Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 02/24 12 maart 2002
7810 Verordening zelfcontrole runderen op het
verbod gebruik van bepaalde stoffen
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoekster,
gemachtigde: mr L.J.L. Heukels, advocaat te Haarlem,
tegen
Produktschap voor Vee en Vlees, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr C.M. Bitter, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Bij brief van 18 december 2001 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat op een door haar gemaakt bezwaar door verweerder (in positieve zin) wordt beslist.
Bij brief van 24 januari 2002 heeft verzoekster bij het College beroep ingesteld tegen het door haar gestelde niet-tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar door verweerder.
Op 1 maart 2002 heeft verweerder alsnog op het bezwaar van verzoekster beslist, waarbij verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Op 4 maart 2002 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening ingezonden.
Op 5 maart 2002 heeft verzoekster tegen het besluit van verweerder van 1 maart 2002 beroep bij het College ingesteld.
De voorzieningenrechter van het College heeft de zaak behandeld ter zitting van
5 maart 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Ter zitting heeft verzoekster - zonder bezwaar van verweerder of de voorzieningenrechter - het petitum van haar verzoek gewijzigd, in dier voege dat zij thans verzoekt, bij wege van voorlopige voorziening, het besluit van 1 maart 2002 gedurende de procedure bij het College te schorsen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Richtlijn 96/23/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb EG nr. L 125 van
23 mei 1996; hierna: de Richtlijn), houdt, voorzover hier van belang, het volgende in:
" DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
(…)
(7) Overwegende dat de controles door en in de Lid-Staten moeten worden versterkt;
(8) Overwegende dat in de toekomst de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en voor de onschadelijkheid van het voor menselijke consumptie aangeboden vlees meer moet worden gelegd bij de producenten en bij al wie verder in de sector veehouderij een rol vervult:
(9) Overwegende dat in de specifieke sectoriële regelgeving specifieke sancties moeten worden opgenomen ten aanzien van veehouders die de communautaire wetgeving, met name die betreffende het verbod op het gebruik in de veehouderij van bepaalde stoffen met hormonale of met anabole werking, niet in acht nemen;
(…)
(16) Overwegende dat de systemen van zelfcontrole die door de producentengroeperingen worden toegepast, een belangrijke rol kunnen spelen bij de strijd tegen het illegale gebruik van groeibevorderaars; (…) en dat een algemene aanpak op Europees niveau onontbeerlijk is voor de instandhouding en bevordering van dergelijke systemen;
(17) Overwegende dat de producentengroeperingen daartoe gesteund dienen te worden bij de ontwikkeling van systemen van zelfcontrole om te garanderen dat hun vlees vrij is van niet-toegestane stoffen of produkten;
(…)
HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:
(…)
HOOFDSTUK III Zelfcontrole en medeverantwoordelijkheid van de marktdeelnemers
(…)
Artikel 9
A. De Lid-Staten zien erop toe dat:
1. alle bedrijven die landbouwhuisdieren op de markt brengen en iedere natuurlijke of rechtspersoon die deze dieren verhandelt, tevoren bij de bevoegde autoriteit geregistreerd worden en zich ertoe verbinden zich te houden aan de desbetreffende communautaire en nationale regelgeving en (…);
2. de eigenaar of verantwoordelijke persoon van een inrichting voor eerste verwerking van primaire produkten van dierlijke oorsprong, met name via zelfcontrole, alle nodige maatregelen treft:
(…)
B. Met het oog op de toepassing van deel A zien de Lid-Staten erop toe dat, onverminderd (…)
- in hun wetgeving het beginsel wordt opgenomen dat de verschillende betrokken partners zelf kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector;
(…)"
In de Landbouwwet (Stb. 1957, nr. 342, onder meer gewijzigd op 3 april 1999, Stb. 1999, nr. 253), is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde Pro doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a, vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing of een krachtens artikel 2 of Pro 7 van de In- en uitvoerwet vastgestelde heffing ter zake van de invoer of de uitvoer van produkten.
(…)"
In de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, nr. 130), is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald.
" De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
(…)
Besluit:
(…)
Artikel 2
(…)
2. Ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees en (…) voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van Pro richtlijn 96/23/EG;
(…)
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren.
(…)"
In de Toelichting bij vorengenoemde Regeling is, onder meer, het volgende vermeld:
" 1. Inleiding
(…)
Tevens biedt de onderhavige regeling de basis voor de implementatie van de in de richtlijnen opgenomen verplichting tot het opzetten van een systeem van zelfcontrole door het bedrijfsleven.
(…)
3. Voorgeschiedenis
(…)
Ten opzichte van de oude richtlijnen onderscheidt richtlijn 96/23/EG zich door een systeem van zelfcontrole en medeverantwoordelijkheid voor ondernemers en bedrijven. In dit kader moet door de verschillende betrokken sectoren zelf kwaliteitstoezicht worden uitgeoefend. (…)
5. Artikelsgewijze toelichting
(…)
In het tweede lid wordt de basis gecreëerd voor het door artikel 9 van Pro richtlijn 96/23/EG voorgeschreven systeem van zelfcontrole. (…)"
Op grond hiervan heeft verweerder op 14 juli 1999 vastgesteld de Verordening zelfcontrole runderen op het verbod gebruik van bepaalde stoffen (Pbo-blad 1999, nr. 75; hierna: de Verordening). Deze luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" gelet op Richtlijn 96/23/EG van de Raad (…)
Artikel 1
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze verordening bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
12. certificeren : het toelaten van een deelnemer aan een erkend
systeem van zelfcontrole welke is erkend volgens de
criteria gesteld in de bijlage bij deze verordening;
(…)"
In de Bijlage bij de Verordening is, onder meer, het volgende vermeld:
" Erkenningscriteria voor certificeringssystemen
(…)
Het certificeringssysteem schrijft voor dat:
1. een ondernemer kan deelnemen aan het certificeringssysteem door middel van het sluiten van een overeenkomst met de beheerder van het certificeringssysteem waarbij een deelnemer zich er tenminste toe verbindt dat; (…)"
De Algemene Voorwaarden overeenkomsten PVV/IKB Rund 1996 zoals deze door het bestuur van verweerder op 3 april 1996 zijn vastgesteld, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. De IKB-overeenkomsten waarin het bepaalde bij of krachtens de AV IKB-rund van toepassing wordt verklaard, moeten voldoen aan de voorschriften als gesteld bij of krachtens de AV IKB-rund voorzover deze voorschriften op de desbetreffende overeenkomst van toepassing kunnen zijn.
2. De overeenkomsten bedoeld in het eerste lid worden gesloten tussen
- de organisatie die is belast met het beheer en toezicht op de naleving van de IKB-regeling, te weten het produktschap of (…), en
- een rundveehouder, dan wel handelaar (…)
Artikel 6
De voorschriften die door de respectievelijke schakels in de keten in acht genomen dienen te worden, zijn opgenomen in bijlage 1, waarbij:
onderdeel A van toepassing is op rundveehouders,
(…)"
Voornoemde bijlage 1, onderdeel A, bij die Algemene Voorwaarden houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:
" 1. Aansluiting
Er kan op twee manieren bij de IKB-regeling worden aangesloten.
Allereerst via een overeenkomst met het Produktschap voor Vee en Vlees. (…)
6. Ingangstoets
(…)
De ingangstoets van de rundveehouder/handelaar bestaat minimaal uit een administratieve controle of in het afgelopen jaar overtredingen zijn geconstateerd door de AID (…) ten aanzien van verboden groeibevorderaars, (…) naleving van de Verordening zelfcontrole runderen. Indien dit het geval is, wordt men niet toegelaten tot de IKB-regeling voor een periode van 1 jaar, (…)"
Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
" Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningen-rechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster exploiteert een rundveehouderij.
- In juni 2001 heeft verzoekster zich bij verweerder aangemeld voor deelname aan de PVV/IKB-regeling Rund 1996 (hierna: Regeling). Hiertoe heeft zij in juni 2001 de 'Overeenkomst inzake de toepassing van de Algemene Voorwaarden Overeenkomsten PVV/IKB Rund 1996' ondertekend.
- Bij brief van 12 juli 2001 heeft verweerder verzoekster, onder meer, medegedeeld dat in het kader van die aanmelding een ingangscontrole op het bedrijf van verzoekster heeft plaatsgevonden, dat de Algemene Inspectiedienst (AID) op 5 juni 2001 aldaar een overtreding heeft geconstateerd van de regelgeving terzake van groei-bevorderende middelen en dat op grond van die constatering verzoekster gedurende een periode van één jaar na 5 juni 2001 niet wordt toegelaten tot deelname aan de Regeling.
- Bij brief van 21 juli 2001 heeft verzoekster tegen voormelde brief bij verweerder bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 17 september 2001 heeft verweerder zijn brief van 12 juli 2001 gecorrigeerd en verzoekster hierbij, onder meer, medegedeeld dat zij op grond van de door de AID op 25 juni 2001 met betrekking tot haar bedrijf geconstateerde overtredingen van de regelgeving terzake van groeibevorderende middelen gedurende een periode van één jaar na 25 juni 2001 niet wordt toegelaten tot deelname aan de Regeling.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 1 maart 2002 genomen.
3. Het aan de orde zijnde besluit en het standpunt van verweerder
Het bestreden besluit houdt, voorzover hier van belang, het volgende in:
" De IKB-regeling Rund is een erkend privaatrechtelijk kwaliteitssysteem dat in 1996 is opgezet in de vorm van algemene voorwaarden welke deel uit maken van een overeenkomst tussen de deelnemer en de beheerder van dit kwaliteitssysteem. Voor het onderhavige systeem treedt het productschap op als beheerder en toezichthouder van het systeem. Het productschap neemt in deze geen andere positie in dan een andere mogelijke organisatie die een kwaliteitssysteem ontwikkelt en beheert. De bevoegdheid hiertoe berust niet op een publiekrechtelijke grondslag. In dit systeem is het de vrijheid van de beheerder van het systeem om, gelet op de doelstellingen en randvoorwaarden van zijn systeem, overeenkomsten te sluiten. Hieromtrent zijn ook geen publiekrechtelijke regelen gesteld; de genoemde algemene voorwaarden zijn niet opgesteld op grond van verordenende bevoegdheid ingevolge de Wet op de bedrijfsorganisatie, maar uitsluitend ten behoeve van de overeenkomsten die het productschap met deelnemers sluit in zijn privaatrechtelijke rol als beheerder van het systeem.
Nu de bevoegdheid van het productschap u niet toe te laten tot de IKB-regeling Rund niet gebaseerd is op een publiekrechtelijke bevoegdheid constateert het productschap dat de brief van 12 juli 2001 geen publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt en derhalve geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
Ingevolge artikel 7:1 Awb Pro juncto artikel 18, eerste lid onder b, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan ook bezwaar worden gemaakt tegen een andere handeling, door een lichaam ten aanzien van de belanghebbende ter uitvoering van zijn bestuurstaak verricht, met uitzondering van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Van een zodanige andere handeling is evenmin sprake. Zoals uit het eerder gestelde volgt, is het niet toelaten tot deelname aan de IKB-regeling Rund een handeling die iedere beheerder van een kwaliteitssysteem kan verrichten en heeft deze als zodanig een privaatrechtelijk karakter. Het productschap is hier uitsluitend opgetreden in de beheerdersfunctie van het kwaliteitssysteem, daarin niet op publiekrechtelijke grondslag maar in privaatrechtelijke zin handelend.
Derhalve kan op grond van voornoemde artikelen van de Awb en de Wbb geen bezwaar worden gemaakt tegen de brief van 12 juli 2001. Het productschap verklaart uw bezwaar dan ook niet-ontvankelijk. (…)"
In aanvulling op het bovenstaande heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting nog aangevoerd dat uit de Richtlijn de verplichting voortvloeit om in de Nederlandse regelgeving op te nemen dat de verschillende betrokken partners zelf kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector. De Verordening implementeert deze verplichting. De Regeling is een erkend zelfcontrolesysteem in de zin van de Verordening.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft, voor zover hier van belang, het volgende aangevoerd.
Het bestreden besluit kan niet verhullen dat sprake is van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
De Regeling betreft een uitvoering van de Richtlijn. Uit die Richtlijn volgt niet dat de Nederlandse autoriteiten verplicht zouden zijn tot instelling van een privaatrechtelijk zelfcontrolesysteem.
Verweerder is een bestuursorgaan. Voorts heeft verweerder als publiekelijke taak kwaliteitsbewaking van vee en vlees. Verweerder heeft de Regeling in het kader van zijn publiekrechtelijke taak opgesteld. De Regeling heeft aldus een publiekrechtelijk karakter.
De Minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij heeft slechts één autoriteit, verweerder, aangewezen en aan hem de bevoegdheid overgedragen om de kwaliteitscontrole uit te oefenen, waarvan de Regeling het resultaat is. De Regeling behelst een systeem met een gesloten structuur. Indien verzoekster de overeenkomst met verweerder niet zou tekenen, betekent dit dat het haar niet is toegestaan runderen elders in Nederland bij een andere instelling te laten slachten en te exporteren.
De brief van 12 juli 2001 kan gelet hierop niet anders worden gezien dan als een besluit met publiekrechtelijk rechtsgevolg, als bedoeld in het eerste lid van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Verzoekster heeft een spoedeisend belang bij de verzochte voorlopige voorziening. Haar belang bij de gevraagde voorziening is aanzienlijk, aangezien zij door de uitsluiting van deelname aan de Regeling in haar bedrijfsvoering wordt geschaad. Door deze uitsluiting is het bedrijf van verzoekster lam gelegd, nu zij niet in staat is 120 op haar bedrijf voor de slacht bestemde runderen te doen slachten en te verhandelen. Verzoekster is beginnend ondernemer en is financieel niet bij machte om de als gevolg van de uitsluiting voor de slacht verschuldigde keuring van fl. 200,-- per rund te bekostigen. Dit geldt te meer nu de winstmarge in de rundervleesmarkt gering is. Verzoekster ondervindt grote psychische problemen ten gevolge van de ontstane situatie.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
In geschil is de vraag of de brief van verweerder van 12 juli 2001, gecorrigeerd bij brief van verweerder van 17 september 2001, al dan niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Is dat niet het geval, dan staat ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 18, eerste lid, onder a, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie niet de mogelijkheid open om daartegen beroep in te stellen en evenmin ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb, daartegen een bezwaarschrift in te dienen.
Gelet op het bepaalde in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan voornoemde brief slechts dan als een besluit in de zin van deze bepaling worden aangemerkt, indien zij de neerslag vormt van een beslissing die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op enig rechtsgevolg.
Met betrekking tot de vraag of de in vorengenoemde brief genoemde uitsluiting van verzoekster van deelname aan de Regeling aangemerkt moet worden als een publiekrechtelijke rechtshandeling, als vooromschreven, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan het standpunt van verweerder worden gevolgd dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, dat voor bezwaar dan wel beroep vatbaar is, als bedoeld in vorengenoemde artikelen.
De voorzieningenrechter hecht hierbij belang aan de bewoordingen en de strekking van de considerans en van artikel 9, leden A en B, van de Richtlijn, zoals geciteerd in rubriek 2.1 van deze uitspraak. Op grond van die bewoordingen en die strekking moet de voorzieningenrechter concluderen dat het de kennelijke bedoeling van de Richtlijn is dat in de Lid-Staten wordt gekomen tot een op een privaatrechtelijke leest geschoeide methode van zelfcontrole door het bedrijfsleven in de betrokken sector zelf. Naar eveneens voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter strekken de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten, de Verordening en de uitwerking in een certificerings- en kwaliteitssysteem, hierboven in rubriek 2.1 weergegeven, regels die strekken ter uitvoering van deze kennelijke bedoeling van de Richtlijn.
Hieruit volgt dat indien verweerder aan een - in dit geval - rundveehouder mededelingen doet ter uitvoering van de regelingen die hier aan de orde zijn, die mededelingen niet gericht zijn op het teweegbrengen van een publiekrechtelijk rechtsgevolg, maar gericht zijn op het doen ontstaan, dan wel juist het niet doen ontstaan van privaatrechtelijke rechtsgevolgen.
Met name leiden die mededelingen er niet toe dat het verzoekster niet is toegestaan dieren te verhandelen, nu dit verhandelen haar is toegestaan na keuring, zij het dat die keuring extra kosten met zich meebrengt.
Uit het vorenoverwogene volgt, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, dat verweerders brief van 12 juli 2001, als gecorrigeerd bij brief van 17 september 2001 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb behelst, dat als zodanig vatbaar is voor bezwaar en beroep. Zo hierover anders geoordeeld zou moeten worden, dan komt het voorshands voor dat sprake is van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling - het op termijn onder voorwaarden totstandkomen van een overeenkomst met verzoekster -, waartegen ingevolge artikel 8:3 van Pro de Awb, in verbinding met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, evenmin beroep kan worden ingesteld.
De voorzieningenrechter verwacht, gelet hierop, dan ook niet dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar door verweerder niet in rechte stand zal kunnen houden.
Gelet hierop dient het verzoek om voorlopige voorziening te worden afgewezen.
Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2002.
w.g. B. van Wagtendonk w.g. I.K. Rapmund