Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/423 26 maart 2002
11310 Diergeneesmiddelenwet/Registratie
Uitspraak in de zaak van:
Pharmacia & Upjohn B.V., te Woerden, appellante,
gemachtigde: drs M.J. Holtkamp-Florschütz, werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr J. de Lege en dr P. Hekman, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 27 mei 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 april 1998.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen de weigering het diergeneesmiddel 'Linco-Spectin Pro Injectione' (NL2313) te registreren.
Bij brief van 25 november 1998 heeft verweerder medegedeeld dat onderdelen van het registratiedossier van appellante voor herbeoordeling door het beoordelend instituut in aanmerking komen.
Op 25 januari 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Bij deze gelegenheid heeft verweerder medegedeeld dat de herbeoordeling van het registratiedossier door het beoordelend instituut niet tot wijziging van het bestreden besluit aanleiding heeft gegeven.
Bij brief van 31 januari 2002 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2002. Partijen zijn daarbij verschenen en hebben bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Door middel van een op 4 maart 1987 ondertekend formulier heeft appellante bij het Bureau Registratie Diergeneesmiddelen (hierna: BRD) van verweerder een aanvraag ingediend tot registratie van het niet immunobiologisch diergeneesmiddel 'Linco-Spectin Pro Injectione'. Dit diergeneesmiddel betreft een oplossing en bevat de werkzame stoffen lincomycine-hydrochloride en spectinomycine-sulfate. Het diergeneesmiddel is bestemd voor toepassing tegen meerdere aandoeningen bij (niet ruminerende) kalveren, varkens, schapen, geiten, honden en katten en is derhalve (mede) aangevraagd voor toepassing bij dieren waarvan de producten gewoonlijk worden geconsumeerd.
- Op 20 juni 1990 heeft verweerder bij appellante het te beoordelen dossier opgevraagd. Aan dit verzoek van verweerder heeft appellante op 12 juli 1990 gevolg gegeven.
- Bij brief van 24 juli 1991 heeft het BRD de behandeling van de aanvraag ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling registratie diergeneesmiddelen geschorst, appellante medegedeeld dat het door haar aangeleverde dossier onvoldoende gegevens bevat en verzocht voor 25 oktober 1991 aanvullende gegevens in te zenden.
- Op 23 oktober 1991 heeft appellante aan het BRD aanvullende gegevens doen toekomen.
- Bij besluit van 17 augustus 1992 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, de aanvraag tot registratie afgewezen, omdat niet met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het middel bij de aangevraagde indicaties en doseringen de gestelde werking bezit in de zin van artikel 4, onderdeel a, onder 1, van de Diergeneesmiddelenwet (hierna: DGW) en/of geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens in de zin van artikel 4, onderdeel a, onder 2, van de DGW.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 september 1992, aangevuld bij brieven van 23 maart 1993 en 1 december 1993, bezwaar gemaakt.
- Appellante is op 29 september 1995 naar aanleiding van haar bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft de in artikel 8 van Pro Richtlijn 81/851/EEG genoemde beoordelingstermijn van 120 dagen in het onderhavige geval overschreden. Dit heeft gevolgen gehad voor de beoordeling van deze aanvraag, omdat door de voortschrijdende harmonisatie binnen de Europese Gemeenschap juist in die periode de aan de uitvoering van studies en aan het dossier zelf gestelde eisen in volle evolutie waren. Op het moment dat het dossier door verweerder is opgevraagd (op 20 juni 1990) en door appellante is ingediend (op 12 juli 1990), kon appellante dat dossier onmogelijk geactualiseerd hebben conform EG-Verordening 2377/90 van 26 juni 1990 inzake Maximum Residu Limieten (MRL's) en Richtlijn 92/18 van 20 maart 1992 betreffende de aan registratiedossiers gestelde eisen. Gelet hierop is de door verweerder aan appellante gegunde schorsingstermijn van drie maanden om het dossier aan te vullen onredelijk kort geweest.
Appellante heeft op het aanvraagformulier aangegeven dat het onderhavige middel reeds gedurende meer dan tien jaar in andere lidstaten van de Europese Gemeenschap is geregistreerd. Indien verweerder deze aanvraag daadwerkelijk als een 'oude' aanvraag zou hebben behandeld, dan zou dit middel op grond van de destijds geldende Europese regelgeving moeten zijn geregistreerd.
Het gebruik door verweerder van een zogenaamd FD-kader bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag is appellante eerst in de beroepsfase kenbaar geworden. Dit, alsmede het gegeven dat het FD-kader als een hoofdreden voor het afwijzen van de aanvraag tot registratie is aangehaald, is in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bedoeld FD-kader is uit wetenschappelijk oogpunt totaal onaanvaardbaar, nu het een opsomming van indicaties, doseringen en aanbevelingen betreft, zonder enige verwijzing naar wetenschappelijke literatuur of eigen wetenschappelijk onderzoek. In dit FD-kader wordt voorts een geheel andere dosering gehanteerd dan die door appellante is ontwikkeld en die wordt gebruikt in studies die met dit middel zijn uitgevoerd.
Case reports vormden in de jaren tachtig een algemeen geaccepteerde vorm voor het aantonen van de werkzaamheid van een middel, maar zijn dat bij de stand van de wetenschap ná 1992 niet meer. Eerst bij de vaststelling van Richtlijn 92/18/EEG en van de richtsnoeren in verband met Good Clinical Practice (in 1995) zijn de eisen die aan klinische proeven worden gesteld duidelijk geworden. Aangezien appellante het onderhavige dossier na het einde van de schorsingstermijn in oktober 1991 niet meer heeft kunnen aanvullen, heeft zij de werkzaamheid van het middel volgens de destijds geldende regels afdoende aangetoond.
Appellante meent dat het voor haar onmogelijk was om aan alle eisen te voldoen ten aanzien van de residugegevens, omdat destijds nog geen Europese MRL's waren vastgesteld. De door de Nederlandse autoriteiten voorgestelde MRL's zijn niet vastgeknoopt aan enige motivatie, literatuuroverzicht of door de beoordelende instanties eigenhandig uitgevoerd wetenschappelijk onderzoek. Deze nationale eisen en de daarmee verband houdende afwijzingsgronden voor wie niet aan die eisen voldoet, zijn totaal onaanvaardbaar. Verder wordt in Nederland geen rekening gehouden met het doelweefsel. Wanneer de concentraties aan spectinomycine in lever en nier 1000 ppb bedragen, zijn zij in andere weefsels niet meer detecteerbaar, hetgeen evenzeer een garantie voor de volksgezondheid is. Het is mogelijk geweest om op basis van de geleverde gegevens een wachttermijn toe te kennen, omdat spectinomycine wachttijdbepalend is en het derhalve van ondergeschikte betekenis is dat voor lincomycine op Europees niveau nog geen MRL's zijn vastgesteld.
Ter zitting heeft appellante zich erover beklaagd dat haar is gebleken dat een vergelijkbaar product van een concurrerende onderneming wel is geregistreerd en dat het door die onderneming bij het BRD ingediende registratiedossier, naar met een grote mate van zekerheid kan worden aangenomen, is gebaseerd op van appellante gestolen gegevens. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellante verwezen naar ter zitting overgelegde afschriften van een recent vonnis van een Belgische rechtbank en van verslagen van afgenomen getuigenverhoren.
4. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het standpunt van verweerder luidt als volgt.
Verweerder betwist dat de lange behandelingsduur van de aanvraag, in combinatie met het van kracht worden van nieuwe regelgeving betreffende de aan registratiedossiers gestelde eisen, tot benadeling van appellante heeft geleid.
De in artikel 8 van Pro Richtlijn 81/851/EEG genoemde termijn van 120 dagen is op grond van artikel 52 van Pro diezelfde Richtlijn niet onverkort van toepassing op een registratieaanvraag van een middel dat krachtens vroegere bepalingen in de handel is gebracht. Voorts is de aanvrager verantwoordelijk voor de inhoud van het registratiedossier en heeft verweerder appellante in de bij het aanvraagformulier geleverde toelichting daarop - welke inhoudelijk overeenkomt met de destijds geldende eisen ingevolge de Richtlijnen 81/851/EEG en 81/852/EEG - verduidelijkt welke gegevens in het dossier aanwezig behoren te zijn. Appellante kon derhalve bedenken dat deze aanvraag geen succes zou kunnen hebben indien zij geen adequate residustudies zou overleggen. Gelet hierop kan appellante zich er niet met recht over beklagen dat de haar gegunde termijn van drie maanden om het dossier aan te vullen te kort is geweest. Bovendien heeft appellante niet om verlenging van de schorsingstermijn verzocht.
De registratie van het onderhavige middel is niet afgewezen op grond van eisen die appellante niet bekend konden zijn ten tijde van de indiening van de aanvraag en de beantwoording van de schorsingsvragen.
Verweerder heeft, anders dan appellante meent, niet tot registratie van het onderhavige middel behoeven over te gaan om de enkele reden dat het middel in andere lidstaten van de EG reeds meer dan tien jaar is geregistreerd; ten tijde van de indiening van deze aanvraag en de primaire beslissing daarop bevatte de Europese regelgeving ter zake niet de verplichting daartoe.
Met betrekking tot de werkzaamheid van het middel ontbreken ten aanzien van de gevraagde indicaties bij hond en kat en enteritis bij niet-ruminerende kalveren gegevens betreffende klinische proeven uitgevoerd met het middel volgens voorschrift, terwijl eveneens een rechtvaardiging van de extrapolatie ontbreekt.
De door appellante betwiste FD-kaders zijn voor een aantal middelen door de Werkgroep Advisering Diergeneesmiddelen van de Faculteit voor Diergeneeskunde te Utrecht opgesteld en vormen wetenschappelijk verantwoorde documenten die gehanteerd zijn bij de beoordeling van de werkzaamheid van bepaalde middelen. Indien een aanvraag niet in het toepasselijke FD-kader paste, dan is deze alsnog onderzocht door de beoordelaars. Het hanteren van de FD-kaders heeft derhalve nimmer ten nadele van aanvragers gewerkt.
In casu is het dossier doorgestuurd aan de beoordelaars en uit hun onderzoek is gebleken dat het dossier te veel gebreken vertoont om werkzaamheid van het middel aan te nemen. De verwijzing door appellante naar case-reports doet hieraan niet af, nu deze dermate gebrekkig van opzet, uitvoering en rapportage zijn, dat zij niet als onderbouwing van de werkzaamheid kunnen fungeren.
Ten tijde van de beslissing in primo op 17 augustus 1992 waren noch voor spectinomycine noch voor lincomycine Europese MRL's vastgesteld, zodat de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij geen rekening kon houden met later vastgestelde Europese MRL's. Ten tijde van het bestreden besluit op 16 april 1998 gold een voorlopige MRL voor spectinomycine die ruimer is dan de nationaal bepaalde MRL. Voor lincomycine zijn eerst medio 1999 Europese MRL's in werking getreden.
Op grond van de voorlopige Europese MRL voor spectinomycine heeft verweerder echter geen wachttermijn kunnen vaststellen met inachtneming waarvan met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het middel geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens. Het aanvraagde middel bevat immers naast spectinomycine ook de werkzame stof lincomycine en met betrekking tot laatstvermelde stof heeft appellante geen onderbouwing geleverd die verweerder noopte tot het herzien van de nationaal bepaalde MRL. Voorts heeft appellante niet aangetoond waarom een wachttermijn uitsluitend op basis van de Europese MRL voor spectinomycine zou kunnen worden vastgesteld. Het dossier bevat daarvoor te veel gebreken.
Hangende deze beroepsprocedure heeft verweerder het dossier aan de hand van de op dat moment geldende Europese MRL's voor spectinomycine en lincomycine herbeoordeeld, doch gezien de aan de geleverde residustudies klevende gebreken kon wederom de hierboven bedoelde redelijke zekerheid niet worden aangenomen.
Bij de beoordeling van aanvragen tot registratie wordt het 'gesloten dossier' principe gehanteerd. Concurrerende ondernemingen kunnen bij hun aanvraag gebruik maken van gegevens die zij van anderen, bijvoorbeeld van appellante, hebben verkregen. Indien dit het geval is geweest en de desbetreffende onderneming heeft het dossier met extra gegevens aangevuld, dan is het mogelijk dat het vergelijkbare product van die onderneming wel is geregistreerd. Bij de beoordeling wordt in principe niet onderzocht of de overgelegde gegevens al dan niet rechtmatig zijn verkregen, maar wordt door de beoordelaars ervan gaan uitgegaan dat een eventueel gekopieerd dossier op rechtmatige wijze in het bezit is gekomen van de aanvrager.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 4, aanhef en onder a, van de DGW, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, worden diergeneesmiddelen geregistreerd indien op grond van onderzoek van de door de aanvrager overgelegde gegevens met redelijke zekerheid mag worden aangenomen, dat zij bij gebruik overeenkomstig de door de aanvrager opgegeven voorschriften:
1. de gestelde werking bezitten;
2. geen gevaar opleveren voor de gezondheid van de mens; en
3. (…).
Voor het aantonen van de werkzaamheid eist verweerder dat klinische proeven met het onderhavige middel, toegepast volgens voorschrift (voorgestelde dosering, toedieningswijze en toepassingsduur) bij de gevraagde diersoorten, zijn uitgevoerd. Deze klinische proeven hebben tot doel de therapeutische werking van het diergeneesmiddel te laten uitkomen of te controleren, de indicaties en contra-indicaties ervan per diersoort en leeftijd aan te geven, alsmede de wijze van gebruik, de eventuele neveneffecten en de onschadelijkheid ervan onder normale gebruiksvoorwaarden. De overgelegde gegevens betreffende klinische proeven moeten voldoende gedetailleerd zijn om een objectief oordeel mogelijk te maken. Deze experimentele gegevens kunnen achterwege blijven, indien in het dossier op basis van andere experimentele gegevens (zoals bijvoorbeeld pre-klinische) met het te registreren middel, bibliografische gegevens of experimentele gegevens van andere producten, de werkzaamheid is onderbouwd. De extrapolatie van deze gegevens naar het onderhavige middel dient te worden gerechtvaardigd.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante in het kader van de onderhavige aanvraagprocedure ten aanzien van de gevraagde indicaties bij hond en kat en enteritis bij niet-ruminerende kalveren, geen gegevens heeft overgelegd met betrekking tot klinische proeven uitgevoerd met het middel volgens voorschrift, noch een rechtvaardiging heeft verschaft voor het extrapoleren van literatuurgegevens naar het onderhavige middel.
Het vorenstaande is in beroep door appellante op zichzelf niet bestreden, doch zij is van oordeel dat zij de werkzaamheid van het middel voldoende heeft aangetoond met de door haar overgelegde case reports. Het College volgt appellante echter niet in haar betoog in dezen. Het College verwijst daartoe naar hetgeen verweerder daarover in het bestreden besluit heeft overwogen. Naar het oordeel van het College is voldoende aannemelijk gemaakt dat aan de door appellante overgelegde case reports zodanige gebreken kleven, dat daaraan niet die waarde kan worden toegekend die appellante daaraan kennelijk gehecht wenst te zien.
Met betrekking tot de bedenkingen die appellante heeft aangevoerd betreffende de wetenschappelijke status van het door de Werkgroep Advisering Diergeneesmiddelen van de Faculteit voor Diergeneeskunde te Utrecht ontwikkelde FD-kader, overweegt het College voorts dat deze hier onbesproken kunnen blijven, nu genoegzaam aannemelijk is geworden dat bij de hier in het geding zijnde beoordeling een FD-kader, dat volgens verweerder als een service in de richting van aanvragers moet worden beschouwd, geen doorslaggevende rol heeft gespeeld.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht geoordeeld dat niet met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het middel de gestelde werking bezit.
Teneinde te kunnen vaststellen of een diergeneesmiddel aan de voorwaarde neergelegd in artikel 4, onderdeel a, onder 2, van de DGW voldoet, eist verweerder, onder meer, dat ter zake van een diergeneesmiddel dat bestemd is om te worden toegepast op dieren waarvan de producten gewoonlijk worden geconsumeerd, ter bepaling van een wachttermijn voor de slacht gegevens worden overgelegd met betrekking tot het concentratieverloop van residuen van het middel na toediening daarvan volgens voorschrift.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante in het kader van de onderhavige aanvraagprocedure voor geen der doeldiersoorten voldoende relevante gegevens heeft overgelegd die de door haar voorgestelde wachttermijnen onderbouwen, terwijl evenmin gegevens aanwezig zijn op grond waarvan überhaupt wachttermijnen kunnen worden vastgesteld. In verband met de aan het dossier klevende gebreken is het evenmin mogelijk geweest om wachttermijnen vast te stellen naar aanleiding van de meest recente communautair vastgestelde MRL's voor spectinomycine en lincomycine. Appellante heeft dit op zichzelf niet bestreden, maar heeft zich op het standpunt gesteld dat de in Nederland geldende eisen onaanvaardbaar zijn.
Gelijk hetgeen reeds in de uitspraak van 28 februari 1995 (No. 94/1711/060/027) is overwogen, onderschrijft het College de opvatting van verweerder dat niet met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het betrokken diergeneesmiddel geen gevaar oplevert voor de gezondheid voor de mens, indien zich onder de door de aanvrager overgelegde gegevens geen gegevens bevinden ter bepaling van een wachttermijn. Dat de hier bedoelde gegevens niet zijn overgelegd, is door appellante in beroep niet weersproken. Hieruit volgt dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat het bepaalde in artikel 4, onderdeel a, onder 2, van de DGW in de weg stond aan registratie van het onderhavige diergeneesmiddel.
Het College gaat vervolgens in op de grieven van appellante betreffende de door verweerder in casu gevolgde procedure.
Appellante heeft gesteld dat de haar bij verweerders brief van 24 juli 1991 gegunde schorsingstermijn van drie maanden om aanvullende gegevens in te zenden, te kort is geweest. Het College kan deze zienswijze van appellante niet volgen, omdat appellante verweerder niet heeft verzocht om verlenging van de termijn onder toepassing van artikel 6, derde lid, van de Regeling registratie diergeneesmiddelen en het College ook overigens geen bijzondere feiten of omstandigheden heeft kunnen vaststellen voor het oordeel dat verweerder eigener beweging tot verlenging van de schorsingstermijn had moeten overgaan.
Met betrekking tot de grief van appellante dat verweerder de beoordelingstermijn van 120 dagen heeft overschreden en dat dit voor appellante gevolgen heeft gehad voor de beoordeling van de onderhavige aanvraag, overweegt het College als volgt.
De beoordelingstermijn van 120 dagen is ingevolge het bepaalde in de artikelen 8 juncto 52, tweede lid, van Richtlijn 81/851/EEG - zoals deze luidden ten tijde hier van belang - tot eind 1991 niet onverkort van toepassing op een aanvraag als de onderhavige, nu het hier een diergeneesmiddel betreft dat krachtens vroegere bepalingen dan voorzien in voormelde Richtlijn in de handel is gebracht.
Overigens is het College van oordeel dat appellante, indien zij van mening was dat verweerder binnen 120 dagen na de dag van indiening van haar aanvraag tot registratie daarop had moeten beslissen en zij het in haar belang achtte spoedig een beslissing te verkrijgen, bij het College beroep had kunnen instellen op grond van artikel 33, tweede lid, van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (zoals die wet toen luidde) tegen het niet nemen van een beslissing door verweerder.
Het betoog van appellante dat verweerder bij de beoordeling van deze aanvraag ten onrechte voorbij is gegaan aan het feit dat het onderhavige diergeneesmiddel in andere lidstaten van de EG is geregistreerd, treft naar het oordeel van het College evenmin doel. Voor de juistheid van dit betoog van appellante valt geen grondslag aan te wijzen in de Nederlandse wetgeving zoals die gold ten tijde van de indiening van de onderhavige aanvraag en de primaire beslissing daarop.
De communautaire regelgeving op het gebied van diergeneesmiddelen bevatte ten tijde van deze aanvraag en de primaire beslissing daarop niet de verplichting voor de lidstaten in hun nationale voorschriften neer te leggen dat indien de aanvrager opgeeft dat hetzelfde diergeneesmiddel al in één of meer andere lidstaten is geregistreerd, dat feit reeds meebrengt dat de aanvraag moet worden ingewilligd dan wel dat door de aanvrager minder gegevens behoeven te worden overgelegd.
Naar aanleiding van hetgeen appellante ter zitting heeft verklaard met betrekking tot de bij haar bestaande verdenking van diefstal van dossieronderdelen door concurrerende ondernemingen en haar overtuiging dat andere ondernemingen er in Nederland in geslaagd zijn gelijkwaardige diergeneesmiddelen als het onderhavige te laten registreren door (mede) gebruik te maken van bedoelde wederrechtelijk ontvreemde gegevens, overweegt het College dat deze door appellante geschetste feiten bij de beoordeling van het onderhavige beroep geen rol kunnen spelen. Aan het College staat immers in deze procedure slechts ter beoordeling of verweerder de aanvraag tot registratie van het diergeneesmiddel 'Linco-Spectin Pro Injectione' (NL2313) al dan niet terecht heeft afgewezen.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr H. Bekker, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener