Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/136 12 april 2002
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
X, te Y, appellante,
gemachtigde: mr M.J.M.G. van Gerwen, advocaat te Rosmalen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 22 februari 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 16 januari 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Op 2 maart 2001 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld en stukken overgelegd.
Op 26 april 2001heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 18 januari 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is tevens haar administrateur S verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 181);
(…)
Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, (…) en deze regeling (…) worden jaarlijks op aanvraag de beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van akkerbouwgewassen (…)."
Bij Verordening (EEG) nr. 1765/92 is, voor zover in dit geding van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 10
1. De compensatiebedragen voor granen en eiwithoudende gewassen en de compensatie voor de verplichting om grond uit productie te nemen worden uitbetaald in de periode van 16 oktober tot en met 31 december die volgt op de oogst.
2. Om voor het compensatiebedrag in aanmerking te komen moet de producent uiterlijk op 15 mei voorafgaand aan de betrokken oogst:
- hebben ingezaaid
- een aanvraag hebben ingediend."
Bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB nr. L355) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 6
1. Om in aanmerking te komen voor de toepassing van één of meer communautaire regelingen die onder deze verordening vallen, moet elk bedrijfshoofd voor elk jaar een steunaanvraag "oppervlakten" indienen, waarin worden vermeld:
- de percelen landbouwgrond, voederarealen inbegrepen, de percelen landbouwgrond waarvoor een maatregel voor het uit produktie nemen van bouwland wordt toegepast, en de percelen landbouwgrond die braak gelegd zijn
(…)
6. Voor elk in de aanvraag vermeld perceel landbouwgrond geeft het bedrijfshoofd de oppervlakte en de ligging aan, aan de hand waarvan het perceel moet kunnen worden geïdentificeerd in het kader van het alfanumerieke systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond.
(…)"
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 229/95, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4
1. Onverminderd de eisen die in de sectoriële verordeningen worden gesteld, moet een steunaanvraag "oppervlakten" alle benodigde gegevens bevatten, en met name:
- de identificatie van het bedrijfshoofd,
- de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, hun ligging, het gebruik ervan, eventueel het feit dat het om een geïrrigeerd perceel gaat, en de betrokken steunregeling,
(…)
2.a De steunaanvraag "oppervlakten" mag na de uiterste datum voor de indiening ervan worden gewijzigd op voorwaarde dat de bevoegde autoriteiten de wijziging uiterlijk op de data als bedoeld in de artikelen 10, 11 en 12 van Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad ontvangen.
(…)
Wat de percelen landbouwgrond betreft, mag de steunaanvraag "oppervlakten" slechts worden gewijzigd in bijzondere gevallen die naar behoren zijn gemotiveerd, zoals met name een overlijden, een huwelijk, aan- of verkoop of de sluiting van een pachtovereenkomst. De Lid-staten stellen de desbetreffende voorwaarden vast. Het is evenwel niet mogelijk een perceel toe te voegen aan de percelen die voor een braaklegging of als voederareaal zijn aangegeven, tenzij het een geval betreft dat overeenkomstig de desbetreffende bepalingen naar behoren is gemotiveerd en op voorwaarde dat dit perceel reeds voor braaklegging of als voederareaal was opgenomen in een steunaanvraag van een ander bedrijfshoofd, welke laatste steunaanvraag dienovereenkomstig wordt gecorrigeerd.
Met betrekking tot het gebruik of de betrokken steunregeling kunnen in alle gevallen wijzigingen worden aangebracht. Het is evenwel niet mogelijk een perceel toe te voegen aan de percelen die voor een braaklegging zijn aangegeven. "
Artikel 9
1. Wanneer wordt vastgesteld dat de feitelijk geconstateerde oppervlakte groter is dan de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte, wordt de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen voor de berekening van het steunbedrag.
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met:
tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
(…)
3. Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 21 april 1999 heeft appellante verweerder bericht
" dat wij niet in staat zijn de formulieren "aanvraag oppervlakten 1999 algemene regeling en voederareaal" tijdig alsmede naar volledige juistheid kunnen invullen aangezien wij de komende tijd (mei) nog bezig zullen zijn met het planten van de bomen en dus nog niet het juiste aantal hectares voor de verschillende gewassen kunnen bepalen.
Mede door het slechte weer hebben we achterstand opgelopen bij het planten van de bomen.
Wij willen u derhalve verzoeken ons uitstel te verlenen voor indiening van de formulieren.
Getracht zal worden begin juni u de formulieren te doen toekomen."
- Bij brief van 22 april 1999 heeft verweerder hier als volgt op geantwoord:
" De periode voor het indienen van een aanvraag loopt dit jaar van 1 april 1999 tot en met 10 mei 1999. Na 10 mei kan de aanvraag oppervlakten tot en met 4 juni met 1% korting per werkdag ingediend worden. Wanneer na 4 juni een aanvraag door LASER wordt ontvangen is deze niet ontvankelijk.
Bovenstaande is Europees vastgesteld en derhalve kan hiervan niet worden afgeweken.
Het is toegestaan om na 4 juni 1999 steunpercelen uit de aanvraag terug te trekken. Deze wijziging moet schriftelijk worden doorgegeven voordat aan u enigerlei mededeling is gedaan omtrent eventuele controles."
- Appellante heeft een op 6 mei 1999 gedagtekend formulier "Aanvraag oppervlakten 1999 Algemene-, vereenvoudigde regeling en voederareaal" bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie voor 76.11 hectare maïs, voor 34.01 hectare overige granen en voor 13.00 hectare, zijnde een perceel met nummer 83, met bijdragecode 830 (braak).
- Bij brief van 24 juni 1999 heeft appellante een gecorrigeerde aanvraag ingediend, waarbij perceel 83 is gewijzigd in 4.55 hectare fabrieksaardappelen met bijdragecode 999 (geen bijdrage) en de percelen 122 tot en met 137, samen groot 12.17 hectare, zijn toegevoegd en opgegeven voor een braakbijdrage.
- Bij brief van 24 november 1999 heeft verweerder appellante onder meer het volgende medegedeeld:
" Wijzigingen in de Aanvraag oppervlakten die betrekking hebben op het gebruik van een perceel dienen uiterlijk op de uiterste inzaaidatum te zijn ontvangen door LASER. In 1999 is de uiterste inzaaidatum vastgesteld op 31 mei. Het is niet mogelijk een perceel toe te voegen aan de percelen die voor braaklegging of voederareaal zijn opgegeven.
Na deze datum is het alleen toegestaan een oppervlakte terug te trekken uit de Aanvraag oppervlakten.
(…)
De door u voorgestelde wijziging heeft betrekking op uitbreiding van de (natuur) braakbijdrage en had uiterlijk 15-mei-1999 door LASER ontvangen moeten zijn. Derhalve zal bij de beoordeling van uw aanvraag gedeeltelijk uitgegaan worden van de gegevens zoals die u heeft verstrekt op de op 12-mei-1999 ingediende Aanvraag oppervlakten."
- Bij besluit van 7 december 1999 heeft verweerder appellantes aanvraag afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 10 december 1999 bezwaar.
- Bij brieven van 28 september en 3 oktober 1999 heeft appellante haar bezwaar toegelicht.
- Op 29 september 1999 heeft verweerder appellante ter zake van haar bezwaar doen horen.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit dat strekt tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante, heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" Op 25 juni 1999 stuurt u een gewijzigde aanvraag naar LASER. Hierin wijzigt u perceel met volgnummer 83 in 4.55 hectare fabrieksaardaardappelen met bijdragecode 999. Hieruit volgt dat u het perceel met groene braak terugtrekt. Vervolgens voegt u een aantal braakpercelen op uw aanvraag toe. U voegt de percelen met de volgnummers 122 tot en met 137 toe op het aanvraagformulier, ingevolge de Algemene regeling. U geeft deze percelen samen op voor 12.17 hectare overige natuurbraak. Hieruit volgt dat u nieuwe braakpercelen toevoegt aan uw aanvraag.
(…)
Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder a, van Verordening (EEG) nr. 3887/92, is het niet mogelijk om uw aanvraag na 15 mei 1999 te wijzigen door een braakperceel toe te voegen aan de percelen die zijn aangegeven voor een braaklegging.
(…)
U heeft uw aanvraag na 15 mei 1999 (25 juni 1999) gewijzigd. U trekt het braakperceel met volgnummer 83 terug uit de aanvraag en u voegt de percelen 122 tot en met 137 toe als overige natuurbraak. Omdat het wel mogelijk is een braakperceel terug te trekken, heeft LASER deze wijziging wel doorgevoerd, maar omdat het niet mogelijk is om braakpercelen toe te voegen heeft LASER deze wijziging niet doorgevoerd op uw aanvraagformulier. Hieruit volgt dat u door de gewijzigde aanvraag geen braakpercelen, ingevolge de Algemene regeling, heeft opgegeven.
(…)
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 1765/92, zoals gewijzigd bij artikel 1 van Pro Verordening (EG) nr. 1635/98, heeft de aanvrager zich met het invullen van het aanvraagformulier voor de Algemene regeling verplicht om 10% van de totale oppervlakte waarvoor u subsidie heeft aangevraagd braak te leggen. In uw geval betekent dit dat u, in productieregio 2, minimaal 12.24 hectare braak moet leggen. De geconstateerde oppervlakte braak bedraagt 0.00 hectare. Hieruit volgt dat u niet heeft voldaan aan de minimale braakleggingsverplichting van 10%. Uit artikel 7, eerste lid van Verordening (EEG) nr. 762/94 (...) volgt dat de bijdrage voor de akkerbouwgewassen wordt berekend op basis van de werkelijk braak gelegde oppervlakte, indien de braak gelegde oppervlakte minder is dan de verplichte 10%. In uw geval is het uit te betalen percentage braak voor de oppervlakte granen voor productieregio 2 is vastgesteld op 0.00%. Hieruit volgt dat uw aanvraag is afgewezen.
Voorts geeft u op de hoorzitting aan dat u gebeld heeft met een medewerker van LASER. Deze heeft u medegedeeld dat u eerst een voorlopige aanvraag kon indienen en dat u later nog een correctie kon indienen.
Hierover merk ik het volgende op.
(…)
Uit de door u aangevoerde gegevens is mij (…) niet gebleken dat u expliciet heeft gevraagd of u bij de wijziging van uw aanvraag, braakpercelen kunt toevoegen. Indien u had aangegeven dat u na 15 mei 1999 nog braakpercelen wou toevoegen dan was u medegedeeld dat dit niet kon omdat in de instructienormen staat vermeld dat het niet mogelijk is om na 15 mei 1999 braakpercelen toe te voegen.
Dienaangaande is mij uit intern onderzoek niet gebleken, noch heeft u aangetoond, dat een medewerker van LASER dergelijke concrete uitlatingen heeft gedaan, op grond waarvan u het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat u na 15 mei 1999 nog braakpercelen kon toevoegen."
Ter zitting heeft verweerder onder meer nog het volgende naar voren gebracht:
" Appellante doet het ten onrechte voorkomen dat verweerder een splitsing zou hebben aangebracht met betrekking tot haar verzoek de aanvraag te wijzigen. Verweerder kan appellantes brief van 24 juni 1999 niet anders duiden dan dat daarin deels werd verzocht de aanvraag "in te perken" en deels om de aanvraag "uit te breiden". Het betoog dat verweerder een splitsing met betrekking tot appellantes verzoek heeft toegepast, berust op een onjuiste lezing van de regeling. Verweerder heeft slechts uit de brief van 24 juni 1999, in samenhang met de aanvraag, de conclusie getrokken die de regeling voorschrijft."
4. Het standpunt van appellante
In haar aanvullend beroepschrift heeft appellante onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
" Wat de (EG) wetgever wil bereiken is dat een agrarisch bedrijf zich op voorhand verbindt om aan te geven welke percelen niet bebouwd zullen worden. Zodat het risico van het mislukken van een oogst c.a. niet wordt afgewenteld door die percelen alsnog braak te leggen. Ook moet op voorhand duidelijk zijn welke percelen braak liggen om controle op naleving van de verplichting mogelijk te maken.
Dit doel wordt volledig bereikt. Middels de aanvraag op grond van de Regeling Stimulering Bosuitbreiding op Landbouwgronden had X zich verbonden om in 1999 honderdentwintig hectare landbouwgrond te bebossen (zie productie 2). X "kon daarom niet terug". Tevens was duidelijk welke percelen bebost zouden worden. Zie productie 3.
Nu Laser op de peildatum (10 mei 1999) beschikte over alle informatie waaruit bleek dat X voldeed aan de braaklegverplichting had de aanvraag niet geweigerd kunnen worden. Ten onrechte heeft verweerster in het bestreden besluit de 120 hectare bosgebied op grond van de Regeling Stimulering Bosuitbreiding op Landbouwgronden buiten beschouwing gelaten.
Verder is van groot belang dat de bos- en natuurgronden ook vermeld staan in de aanvraag oppervlakten van 6 mei 1999. Het enige is dat deze bos- en natuurgronden niet in de juiste rubriek (braakliggend) zijn opgenomen. Zij staan onder categorie 271 (bos). Dat het wel vermelden van de gronden in wellicht een andere categorie geen reden kan zijn om de aanvraag af te wijzen blijkt uit de boven reeds genoemde uitspraak van Uw College van 29 april 1998.
(…)
Aanvankelijk had X perceel 83 aangegeven als braakliggend.
Op 24 juni 1999 heeft X aangegeven dit te willen wijzigen; de percelen 122-137 zouden in de plaats moeten komen voor perceel 83.
Het duidelijke doel van X was om de braakliggende percelen te wijzigen. Op zich is juist dat na 10 mei 1999 in beginsel geen nieuw braakliggend perceel kan worden toegevoegd. Daarom had verweerster de melding van 24 juni 1999 in haar geheel moeten weigeren.
Ten onrechte heeft verweerster de wijziging echter gesplitst in een deel terugtrekken van een perceel en een deel toevoegen van een nieuw perceel. Waarbij zij dan de ene helft van de melding van 24 juni 1999 heeft geaccepteerd en de andere buiten beschouwing heeft gelaten. Heel duidelijk is dat deze splitsing leidde tot een resultaat dat X niet heeft bedoeld.
Ten onrechte heeft verweerster daarom (enkel) het terugtrekken van perceel 83 bij het bestreden besluit in aanmerking genomen. Ten onrechte is daarom de aanvraag geweigerd."
Ter zitting heeft appellante haar standpunt onder meer als volgt toegelicht:
" Kort samengevat heeft cliënte niet schriftelijk verzocht de aanvraag oppervlakten te verminderen, maar een nieuwe aanvraag ingediend. Naar mening van cliënte heeft derhalve verweerder in strijd met de regeling de definitieve aanvraag niet aangemerkt als een aanvraag ex artikel 7 van Pro de regeling. Hieruit volgt dat - nu LASER stelt dat de aanvraag te laat is ingediend - LASER de aanvraag niet-ontvankelijk had moeten verklaren en derhalve de aanvraag niet in behandeling had mogen nemen. In het licht hiervan benadrukt cliënte nogmaals dat voor zover verweerder stelt dat het wel een ontvankelijke aanvraag was, de aanvraag wel degelijk eigenmachtig door verweerder is gesplitst en dat ook hiervoor geen grond te vinden is in de regeling, dan wel de verordeningen."
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft de correcties zoals opgenomen in appellantes gecorrigeerde aanvrage van 24 juni 1999, slechts ten dele overgenomen in die zin dat hij de intrekking van braakperceel 83 heeft aanvaard, maar de hiermee samenhangende toevoeging van de braakpercelen 122 tot en met 137 heeft geweigerd. Alvorens deze correcties toe te passen heeft verweerder bij appellante geen nadere inlichtingen ingewonnen. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Bij haar gecorrigeerde aanvraag van 24 juni 1999 heeft appellante het perceel 83 voor 4.55 hectare opgegeven als in gebruik voor de teelt van fabrieksaardappelen, maar heeft zij niet uitdrukkelijk en ondubbelzinnig aangegeven de resterende, eerder als braakliggend opgegeven 8.45 hectare als zodanig te willen in te trekken. Niet gebleken is dat verweerder enig onderzoek heeft ingesteld naar de betekenis van appellantes correctie, alvorens zelf te concluderen dat het gehele perceel 83 als groene braak is teruggetrokken. In dit opzicht heeft verweerder zijn besluitvorming niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
De conclusie van deze overwegingen is dat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte aan is voorbij gegaan dat zijn beslissing om de opgave van braakperceel 83 als geheel ingetrokken te beschouwen en de hiermee samenhangende toevoeging van de braakpercelen 122 tot en met 137 te weigeren, niet voldoet aan de eisen van een zorgvuldige voorbereiding.
5.2 Hetgeen appellante voorts heeft aangevoerd, strekt in het bijzonder ten betoge dat verweerder bij ontvangst van haar, door haar als voorlopig bedoelde, aanvraag van 6 mei 1999 over alle informatie beschikte om vast te stellen dat zij (ook) met de 120 hectare bosgebied voldeed aan de verplichting ingevolge artikel 2, vijfde lid, van Verordening (EEG) 1765/92 om een deel van haar grond uit produktie te nemen.
Verweerder heeft dit niet weersproken en het College acht het niet onaannemelijk dat verweerder bij ontvangst van bedoelde aanvraag van 6 mei 1999 feitelijk kon vaststellen dat appellante 120 hectare van haar grond aan de landbouwproductie had onttrokken teneinde deze te bebossen.
Verweerder is bij het bestreden besluit niet op appellantes betoog ingegaan en evenmin heeft verweerder gemotiveerd waarom aan dit betoog voorbij gegaan zou kunnen worden. Het College merkt hierbij op dat hem bekend is dat verweerder bij opgave van een braakperceel zonder verzoek om braaksubsidie, dit braakperceel wel meerekent teneinde vast te stellen of is voldaan aan de braakverplichting. Dit maakt, in samenhang met de overwegingen, hiervoor onder 5.1 vermeld, dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering als voorgeschreven bij artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ontbeert.
5.3 De slotsom is dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld. Hierbij is het bedrag van de te vergoeden kosten van rechtsbijstand die aan appellante door hun gemachtigde is verleend, vastgesteld overeenkomstig het tarief in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht onder toekenning van 1 punt voor het verschijnen ter zitting.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 16 januari 2001;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 322,-- (zegge:
driehonderd-en-twee-en-twintig euro) en te vergoeden aan appellante door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van respectievelijk € 204,20 (zegge:
tweehonderd-en-vier euro en twintig eurocent) wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door en uitgesproken in het openbaar door mr D. Roemers, mr M.J. Kuiper en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier,en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2002.
w.g. D. Roemers w.g. R.H.L. Dallinga