nationale strafrechtelijke bepalingen onverlet."
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Stb. 1992, nr. 585, nadien meermalen gewijzigd; hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Art. 58. - 1. Het is verboden dieren behorende tot bij algemene maatregel van
bestuur aangewezen soorten of categorieën van dieren in te laden voor vervoer
naar het buitenland dan wel naar het buitenland te vervoeren, zonder dat de
dieren:
(…)
a. vergezeld gaan van een daartoe door een door Onze Minister aangewezen ambtenaar afgegeven certificaat, waarin deze verklaart dat hij de dieren geschikt heeft bevonden voor vervoer naar het buitenland, en
b. voorzien zijn onderscheidenlijk vergezeld gaan van de in het certificaat vermelde identificatiemerken onderscheidenlijk bewijsstukken.
(…)
3. Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor wat betreft het vervoeren naar het buitenland van dieren die niet hier te lande zijn ingeladen.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen worden gesteld ter uitvoering van het in het eerste lid bepaalde.
(…)
Art. 111. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
De Wet op de economische delicten (Stb. 1950, nr. K 574, nadien meermalen gewijzigd), luidt voor zover hier van belang als volgt.
" Artikel 1
Economische delicten zijn:
(…)
4. overtredingen van voorschriften, gesteld bij of krachtens:
(…)
de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, de artikelen (…) 58, eerste en vierde lid, 111 (…)
Artikel 7
De bijkomende straffen zijn:
(…)
c. gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming van de veroordeelde,
waarin het economische delict is begaan, voor een tijd van ten hoogste een jaar;
(…)"
Het Besluit dieren vervoer 1994 (Stb. 1994. nr. 806, onder meer gewijzigd op 8 november 1996 (Stb. 1996, nr. 561) en op 23 juni 1999 (Stb. 1999, nr. 287); hierna: Besluit) luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
" Gelet op richtlijn nr. 91/628/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 19 november 1991 betreffende de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de richtlijnen nr. 90/425/EEG en nr. 91/496/EEG (PbEG 1991, L 340) en gelet op de artikelen 38, 44, eerste en tweede lid, 58, 60 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (…)
Art. 8. (…)
2. Iedere in Nederland gevestigde vervoersonderneming die gewervelde dieren vervoert, beschikt over een door Onze Minister te verstrekken erkenning die geldig is voor vervoer van die dieren op de in bijlage I van richtlijn 90/675/EEG bedoelde grondgebieden.
(…)
Artikel 17. - 1. Indien bij vervoer over een afstand van meer dan 50 km in strijd met bij of krachtens dit besluit gestelde verplichtingen is gehandeld, is Onze Minister bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien het welzijn van de dieren dit noodzakelijk maakt.
2. Tot de toepassing van bestuursdwang krachtens het eerste lid behoort:
a. de reis stop te zetten of de dieren langs de kortste weg naar de plaats van vertrek terug te zenden, voor zover daardoor geen onnodig lijden van de dieren wordt veroorzaakt;
b. de dieren adequaat onder te brengen, of
c. de dieren te doen slachten.
3. Op de uitvoering van dit artikel zijn het tweede en derde lid van artikel 117 van Pro de wet van overeenkomstige toepassing.
4. In geval van herhaalde overtredingen door personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming van de artikelen 58 of 59 van de wet, dan wel van het bij of krachtens dit besluit bepaalde of in geval van een overtreding waarbij de dieren ernstig lijden, kan Onze Minister de erkenning, bedoeld in artikel 8, tweede lid, schorsen voor een bepaalde tijd of intrekken."
De Nota van Toelichting bij dit Besluit luidt onder meer als volgt.
" Met het onderhavige besluit wordt, ter uitvoering van richtlijn nr. 95/29/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 juni 1995 tot wijziging van Richtlijn 91/628/EEG inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer (PbEG l 148), het Besluit dierenvervoer 1994 gewijzigd.
De belangrijkste wijzigingen van richtlijn 91/628/EEG betreffen:
(…)
. verbetering van de handhavingsmogelijkheden, onder meer door de
bevoegdheid van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij om de
erkenning van de vervoersonderneming in te trekken bij herhaalde of ernstige
overtredingen.
(…)
Op grond van artikel 7, onderdeel c, van de Wet op de economische delicten kan bij een economisch delict de veroordeelde, als bijkomende straf de gedeeltelijke stillegging voor ten hoogste een jaar van de onderneming, waarin het delict is begaan, worden opgelegd.
In het kader van het Besluit dierenvervoer 1994 heeft dit de vorm van een vervoersverbod voor de betreffende (buitenlandse) vervoerder op Nederlands grondgebied voor ten hoogste een jaar.
(…)
Eveneens met het oog op een betere handhaving van de vervoersbepalingen is in het gewijzigde artikel 5 van Pro richtlijn 91/628/EEG een registratie- en erkenning stelsel voorgeschreven. Elke in Nederland gevestigde vervoersonderneming die gewervelde dieren vervoert, moet beschikken over een erkenning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. (…)
Artikel 8 van Pro het besluit is daartoe in overeenstemming met artikel 1, onderdeel 4, van richtlijn 95/29/EG aangepast. (…)
Ter uitvoering van (…) richtlijn 95/29/EG is in een nieuw derde lid van artikel 17 van Pro het besluit opgenomen dat de erkenning door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij kan worden geschorst of ingetrokken bij herhaaldelijke of ernstige overtreding van de vervoersbepalingen.
Artikel 117, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren geeft een uitputtende opsomming van de maatregelen die - naast het strafrechtelijk optreden - ten aanzien van de vervoerder kunnen worden getroffen bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens de wet.
In afwijking daarvan wordt met het onderhavige besluit de maatregel van de intrekking van de erkenning toegevoegd. De wettelijke basis daarvoor is gelegen in artikel 111 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren."
De Beleidsregels schorsing en intrekking erkenningen Besluit dierenvervoer 1994 (Stcrt. 2001, nr. 243) luiden voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 2
1. In geval van herhaalde overtredingen van de artikelen 58 of 59 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, dan wel van het bepaalde bij of krachtens het besluit door personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming schorst de minister de erkenning voor een bepaalde periode of trekt hij de erkenning in met inachtneming van het bepaalde in deze beleidsregels.
2. Onder herhaalde overtredingen als bedoeld in het eerste lid, worden verstaan minimaal drie overtredingen.
3. Voor de bepaling van het aantal overtredingen wordt uitgegaan van de overtredingen die met ingang van 1 januari 2001 door de bevoegde autoriteiten van Nederland of van een of meer andere lidstaten van de Europese Unie zijn geconstateerd.
(…)
Artikel 4
1. Na constatering van een eerste overtreding als bedoeld in artikel 2, geeft de directeur de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een eerste schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven.
2. Na constatering van een tweede overtreding als bedoeld in artikel 2, geeft de directeur de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een tweede schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat bij een volgende overtreding de erkenning van de vervoersonderneming wordt geschorst voor een bepaalde periode of wordt ingetrokken.
(…)
Artikel 5
Alvorens de minister een beschikking tot schorsing of intrekking van de erkenning neemt, (…) stelt hij deze verantwoordelijke in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen (…)
Artikel 6
1. De periode, bedoeld in de artikelen 2 en 3, bedraagt de som van de voor de geconstateerde overtredingen geldende schorsingsperioden, te weten:
a. in geval van administratieve overterdingen, één week per overtreding;
b. in geval van welzijnsovertredingen, vier weken per overtreding;
(…)
Artikel 9
Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 januari 2002.
(…)"
In de Toelichting bij de Beleidsregels is onder meer het volgende bepaald:
" In de Beleidsregels schorsing en intrekking erkenningen Besluit dierenvervoer 1994 (hierna: de beleidsregels) zijn nadere voorschriften neergelegd die de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister) hanteert bij de uitoefening van zijn bevoegdheid, bedoeld in artikel 17, vierde lid, van het Besluit dierenvervoer 1994.
Op grond van deze bepaling kan de minister de erkenning van een in Nederland gevestigde vervoersonderneming die gewervelde dieren vervoert, schorsen voor een bepaalde periode of intrekken:
- indien personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming herhaalde overtredingen hebben begaan van de artikelen 58 of 59 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren of van het bij of krachtens het besluit dierenvervoer 1994 bepaalde,
- in geval van een overtreding waarbij de dieren ernstig lijden.
(…)
Artikel 17, vierde lid, van het Besluit dierenvervoer 1994 strekt tot implementatie van artikel 18, tweede lid, eerste volzin, van richtlijn 91/628/EEG van de Raad van de Europese Unie van 19 november 1991 (…)"
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster exploiteert een im- en exportbedrijf van vee en vlees annex slachterij.
- Bij brief van 29 januari 1997 heeft verweerder aan verzoekster een erkenning als vervoersonderneming, als bedoeld in de zin van artikel 8, tweede lid, van het Besluit verleend.
- Bij brief van 19 februari 2001 heeft verweerder verzoekster een waarschuwing gegeven ter zake van door verweerder gestelde overtredingen van het bij of krachtens het Besluit bepaalde.
- Bij brief van 7 februari 2002 heeft verweerder aan verzoekster zijn voornemen kenbaar gemaakt de erkenning van verzoekster als vervoersonderneming in de zin van artikel 8, tweede lid, van het Besluit, gedurende een periode van elf weken, met ingang van 15 maart 2002 te schorsen. In die brief heeft verweerder onder meer het volgende gesteld:
" De voorgenomen periode van schorsing van uw vervoerserkenning bedraagt in totaal elf weken. Deze schorsingsperiode is bepaald aan de hand van de Beleidsregels schorsing en intrekking erkenningen Besluit dierenvervoer 1994. Voor de bepaling van het aantal overtredingen is uitgegaan van de hierboven beschreven overtredingen die met ingang van 1 januari 2002 door de bevoegde autoriteiten van Nederland of van een of meer andere lidstaten van de Europese Unie zijn geconstateerd (artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels schorsing en intrekking erkenningen Besluit dierenvervoer 1994)."
- In een onderhoud met verweerder op 20 februari 2002 heeft verzoekster haar zienswijze op dit voornemen kenbaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het aan de orde zijnde besluit en het standpunt van verweerder
Het aan de orde zijnde besluit bevat, zulks naar aanleiding van de zienswijze van verzoekster van 20 februari 2002 op hiervoor genoemde voornemenbrief van 7 februari 2002, deels intrekkingen en deels handhavingen van de in die voornemenbrief genoemde overtredingen. Het aan de orde zijnde besluit houdt, voorzover dit betrekking heeft op de handhaving van de in de voornemenbrief genoemde overtredingen, samengevat weergegeven het volgende in.
" Controle d.d. 6 september 2001
Ten eerste stelt u dat de door de Italiaanse Veterinaire Dienst (hierna: VD) geconstateerde overtredingen d.d. 6 september 2001 onjuist zijn. De Rijksdienst voor de keuring van Vee Vees (hierna: RVV) heeft namelijk voorafgaand aan het transport de voorzieningen op de betrokken vrachtwagen gecontroleerd en in orde bevonden. Tevens heeft de RVV na het betrokken transport volgens u de vrachtwagen nogmaals gecontroleerd en de voorzieningen eveneens in orde bevonden.
Hierover merk ik op dat de door de Italiaanse VD geconstateerde overtredingen betrekking hadden op de wijze van het dierenvervoer tijdens de reis. Controles door de RVV voorafgaand aan en eventueel na afloop van een transport sluiten niet uit dat bepaalde voorzieningen zoals het drenk- en ventilatiesysteem gedurende de reis niet in werking zijn.
Uit de gegevens van de Italiaanse VD is niet met zekerheid het precieze tijdstip te achterhalen waarop de overtredingen op 6 september 2001 zijn geconstateerd. De geschatte reistijd tot de plaats van controle bedraagt veertien uur terwijl de RVV het betrokken transport op 6 september 2001 omstreeks 9.30 uur heeft gecertificeerd. Hieruit leid ik af dat de Italiaanse VD uw vrachtwagen op 6 september 2001 omstreeks 23.30 uur heeft gecontroleerd.
(…)
De constatering van de Italiaanse VD inzake het niet in werking zijnde drenksysteem merk ik evenwel aan als een welzijnsovertreding zoals omschreven in mijn bovengenoemde brief d.d. 7 februari 2002.
(…)
Controle d.d. 30 januari 2002
Ten derde stelt u dat de door de Italiaanse VD geconstateerde overtreding d.d. 30 januari 2002 onjuist is. Ter ondersteuning van deze stelling heeft u aan mij een aantal documenten overhandigd waaruit volgens u blijkt dat er daadwerkelijk 168 varkens op de plaats van bestemming in Italië zijn uitgeladen.
De door u overgelegde documenten bevatten geen relevante nieuwe feiten en omstandigheden. Op grond daarvan kom ik tot de conclusie dat er sprake is geweest van een overtreding van artikel 6, tweede en derde lid, onderdeel a, van het Besluit dierenvervoer 1994.
Controle d.d. 31 januari 2002
Ten vierde stelt u ten aanzien van de constateringen van de AID d.d. 31 januari 2002 dat de 65 varkens in Luik zijn overgeladen omdat de vrachtwagen van C niet voldeed aan de welzijnsnormen voor internationaal dierenvervoer. De vrachtwagen bevatte volgens u geen drenkvoorziening en ventilatiesysteem. Ter ondersteuning van uw stelling heeft u een drietal reisschema's aan mij overgelegd.
Hierover merk ik allereerst op dat de eventuele redenen voor het overladen niet van belang zijn. Voorop staat de verplichting tot het op het juiste tijdstip invullen van het reisschema door de juiste personen. Aangezien u dit in casu achterwege heeft gelaten, is er sprake van een overtreding van artikel 6, tweede en derde lid, onderdeel a, van het Besluit dierenvervoer 1994. Daarnaast merk ik nog op dat uit onderzoek is gebleken dat de betrokken vrachtwagen van C is voorzien van de wettelijk voorgeschreven dierenvervoerplaat alsmede van een drenkvoorziening en ventilatiesysteem.
(…)
Gelet op het voorgaande ga ik over tot schorsing gedurende zes weken van uw erkenning als vervoersonderneming die u is verleend bij brief d.d. 29 januari 1997, kenmerk RVV/971/1795.
Deze beschikking treedt in werking met ingang van vijf weken na de verzenddatum van de bovengenoemde brief d.d. 7 februari 2002, waarin u het voornemen tot schorsing is medegedeeld. Aldus is het u vanaf vrijdag 15 maart 2002, gedurende een periode van zes weken, dat wil zeggen tot en met donderdag 25 april 2002, niet toegestaan om gewervelde dieren te vervoeren op de in bijlage 1 van richtlijn 90/675/EEG bedoelde grondgebieden."
In aanvulling op het bovenstaande heeft verweerder in zijn reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening alsmede ter zitting het volgende aangevoerd.
De onderhavige schorsing is gebaseerd op artikel 17, vierde lid, van het Besluit, welk artikel een implementatie is van - het in 1999 gewijzigde- artikel 18 van Pro de Richtlijn. Op deze grondslag is verweerder bevoegd over te gaan tot de onderhavige schorsing. Het systeem van (schorsing van de) erkenning van vervoersonderneming vloeit voort uit de Richtlijn.
De schorsing is niet gebaseerd op de Beleidsregels, aangezien deze in het geval van verzoekster niet van toepassing zijn, nu deze Beleidsregels in werking zijn getreden op 1 januari 2002 en op die datum ten aanzien van verzoekster reeds een handhavingstraject liep terzake van geconstateerde overtredingen. Verzoekster is immers bij brief van 19 februari 2001 een finale waarschuwing gegeven en te kennen gegeven dat bij een volgende overtreding de erkenning kan worden geschorst of ingetrokken. De Beleidsregels zijn opgesteld voor de toekomst en niet voor de al lopende gevallen. Met de Beleidsregels is niet beoogd om een versoepeling van de situatie te bewerkstelligen jegens diegene die al één of meer waarschuwingen hebben gekregen. Uit art. 2, derde lid, van de Beleidsregels vloeit voort dat indien al wel een overtreding is geconstateerd, doch deze nog niet is gevolgd door een waarschuwing, de Beleidsregels wel van toepassing zijn.
Ten aanzien van de termijn van de schorsing is aansluiting gezocht bij de Beleidsregels. Er zijn de gemachtigde geen gevallen bekend waarbij de Beleidsregels zijn toegepast. Voor de inwerkingtreding van de Beleidsregels gold een niet gepubliceerd beleid, waarbij eerst een waarschuwing werd gegeven, en daarna de intrekking volgde. Voor zover de gemachtigde bekend, heeft dit niet gepubliceerde beleid niet tot enige maatregel van schorsing of intrekking geleid.
Subsidiair, indien de voorzieningenrechter zou oordelen dat de Beleidsregels wel van toepassing zouden zijn, wordt aangevoerd dat het in dit bijzondere geval gerechtvaardigd is dat er is afgeweken van de Beleidsregels. Ingevolge artikel 18, tweede en derde lid, van de Richtlijn, is dwingend voorgeschreven dat in geval van herhaalde overtredingen de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om de tekortkomingen te verhelpen, waaronder schorsing van de erkenning. Schorsing van de erkenning is hier, gelet op de vele overtredingen van verzoekster, gerechtvaardigd. Verzoekster is hardleers. Voor verweerder is de maat vol; zijn geduld is op. Geen sprake is van een goedwillende ondernemer, doch van een ondernemer die geregeld, zo niet stelselmatig, overtredingen begaat, in een deel van de gevallen zelfs willens en wetens.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft, voor zover hier van belang, samengevat weergegeven het volgende aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder in het aan de orde zijnde besluit niet de wettelijke grondslag vermeld waarop de onderhavige schorsing is gebaseerd.
De Beleidsregels zijn op verzoekster van toepassing. Het aan de orde zijnde besluit is immers genomen na inwerkingtreding van die Beleidsregels, zodat de schorsing moet zijn geacht te zijn gegeven op grond van het daarin neergelegde artikel 2, eerste lid. Verweerder heeft strijdig gehandeld met het in de Beleidsregels neergelegde waarschuwingsbeleid. Gelet hierop is verweerder ten onrechte niet overgegaan tot het opleggen van een tweede waarschuwing doch tot het nemen van de onderhavige schorsingsmaatregel.
Ter zake van de controle van 6 september 2001 heeft verweerder ten onrechte tegengeworpen dat het drenksysteem niet in werking was.
Het drenksysteem was wel in werking, doch wellicht was geen water meer voorradig. Hoogstwaarschijnlijk heeft de controle plaatsgevonden omstreeks 23.30 uur, aan het einde van de 12-uursperiode. Het is niet meer dan gebruikelijk dat aan het einde van die periode de hoeveelheid drinkwater sterk is verminderd en soms is opgemaakt. Bovendien is op voornoemd tijdstip de buitentemperatuur sterk gedaald, en dienovereenkomstig de behoefte aan drinkwater voor de varkens.
Terzake van de controle van 30 januari 2002 heeft verweerder ten onrechte aangenomen dat in Italië 208 varkens zijn uitgeladen. Documenten zijn overgelegd waaruit blijkt dat in Nederland 168 varkens zijn ingeladen en ook 168 varkens in Italië zijn uitgeladen.
Terzake van de controle van 31 januari 2002 heeft verweerder ten onrechte beslist dat sprake is van onregelmatigheden met betrekking tot de certificering van de varkens. Weliswaar zijn 65 varkens, nadat zij op last van de AID in verband met een te zware belasting van het wegdek waren overgeladen in een andere vrachtwagen, te weten in een vrachtwagen van C, weer teruggeladen in de oorspronkelijke vrachtwagen van verzoekster, doch de reden daarvoor is gelegen in de afwezigheid van een drenksysteem en ventilatiesysteem in de vrachtwagen van C.
Verzoekster heeft een spoedeisend belang bij de verzochte voorlopige voorziening. Haar belang bij de gevraagde voorziening is aanzienlijk, aangezien door de schorsing van haar erkenning als vervoersonderneming gedurende zes weken haar bedrijf wordt stilgelegd. Door deze schorsing is de onderneming van verzoekster lam gelegd, nu zij niet in staat is vee en vlees naar het slachthuis en naar het buitenland te transporteren. Haar onderneming is volledig afhankelijk van de erkenning als vervoersonderneming.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het College openstaat, wat hier gelet op artikel 109 van Pro de Wet het geval is, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voorzover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Jegens verzoekster is door verweerder een besluit genomen, waarbij de erkenning als vervoersonderneming in de zin van artikel 8, tweede lid, van het Besluit voor zes weken is geschorst. Verzoekster heeft gesteld - en door verweerder is dit niet weersproken - dat dit in feite neerkomt op stillegging van haar onderneming voor genoemde periode. Daarmee is naar voorlopig oordeel een zwaarwegend belang aan de zijde van verzoekster gegeven, dat tevens spoedeisend is. Immers, de schorsing van de erkenning, die op 15 maart 2002 was gesteld en die ter zitting door de voorzieningenrechter mondeling voorlopig is geschorst totdat op het verzoek om een voorlopige voorziening is beslist, zal zonder verdere voorziening vandaag op 22 maart 2002 ingaan.
Daartegenover staat het belang van verweerder om deze schorsing onmiddellijk te laten ingaan en derhalve niet af te wachten tot in elk geval in bezwaar is beslist op de bezwaren die verzoekster heeft aangevoerd tegen het schorsingsbesluit. Gesteld noch gebleken is dat zwaarwegende belangen zich ertegen verzetten dat het onderhavige schorsingsbesluit tot een nader tijdstip wordt geschorst. Hetgeen ter zitting omtrent laatstbedoeld belang van verweerder is aangevoerd komt erop neer dat de zaak voor verweerder duidelijk is en dat de maatregel dus maar zo snel mogelijk doorgevoerd moet worden.
Van de kant van verzoekster zijn over de feiten en over het recht een aantal stellingen en argumenten opgeworpen, welke naar de mening van appellante tot de conclusie moeten leiden dat de zaak zeker niet zo duidelijk is als verweerder meent.
Gelet op het voorgaande ligt het verzoek om schorsing van het onderhavige besluit voor toewijzing gereed, tenzij ernstig betwijfeld zou moeten worden dat er enige kans is dat verweerder in bezwaar tot herroepen, op materiële punten, van het bestreden besluit zal overgaan. Van een dergelijke twijfel is evenwel geen sprake.
5.2 In dit verband overweegt de voorzieningenrechter allereerst dat de vraag of de stellingen die verzoekster heeft aangevoerd ten aanzien van de feitelijke toedracht en de feitelijke constateringen op 6 september 2001, 30 januari 2002 en 31 januari 2002, hierboven in rubriek 4 weergegeven, juist zijn, op een aantal onderdelen nader onderzoek vergt, waarvoor de onderhavige voorzieningenprocedure zich niet leent, maar de bezwaarschriftprocedure bij uitstek wel. In het bijzonder wijst de voorzieningenrechter op de bij controle op 30 januari 2002 door de Italiaanse VD geconstateerde overtreding. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hetgeen daarover thans aan bevindingen is overgelegd, nog onvoldoende basis voor de conclusie dat er op dit punt sprake is geweest van een overtreding van het Besluit.
5.3 Dat er daarnaast ook overtredingen zijn geconstateerd - bijvoorbeeld die welke zijn vastgesteld ten aanzien van de overlading van 65 varkens in Luik - welke de conclusie van een overtreding van het Besluit naar voorlopig oordeel wettigen, maakt het oordeel dat de bezwaarprocedure behoort te worden afgewacht, niet anders. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat op de niet-naleving van voorschriften uiteraard een passende sanctie geboden is, maar dat ernstig te betwijfelen valt of het toepassen van de mogelijkheid om de onderhavige erkenning te schorsen op de onderhavige wijze, waarbij aansluiting is gezocht bij de Beleidsregels, als zo'n passende sanctie valt te beschouwen. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Voorop zij gesteld dat verweerder, ingevolge het bepaalde in artikel 18, tweede lid, van de Richtlijn, artikel 111, van de Wet, alsmede artikel 17, vierde lid, van het Besluit, hierboven in rubriek 2.1 weergegeven, in onderlinge samenhang bezien, in beginsel de bevoegdheid toekomt over te gaan tot schorsing voor een bepaalde tijd van de erkenning van een in Nederland gevestigde vervoersonderneming, bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Besluit, almede hieromtrent nadere regelen te stellen. Verweerder heeft van deze laatste bevoegdheid gebruik gemaakt door de Beleidsregels op te stellen.
Ter zake van de toepasbaarheid van de Beleidsregels in het onderhavige geval zij het volgende opgemerkt.
Nog daargelaten de vraag of de Beleidsregels op zichzelf grondslag bieden om, zoals verweerder heeft gedaan, de Beleidsregels enerzijds buiten toepassing te laten, waar het de eis van minimaal twee waarschuwingen, gegeven in 2002, betreft en anderzijds, wat betreft de bepaling van het aantal overtredingen en de duur van de schorsing, wél aansluiting bij de Beleidsregels te zoeken, betwijfelt de voorzieningenrechter of de wijze waarop verweerder blijkens zijn Beleidsregels van de hem toegekende bevoegdheid tot schorsen van de erkenning gebruik maakt zich verdraagt met het wettelijk stelsel. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het karakter van zo'n schorsingsmaatregel in beginsel vooral een maatregel waarbij geschorst wordt om de betrokken ondernemer gedurende de schorsingsperiode orde op zaken te laten stellen, nadat wegens geconstateerde overtredingen is vastgesteld dat die orde op zaken er niet is.
Ook is denkbaar dat verweerder, in afwachting van de resultaten van een onderzoek naar de vraag of een erkenning al dan niet moet worden ingetrokken, schorst voor een periode die nodig is om de bedrijfssituatie van de betrokken ondernemer te beoordelen.
De in de Beleidsregels neergelegde systematiek, inhoudende een waarschuwing na een eerste overtreding, gevolgd door een tweede waarschuwing na een tweede overtreding, bij een volgende, derde, overtreding het gelegenheid bieden tot het naar voren brengen van zienswijzen van de betrokkene, en vervolgens het opleggen van de schorsings- of intrekkingsmaatregel, waarbij de duur van de schorsing afhankelijk wordt gesteld van de aard van de overtreding en de som van de voor iedere geconstateerde overtreding geldende schorsingsperiode, en waarin het "orde op zaken aspect" ontbreekt, wijst in de richting van een punitief sanctiesysteem.
Het standpunt van verweerder dat de schorsing van de erkenning hier, gelet op de vele overtredingen van verzoekster, op zijn plaats is, verzoekster hardleers is, geen sprake is van een goedwillende ondernemer, doch van een ondernemer die geregeld, zo niet stelselmatig, overtredingen begaat, in een deel van de gevallen zelfs willens en wetens, en het geduld van verweerder op is, wijst er evenmin op dat verweerder met de onderhavige schorsing een maatregel van vooral reparatoire aard beoogt te treffen.
De in de Beleidsregels voorziene schorsingsmaatregelen lijken dus vooral het karakter te dragen van een punitieve sanctie. De ter zake geldende voorschriften bieden daarvoor echter geen grondslag.
De voorzieningenrechter hecht bij het vorenoverwogene belang aan de bewoordingen van de considerans en de artikelen 9, eerste lid, en 18, tweede lid, van de Richtlijn, hierboven geciteerd in rubriek 2.1. Uit de tekst van deze bepalingen volgt dat de Richtlijn voorstaat dat in de Lid-Staten wordt gekomen tot een systeem van voorschriften ter bescherming van de dieren tijdens het vervoer, dat maatregelen kan behelzen, waaronder de schorsing kan worden begrepen, teneinde geconstateerde tekortkomingen te verhelpen.
Hieruit blijkt niet dat de Lid-Staten, naast strafrechtelijke maatregelen en het toepassen van bestuursdwang verplicht zijn schorsing toe te passen op een wijze als door verweerder in de Beleidsregels is voorzien.
Ook overigens biedt het wettelijk systeem, nog daargelaten dat daarin geen sprake is van rechtsbescherming in twee instanties, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daarbij een toepassing beoogd zou zijn van de schorsingsbevoegdheid op een wijze als verweerder kennelijk voor ogen staat. In de wettelijke regels ontbreken procedurele waarborgen die zijn toegesneden op een toepassing van de schorsingsbevoegdheid als punitieve maatregel. Naar voorlopig oordeel is derhalve in zaken als de onderhavige, waarin, zoals hier, gemotiveerd bezwaar wordt gemaakt tegen de verweten gedragingen, en op voorhand niet kan worden gezegd dat de (rechts)feiten duidelijk zijn, voor een op de Beleidsregels geënte schorsing van de erkenning als vervoersonderneming die nagenoeg direct moet ingaan, geen plaats.
5.4. Al het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat aanleiding bestaat tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Bij heroverweging in bezwaar zal door verweerder daarbij mede bezien moeten worden of, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bij een beslissing tot schorsing bedoelde Beleidsregels wel richtinggevend kunnen zijn.
De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit bij wege van voorlopige voorziening schorsen tot zes weken na verzending aan verzoekster van de beslissing op het bezwaarschrift dat verzoekster bij brief van 12 maart 2002 bij verweerder heeft ingediend. De voorzieningenrechter zal voorts bepalen dat het door verzoekster betaalde griffierecht door verweerder wordt vergoed, onder veroordeling van verweerder in de proceskosten aan de zijde van verzoekster. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (één punt voor het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting).
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het besluit van 7 maart 2002 waarbij de erkenning van verzoekster als vervoersonderneming in de zin van artikel 8,
tweede lid, van het Besluit Dierenvervoer 1994 gedurende een periode van zes weken is geschorst;
- bepaalt dat deze voorlopige voorziening van kracht blijft tot zes weken na verzending aan verzoekster van de beslissing op
het op 12 maart 2002 ingediende bezwaarschrift;
- bepaalt dat aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht ad. € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien euro)
wordt vergoed door de Staat;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van verzoekster gemaakte proceskosten, welke worden begroot op € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro), en te vergoeden aan verzoekster door de Staat.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. I.K. Rapmund
Verzonden op: