Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/428 22 maart 2002
6061 Regeling overig/Winterpremieregeling
Uitspraak in de zaak van:
Van Rennes B.V., te Wageningen, appellante,
gemachtigde: mr I. Goedings, advocaat te Ede,
tegen
het Bedrijfschap Schildersbedrijf, te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr B.C. Westenbroek, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 31 mei 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 april 2001.
Op 6 juli 2001 is een verweerschrift ingediend.
Op 8 maart 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellante is hierbij, met bericht, niet verschenen. Verweerder heeft, bij monde van zijn gemachtigde, zijn standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verweerder heeft voorwaarden vastgesteld waaronder hij ter stimulering van de werkgelegenheid in de wintermaanden premie verleent voor bepaalde werkzaamheden. Deze premievoorwaarden (hierna ook: de premieregeling) luiden voor het seizoen 2000/2001, voorzover hier van belang:
" Ter stimulering van de werkgelegenheid in het schildersbedrijf in de wintermaanden verleent het Bedrijfschap Schildersbedrijf op basis van de hierna te noemen voorwaarden premie op de hierna te omschrijven werkzaamheden:
I. PREMIEREGELING ONDERHOUDSBINNEN-SCHILDERWERK EN WANDAFWERKING WINTER 2000/2001 (hierna: PREMIEREGELING II)
(…)
II. PREMIEREGELING AFGESCHERMD ONDERHOUDSBUITEN-SCHILDERWERK WINTER 2000/2001 (hierna: PREMIEREGELING II)
van toepassing op:
onderhoudsbuitenschilderwerk aan gebouwen dat, door het aanbrengen van afscherming, wordt uitgeveord.
A. VOORWAARDEN GELDEND VOOR PREMIEREGELING I EN II
(…)
4. (…)
Premie wordt verleend voor werkzaamheden verricht in de periode 13 november t/m 16 maart 2001.
(…)
10. Bijzondere gevallen
In gevallen waarin (…) sprake is van ten tijde van de premieaanvraag onvoorziene omstandigheden (…) of waarin sprake is van een kennelijke noodzaak tot afwijking van de voorwaarden wordt het oordeel van het bestuur van het Bedrijfschap Schildersbedrijf gevraagd. (…)
B. VOORWAARDEN UITSLUITEND GELDEND VOOR PREMIEREGELING I
(…)
13. Premiedeclaratie
De premie wordt na declaratie uitgekeerd. Daartoe wordt het declaratieformulier (…) aan het bedrijfschap ingezonden.
Inzending van de declaratie mag pas geschieden nadat (…) is voldaan aan de geldende voorwaarden.
C. VOORWAARDEN UITSLUITEND GELDEND VOOR PREMIEREGELING II
15. Onverminderd het overige bepaalde onder artikel (…) 13
(…)
· een declaratieformulier voor werkzaamheden aan laagbouw-objecten moet vergezeld gaan van een of meerdere foto's van het werk in uitvoering waaruit blijkt zowel de afscherming als het project dat het betreft.
(...)
18. Afscherming
Afscherming van de tot het buitenwerk behorende delen van een object die zich voor afscherming lenen, dient zo te geschieden dat bij voortduring de invloed van het weer op de werkzaamheden wordt uitgeschakeld en een acceptabele werksituatie wordt gecreëerd.
De afscherming moet zodanig zijn bevestigd dat geen gevaar kan ontstaan en geen hinder en risico's kunnen worden veroorzaakt.
Indien een acceptabele werksituatie wordt gecreëerd door het slechts ten dele aanbrengen van afscherming dient, om in aanmerking te kunnen komen voor premie, vooraf goedkeuring bij het Bedrijfschap Schildersbedrijf te worden aangevraagd en wel vóór aanvang van de werkzaamheden. Het verlenen van goedkeuring hangt af van de beoordeling van de omstandigheden van het geval.
Ingeval van laagbouw-objecten dient de afscherming in overwegende mate te worden aangebracht."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij formulier, gedagtekend 14 november 2000, hebben appellante als opdrachtnemer en A te B als opdrachtgever een premieaanvraag ingediend voor de winterpremieregeling 2000/2001, categorie "opdracht voor afgeschermd onderhoudsbuitenschilderwerk aan laagbouw". Op het formulier is bij deze categorie vermeld:
" Bij de premiedeclaratie dient een foto van het werk in uitvoering te worden meegezonden. Daarop dient het object en de afscherming duidelijk zichtbaar te zijn".
- Op 15 maart 2001 heeft appellante een declaratieformulier bij verweerder ingediend, waarop een premiebedrag van
fl. 3.006,67 voor 225,5 uur is gedeclareerd.
- Bij besluit van 3 april 2001 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat geen foto's zijn overgelegd.
- Bij brief van 5 april 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 april 2001.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe onder meer overwogen:
" Op het door u ondertekende formulier Premieaanvraag Winterpremieregeling is vermeld: "Ondergetekende verklaart kennis te hebben genomen van de geldende voorwaarden". Aangenomen moet daarom worden dat deze Premie-voorwaarden van toepassing zijn en aan u bekend.
Volgens artikel 15 van Pro de premievoorwaarden dient een declaratieformulier voor werkzaamheden aan laagbouw-objecten vergezeld te gaan van een of meerdere foto's van het werk in uitvoering waaruit blijkt zowel de afscherming als het object dat het betreft.
Het Bedrijfschap controleert mede aan de hand van de foto's of de werkzaamheden zijn uitgevoerd aan laagbouwprojecten en of het object op de juiste wijze is afgeschermd.
Uw declaratieformulier was niet voorzien van één of meerdere foto's. Dit is voor het Bedrijfschap reden geweest om uw uitkering te weigeren.
In uw bezwaarschrift heeft u geschreven dat de foto's van het betreffende object mislukt zijn. Echter, het al dan niet lukken van foto's komt voor uw risico."
In het verweerschrift is onder meer vermeld:
" De Premievoorwaarden zijn opgesteld ten behoeve van een eenduidige, gestructureerde en verantwoorde uitvoering van de winterpremieregelingen. Het betreft hier immers publieke, door de bedrijftak opgebrachte gelden. Zeker gezien het grote financiële belang van f 40 miljoen en het feit dat jaarlijks circa 40.000 premieaanvragen bij het Bedrijfschap binnenkomen is strikte uitvoering van en controle op de premievoorwaarden noodzakelijk.
(…)
In verband met de fraudegevoeligheid van de regeling en de hoge premie voor afgeschermd laagbouw zijn er extra voorwaarden gesteld aan de te verstrekken premie. (…)
In het bezwaarschrift is aangegeven dat foto's wel gemaakt zijn, maar dat deze zijn mislukt (…). Deze omstandigheid komt echter voor risico van Van Rennes. (…). Het schildersbedrijf heeft immers een eigen verantwoordelijkheid. Dit houdt in, dat altijd rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat foto's kunnen mislukken. De foto's dienen dan ook tijdig te worden gemaakt, zodat opnieuw foto's genomen kunnen worden indien blijkt dat eerder gemaakte foto's, om welke reden dan ook, zijn mislukt.
(…) Volgens Van Rennes kan (…) door verklaringen aangetoond worden dat op de juiste wijze is afgeschermd. Dergelijke verklaringen kunnen echter niet in de plaats van een foto treden aangezien het Bedrijfschap bewust heeft gekozen voor een gesloten systematiek waarbij het aanvraagformulier vergezeld dient te gaan van een verklaring en het declaratieformulier moet zijn voorzien van één of meer foto's.
Van Rennes verzoekt premiebetaling op grond van de redelijkheid en billijkheid. Als bijzondere omstandigheid wordt aangevoerd dat de foto's buiten de schuld van Van Rennes niet kunnen worden overgelegd en dat die leemte kan worden gevuld door relevante verklaringen.
De omstandigheden zijn in dit geval echter niet van dien aard, dat toepassing van de premievoorwaarden onaanvaardbaar zou zijn."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samenvattend weergegeven - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante kan een grote hoeveelheid relevante verklaringen overleggen als bewijs dat hij feitelijk aan alle eisen heeft voldaan. Verweerder had op zijn bewijsaanbod dienaangaande moeten ingaan.
Door een onbekende oorzaak is het gemaakte fotomateriaal verloren gegaan. De mislukte foto's zijn achtergebleven bij de fotograaf. Dit is een overmachtssituatie.
Uit de verklaring van appellante en haar opdrachtgever kan worden afgeleid dat aan de eisen is voldaan.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat de premieregeling niet is vastgesteld in de vorm van een verordening op grond van artikel 93 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zij bevat, ook naar de mening van verweerder, beleidsregels.
Verweerder baseert zijn na bezwaar gehandhaafde weigering tot premietoekenning op artikel 15 van Pro de premieregeling, voorzover dit erop neerkomt dat een aanvraag slechts gehonoreerd kan worden indien een overeenkomstig artikel 13 in Pro te dienen declaratieformulier vergezeld gaat van een of meer foto's van het werk in uitvoering.
Met betrekking tot de vraag of vorenbedoeld beleid de rechterlijke toets kan doorstaan, overweegt het College als volgt.
Naar verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld worden per seizoen 3.000 tot 4.000 aanvragen ingediend voor deze variant van de winterpremie. Tegen deze achtergrond is het aanvaardbaar dat verweerder controle op naleving van de in het kader van deze variant gestelde specifieke eisen in beginsel uitsluitend verricht aan de hand van door aanvragers over te leggen foto's. Een dergelijke wijze van bewijslevering houdt immers de met controle door verweerder gemoeide lasten beperkt, terwijl er door de premieaanvragers op een eenvoudige wijze aan is te voldoen. Bovendien dient blijkens de regeling uit de foto's niet alleen het object, maar ook de afscherming ervan te blijken. Aan de hand van de foto's kan verweerder, naar ter zitting namens hem is verklaard, dan ook niet alleen vaststellen welk object is geschilderd, maar ook of sprake is van een afscherming die voldoet aan de hieromtrent in artikel 18 van Pro de premieregeling gestelde voorwaarden. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder in dit verband desgevraagd verklaard, dat het in de praktijk voorkomt dat aan de hand van foto's wordt vastgesteld dat werkzaamheden niet premiabel zijn omdat niet wordt voldaan aan artikel 18 van Pro de premieregeling.
Op grond van het voorgaande oordeelt het College dat verweerder met het stellen van de in beginsel exclusieve eis van overlegging van foto's de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet heeft overschreden.
Artikel 10 van Pro de premieregeling bevat een voorziening om in bijzondere gevallen van de premievoorwaarden af te wijken. In hetgeen appellante in haar bezwaarschrift heeft aangegeven, heeft verweerder geen aanleiding hoeven vinden appellante voor deze voorziening in aanmerking te brengen. Hiertoe overweegt het College dat het niet voldoen aan de desbetreffende premievoorwaarde wordt geweten aan het mislukken van de foto's. Het niet kunnen overleggen van foto's tengevolge van een dergelijke omstandigheid heeft verweerder evenwel niet hoeven aanmerken als te zijn veroorzaakt door onvoorziene omstandigheden. In dit verband overweegt het College dat het niet slagen van gemaakte foto's eenvoudig binnen de periode van de werkzaamheden valt te ontdekken, zodat de aanvrager dan zonder veel inspanning in staat mag worden geacht alsnog tijdig wel geslaagde foto's te (laten) maken.
Evenmin leidt het aldus gestelde tot een kennelijke noodzaak om de desbetreffende eis te laten vallen, zodat ook in zoverre niet wordt voldaan aan de in artikel 10 gestelde Pro voorwaarden.
Artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht houdt de verplichting in om van een beleidsregel af te wijken, indien handelen overeenkomstig deze regel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Artikel 4:84 brengt Pro voor verweerder de verplichting mee om in gevallen waarin verzocht wordt van strikte toepassing van een beleidsregel af te zien, na te gaan of voldaan wordt aan de in dit artikel neergelegde voorwaarden. Verweerder heeft in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat in de onderhavige situatie aan deze voorwaarden niet werd voldaan. Het College overweegt in dit verband dat, mede gelet op het aantal te verifiëren aanvragen en de inhoud van de te controleren voorwaarden, het belang van verweerder bij een eenvoudig te verrichten, op objectieve gegevens gebaseerde, controle groot is. Van bijzondere, specifiek appellante betreffende, omstandigheden op grond waarvan voor haar de gevolgen van een premieweigering niet in verhouding zouden staan tot in het bijzonder bedoeld belang van verweerder, is op grond van hetgeen appellante naar voren heeft gebracht niet gebleken.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2002.
w.g. C.J. Borman w.g. Th.J. van Gessel