Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 02/1297 2 augustus 2002
32030 Bestrijdingsmiddelenwet
Verlenging
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. Cerexagri B.V., gevestigd te Rotterdam,
2. Dow AgroSciences B.V., gevestigd te Terneuzen en te Wilrijk, België,
3. AgriChem B.V., gevestigd te Oosterhout,
4. Luxan B.V., gevestigd te Elst,
5. DuPont de Nemours (Nederland) B.V., gevestigd te Dordrecht,
6. Bayer B.V., gevestigd te Mijdrecht,
verzoeksters,
gemachtigde: mr M.W.L. Simons-Vinckx, advocaat te Breda,
tegen
het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB), zetelend te Wageningen, verweerder,
gemachtigde: mr drs J.H. Geerdink, advocaat te Den Haag,
waaraan voorts als partijen deelnemen:
7. de Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, zetelend te Rotterdam, en
8. de Stichting Natuur en Milieu, zetelend te Utrecht,
gemachtigde voor deze partijen: mr drs J. Rutteman,
alsmede
9. de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Nederland, gevestigd te Den Haag,
gemachtigde: ir. J.J.G.W. Ottenheim.
1. De procedure
Bij besluiten van 23 en 30 november 2001 heeft verweerder besloten de toelatingen van 23 bestrijdingsmiddelen met als werkzame stof (onder meer) mancozeb, welke toelatingen met toepassing van artikel 5, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: de Bmw) juncto artikel 7, vijfde lid, van de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 waren verlengd tot 1 december 2001, op basis van evengenoemde bepalingen te verlengen tot 1 december 2004. Op dezelfde wettelijke grondslag is bij besluit van 30 november 2001 de - eveneens tot 1 december 2001 verlengde - toelating van het bestrijdingsmiddel Vondozeb Dg, met als werkzame stoffen mancozeb en cymoxanil, verlengd tot 1 december 2002. Voorts heeft verweerder bij zijn besluiten van 23 en 30 november 2001 besloten de vliegtuigtoepassingen van mancozeb-houdende middelen per 1 december 2001 te beëindigen, alsmede, onder verwijzing naar de "Vaststellingsregeling beleid overgangs-, afleverings- en opgebruiktermijn CTB 2001", voor die toepassingen een afleveringstermijn vast te stellen tot 1 december 2002, alsmede een opgebruiktermijn tot 1 juni 2003.
Tegen deze besluiten hebben partijen sub 1 en 2 alsmede BASF Agro B.V. bij brieven van 11 januari 2002, aangevuld bij brieven van 24 en 31 januari 2002, een bezwaarschrift ingediend met betrekking tot de voorwaarden die aan de verlenging verbonden zijn.
Tegen deze besluiten van 23 en 30 november 2001 hebben partijen sub 7 en 8 bij brief van 10 januari 2002, aangevuld bij brief van 7 februari 2002, eveneens een bezwaarschrift ingediend. Voorts hebben zij bij verzoekschrift van 14 februari 2002, binnengekomen op 15 februari 2002, aan de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, primair strekkende tot schorsing van de hiervoor genoemde besluiten, dan wel tot het treffen van andere maatregelen die ter bescherming van het milieu noodzakelijk worden geacht, en subsidiair strekkende tot schorsing van de besluiten voorzover zij in de vorm van een aflever- en opgebruiktermijn toestaan dat mancozeb-houdende bestrijdingsmiddelen met behulp van vliegtuigen worden verspreid.
Bij uitspraak van 27 maart 2002, no. AWB 02/335, heeft de voorzieningenrechter naar aanleiding van het verzoek van partijen sub 7 en 8 het volgende beslist:
" De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst de besluiten van verweerder van 23 en 30 november 2001 tot
procedurele verlenging van de toelatingen van de onder punt 2.2 genoemde bestrijdingsmiddelen, voorzover de verlengingstermijn de periode van één jaar na 30 november 2001 te boven gaat;
- schorst de besluiten van 23 en 30 november 2001, voorzover het gaat om toepassing van de hiervoor bestrijdingsmiddelen als gewasbehandeling en de toepassing van die middelen in de teelt van appels en peren, uien, asperges, aardappelen, tarwe, bieten, bloembollen, bloemisterijgewassen (v.g. en o.g.), chrysanten (v.g. en o.g.) en populieren;
- bepaalt dat de hiervoor bedoelde bestrijdingsmiddelen in zoverre worden behandeld als waren de toelatingen daarvan niet verlengd;
- schorst de besluiten van 23 en 30 november 2001, voorzover daarbij een aflever- en opgebruiktermijn is vastgesteld voor de beëindigde vliegtuigtoepassingen;
- bepaalt dat de schorsing en de getroffen voorlopige voorziening gelden met ingang van 3 april 2002;
- gelast dat verweerder aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht ad € 218,--(zegge: tweehonderdachttien euro) vergoedt;
- wijst af het meer of anders gevorderde."
Bij een op 27 juni 2002 ter griffie ingekomen faxbericht hebben partijen sub 1 t/m 6, de toelatinghouders, de voorzieningenrechter verzocht de door hem getroffen voorlopige voorziening op te heffen.
Tot vlak voor de zitting zijn van de zijde van verzoeksters en van verweerder nog diverse stukken ontvangen.
Verweerder heeft, in samenspraak met verzoeksters, een groot aantal stukken in het geding gebracht ten aanzien waarvan hij om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verzocht in die zin dat andere partijen dan verzoeksters van die stukken geen kennis kunnen nemen. Bij beschikking van 25 juli 2002 en ten aanzien van een stuk bij mondeling besluit ter zitting heeft de voorzieningenrechter dit verzoek om beperking van de kennisneming hangende het verzoek om voorlopige voorziening, toegewezen. Ter zitting hebben partijen sub 7 en 8 evenwel toestemming als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van Pro de Awb geweigerd, zodat de voorzieningenrechter niet mede op grondslag van de desbetreffende stukken uitspraak zal doen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening, gelijktijdig met de onder nos. AWB 02/1298 en 02/1379 geregistreerde verzoeken om voorlopige voorziening met betrekking tot manebhoudende middelen, behandeld ter zitting van 26 juli 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Aan de zijde van verweerder waren daarbij tevens aanwezig mr M.K. Polano en ir. ing. G.M. van der Geest, beiden werkzaam bij verweerder. Verzoeksters gemachtigde was vergezeld van enkele bij verzoeksters werkzame managers.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
2.1.1 Toepasselijke Europese regelgeving.
Van belang is de Richtlijn van 15 juli 1991, PbEG 1991 L 230, van de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (91/414/EEG). De relevante gedeelten met betrekking tot dossiervereisten luiden als volgt.
" Bijlage II
Voorschriften met betrekking tot het dossier dat moet worden ingediend voor opneming van een werkzame stof in bijlage I.
(…)
Deel A
Chemische stoffen
(…)
8.2. Effecten op aquatische organismen
De gegevens uit de in de punten 8.2.1, 8.2.4 en 8.2.6 beschreven proeven moeten worden overgelegd voor alle werkzame stoffen, zelfs als niet te verwachten is dat gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken werkzame stof bevatten onder de geadviseerde toepassingsomstandigheden in het oppervlaktewater kunnen geraken. Deze gegevens zijn op grond van bijlage II bij richtlijn 67/548/EEG vereist met het oog op de indeling van de werkzame stof.
8.2.1. Acute toxiciteit voor vissen
(…)
Gevallen waarin de proef vereist is
De proef moet altijd worden uitgevoerd.
Proefomstandigheden
De acute toxiciteit van de werkzame stof moet worden bepaald voor de regenboogforel (Oncorhynchus mykiss) en voor een warmwatervissoort. Voor proeven met metabolieten, afbraak- of recreatieproducten moet van de bedoelde vissoorten die soort worden gebruikt die het meest gevoelig is gebleken voor de werkzame stof.
(…)
8.2.2. Chronische toxiciteit voor vissen.
Gevallen waarin de proef vereist is
Er moet een studie naar de chronische toxiciteit worden uitgevoerd, tenzij aannemelijk kan worden gemaakt dat continue of herhaalde blootstelling van vissen onwaarschijnlijk is, of tenzij er een geschikte microkosmos- of mesokosmosstudie beschikbaar is.
Het advies van deskundigen is nodig bij het beslissen welke test moet worden uitgevoerd. Vooral waar het gaat om werkzame stoffen met indicaties van extra bezorgdheid (met betrekking tot de potentiële blootstelling of tot de toxiciteit van de werkzame stof voor vissen) dient de aanvrager met de bevoegde instanties overeen te komen welke test moet worden uitgevoerd.
(…)
Bijlage III
Voorschriften met betrekking tot het dossier dat moet worden ingediend voor toelating van een gewasbeschermingsmiddel
(…)
Deel A
Chemische preparaten
(…)
10.2. Effecten op aquatische organismen
(…)
10.2.1. Acute toxiciteit voor vissen, ongewervelde aquatische organismen of effecten op groei van algen
Gevallen waarin de proef vereist is
In principe moeten proeven worden gedaan met een soort uit elke van de drie groepen aquatische organismen, waarvan sprake is in bijlage II, punt 8.2 (vissen, ongewervelde aquatische organismen en algen), wanneer het gewasbeschermingsmiddel zelf in het water terecht kan komen. Wanneer op grond van beschikbare gegevens echter kan worden geconcludeerd dat een van deze groepen duidelijk gevoeliger is dan de andere twee, hoeft alleen de meest gevoelige soort te worden getest.
De proef moet worden uitgevoerd als:
- de acute toxiciteit van het gewasbeschermingsmiddel niet kan worden voorspeld op basis van gegevens over de werkzame stof (…), of
- het preparaat ook bedoeld is om direct op water te worden toegepast,
tenzij adequate studies als bedoeld onder punt 10.2.4 beschikbaar zijn.
Proefomstandigheden en richtsnoeren
De relevante voorwaarden van de punten 8.2.1, 8.2.4 en 8.2.6 in bijlage II zijn van toepassing.
10.2.2. Microkosmos- of mesokosmosstudie
Doel van de proef
De proeven moeten voldoende gegevens opleveren om belangrijke effecten op aquatische organismen onder veldomstandigheden te kunnen evalueren.
Gevallen waarin de proef vereist is
Bij een TERa =100 of een TERlt =10 moet deskundigen worden gevraagd of een microkosmos- of mesokosmosstudie nodig is. Bij deze beslissing moet rekening worden gehouden met aanvullende gegevens, naast de gegevens die worden geëist in bijlage II, paragraaf 8, punt 8.2, en in punt 10.2.1.
Proefomstandigheden
Voordat met deze studies wordt begonnen, dient de aanvrager met de bevoegde overheden overeen te komen welke de specifieke doelstellingen van de studie zijn, en dus welk type studie moet worden uitgevoerd en onder welke omstandigheden.
In de studie moet tenminste de hoogste blootstelling worden getest die in de praktijk kan voorkomen door directe toepassing, overwaaiing, drainage of afspoeling. De studie moet lang genoeg worden uitgevoerd om alle effecten te kunnen evalueren.
(…)
Bijlage VI
Uniforme beginselen voor het evalueren en toelaten van gewasbeschermingsmiddelen.
(…)
B. Evaluatie
(…)
2.5. Milieu-effect
(…)
2.5.2. Effect op soorten die geen doelsoort zijn
Bij de berekening van de blootstellingscoëfficiënt voor toxiciteit houden de lidstaten rekening met de toxiciteit voor het meest gevoelige relevante organisme dat bij de proeven gebruikt is.
(…)
2.5.2.2. De lidstaten evalueren of het mogelijk is dat aquatische organismen aan het gewasbeschermingsmiddel worden blootgesteld als dit overeenkomstig de voorgestelde gebruiksaanwijzing wordt toegepast. Als deze mogelijkheid bestaat, evalueren zij het risico dat aquatische organismen op korte en lange termijn kunnen lopen bij toepassing overeenkomstig de gebruiksaanwijzing.
a) (…)
b) Deze evaluatie dient te omvatten:
i) een evaluatie van het gedrag en de verspreiding van residuen van de werkzame stof en van de matabolieten, afbraak- en reactieprodukten in water, sediment en in vissen;
ii) de berekening van de blootstellingcoëfficiënt voor acute toxiciteit voor vis en Daphnia. (…);
iii) de berekening van de blootstellingcoëfficiënt voor remming van de groei van algen. (…);
iv) de berekening van de blootstellingcoëfficiënt voor lange-termijntoxiciteit voor vis en Daphnia. (...)
(…)
C. Besluitvorming
(…)
2. Specifieke beginselen
(…)
2.5. Milieu-effect
(…)
2.5.1.3. Er wordt geen toelating verleend als, na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de gebruiksaanwijzing, in het oppervlaktewater een concentratie van de werkzame stof of van de metabolieten, afbraak- of reactieprodukten verwacht kan worden:
- (…)
- die een onaanvaardbaar geacht effect heeft op niet-doelsoorten, met name dieren, overeenkomstig de desbetreffende eisen als vermeld in deel C, punt 2.5.2.
(…)
2.5.2. Effect op soorten die geen doelsoort zijn
(…)
2.5.2.2. Indien de mogelijkheid bestaat dat waterorganismen zullen worden blootgesteld, wordt geen toelating verleend indien
- de blootstellingscoëfficiënt voor acute toxiciteit voor vis en Daphnia lager is dan 100 en voor chronische toxiciteit lager dan 10, of
- (…),
tenzij door een adequate risico-evaluatie duidelijk is aangetoond dat er geen onaanvaardbare effecten zijn op de levensvatbaarheid van blootgestelde soorten, rechtstreekse en indirecte (predatoren), na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorgestelde gebruiksaanwijzing.
(…)."
2.1.2 Toepasselijke nationale regelgeving.
De relevante artikelen van de Bmw luiden als volgt:
" Artikel 2
1. Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten.
(…)
5. Het college maakt in de Staatscourant bekend dat een bestrijdingsmiddel, dat niet meer is toegelaten, gedurende een bij die bekendmaking bepaalde termijn in afwijking van het in het eerste lid bedoelde verbod nog mag worden afgeleverd, gebruikt dan wel in voorraad of voorhanden gehouden. Daarbij kan het voorschriften met betrekking tot het gebruik geven als bedoeld in artikel 5, tweede lid.
6. Bij regeling van Onze betrokken Minister kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de aflevering of het in voorraad of voorhanden hebben van de in het vijfde lid bedoelde bestrijdingsmiddelen. Daarbij kunnen tevens regelen worden gesteld omtrent de verwijdering binnen een daarbij te bepalen tijdvak van een niet meer toegelaten bestrijdingsmiddel.
(…)
Artikel 3
1. Een bestrijdingsmiddel wordt slechts toegelaten indien:
a. op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt:
(…)
3. geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van de mens, hetzij direct, hetzij indirect;
4. geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van dieren, hetzij direct, hetzij indirect;
5. de gezondheid niet schaadt of de veiligheid niet in gevaar brengt van degene die het middel toepast; (…)
(…)
10. geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met:
- de plaats waar het bestrijdingsmiddel in het milieu terecht komt en wordt verspreid, met name voor wat betreft de besmetting van het water, met inbegrip van drink- en grondwater en belasting van de bodem;
- de gevolgen voor niet-doelsoorten;
(…)
Artikel 3a
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen worden gesteld met betrekking tot de toelatingscriteria als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, en kunnen beginselen voor de beoordeling worden vastgesteld.
(…)
Artikel 4
(…)
2. Onze betrokken Minister stelt regelen omtrent het indienen van een aanvraag, de bij een aanvraag door de aanvrager over te leggen gegevens en zelfstandigheden, de aan de gegevens en zelfstandigheden ten grondslag liggende onderzoeksmethoden en omstandigheden en de wijze van behandeling daarvan.
(…)
Artikel 5
1. De toelating van een bestrijdingsmiddel geldt voor een in het besluit tot toelating te bepalen termijn van ten hoogste tien jaren. De toelating kan één of meerdere malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan. Zonodig kan de toelating worden verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging gemoeid is.
(…)."
Ter uitvoering van artikel 3a van de Bmw is het Besluit milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (Stb. 1995, 37; hierna: Bmb) vastgesteld. In het Bmb zoals dit laatstelijk is gewijzigd is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
" § 1. Algemene bepalingen
(…)
Artikel 3
1. Onverminderd het tweede lid, wordt een gewasbeschermingsmiddel slechts toegelaten indien het middel voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 5 tot en met 7a gestelde regels, (…)
§ 4. Risico voor waterorganismen
Artikel 7
1. Een werkzame stof van een gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsprodukten hebben in het oppervlaktewater een concentratie van minder dan:
a. 1. 0,01 van de LC50 voor acute toxiciteit voor vis en 0,01 van de acute EC50 voor Daphnia, en
2. 0,1 van de NOEC voor lange termijn toxiciteit voor vis en Daphnia;
b. 0,1 van de NOEC voor algen.
2. Een werkzame stof van een gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsprodukten hebben een maximale bioconcentratiefactor van minder dan:
a. 1000 voor werkzame stoffen, die gemakkelijk biologisch afbreekbaar zijn, of
b. 100 voor werkzame stoffen, die niet gemakkelijk biologisch afbreekbaar zijn.
3. Aan het eerste en tweede lid behoeft niet te zijn voldaan, indien de aanvrager onderscheidenlijk houder van de toelating aantoont dat er geen onaanvaardbare directe of indirecte effecten zijn voor waterorganismen en organismen die afhankelijk zijn van waterecosystemen.
4. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop wordt bepaald of aan het eerste, tweede en derde lid is voldaan.
§ 4a. Overige milieucriteria
Artikel 7a
Het gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsproducten voldoen an de criteria genoemd in deel C, punt 2.5.1.3 en, onverminderd artikel 4, aan punt 2.5.2 van richtlijn nr. 97/57/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 1997 tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG (…), zoals verwerkt in het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen."
In de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (Stcrt. 41; hierna: Rtb 1995), een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Bmw, zoals deze laatstelijk is gewijzigd, is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 7
1. Aanvragen tot toelating van een bestrijdingsmiddel, tot verlenging van de toelating van een bestrijdingsmiddel en tot wijziging van de samenstelling of uitbreiding van het gebruiksgebied van een toegelaten bestrijdingsmiddel worden ingediend bij het college onder gebruikmaking van aldaar verkrijgbare formulieren.
2. (…)
3. Een aanvraag tot verlenging van een toelating wordt tenminste 14 maanden voor de afloop van de toelating ingediend (…).
4. Binnen twee weken na ontvangst van het aanvraagformulier wordt de ontvangst van de aanvraag onder mededeling van een aanvraagnummer aan de aanvrager schriftelijk bevestigd. Binnen twaalf weken na de ontvangst van zowel het aanvraagformulier als de op grond van het tweede lid verschuldigde aanvraagkosten wordt de aanvrager meegedeeld of de aanvraag in behandeling is genomen (…).
5. Het college kan, indien de behandeling van een aanvraag tot verlenging van een toelating niet tijdig kan zijn afgerond, de betreffende toelating verlengen voor de duur die benodigd is voor de afronding van deze behandeling.
(…)
Artikel 10
1. Zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk vierendertig weken na ontvangst van het op grond van artikel 38 verschuldigde Pro bedrag, wordt de aanvrager een opgave gedaan van door hem, binnen een bij die opgave gestelde termijn, alsnog te leveren dan wel aanvullend te leveren gegevens en van te verrichten onderzoekingen (…).
2. Binnen acht weken na de ontvangst van zowel de gegevens, bedoeld in het eerste lid, als het verschuldigde bedrag wordt de aanvrager meegedeeld of de gegevens in behandeling zijn genomen.
(…)
4. Op schriftelijk verzoek van de aanvrager kan, indien de overgelegde gegevens aanleiding zouden kunnen zijn voor een besluit houdende gehele dan wel gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag, de procedure overeenkomstig het eerste en tweede lid éénmaal worden herhaald. De aanvrager dient aannemelijk te maken dat de door hem alsnog te leveren gegevens voor het college aanleiding kunnen zijn voor het nemen van een ander besluit dan bedoeld in de eerste volzin.
(…)
Artikel 14
1. Het college neemt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen een termijn van achtenveertig weken na de ontvangst van het op grond van artikel 38 verschuldigde Pro bedrag dan wel na het in behandeling nemen van de gegevens, bedoeld in artikel 10, en de ontvangst van het in verband met deze gegevens op grond van artikel 38 verschuldigde Pro bedrag, een besluit houdende toe- of afwijzing van de aanvraag.
(…)."
In de toelichting bij artikel 7, lid 5, van de Rtb 1995 wordt vermeld dat indiening van een aanvraag tot verlenging van een toelating na het in het derde lid genoemde tijdvak van 14 maanden tot gevolg kan hebben dat de toelating expireert voordat de besluitvorming op de verlengingsaanvraag is afgerond. Indien in zo'n geval de besluitvorming niet tijdig kan zijn afgerond en dit niet aan nalatigheid van de aanvrager is te wijten (bijvoorbeeld omdat het college aanvullende vragen stelt) zal het college de toelating verlengen voor de duur die benodigd is voor de afronding van de besluitvorming, aldus deze toelichting.
Op 30 april 2000 is, onder meer gelet op artikel 7, vierde lid, van het Bmb, vastgesteld de Regeling uitvoering milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen 2000 (Rumb 2000). Artikel 5 van Pro deze Regeling luidt als volgt:
" 1. De concentratie van een werkzame stof van een gewasbeschermingsmiddel en van elk van zijn omzettingsproducten in het oppervlaktewater worden berekend overeenkomstig het daaromtrent gestelde door het College.
2. De toxiciteit voor vis, Daphnia en algen wordt bepaald overeenkomstig de richtlijnen, genoemd in het aanvraagformulier.
(…)."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter in ieder geval uit van de feiten en omstandigheden die zijn opgenomen in rubriek 2.2 van zijn in rubriek 1 reeds genoemde uitspraak van 27 maart 2002 inz. no. AWB 02/335. Deze uitspraak, die bij partijen bekend is, is te raadplegen op internet op www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AE0781.
Hieraan kan nog het volgende worden toegevoegd:
- Op 15 mei 2002 is ten overstaan van de bezwaarschriftenadviescommissie van verweerder een hoorzitting gehouden naar aanleiding van de gemaakte bezwaren.
3. De eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter
Verwezen wordt naar de meergenoemde uitspraak van 27 maart 2002, no. 02/335. Voorzover hier van belang en samengevat weergegeven heeft de voorzieningenrechter hierbij het volgende overwogen.
De voorzieningenrechter heeft allereerst beoordeeld of het aan nalatigheid van de toelatinghouders te wijten was dat zij ontbrekende gegevens, waarvan hier met name van belang is de in het kader van de beoordeling van het risico voor waterorganismen noodzakelijk geachte visstudie, niet tijdig hebben geleverd. De voorzieningenrechter heeft die vraag bevestigend beantwoord. Hierbij heeft hij gewezen op een brief van verweerder aan de toelatinghouders van 5 november 1997. Reeds op basis van die brief had het de toelatinghouders duidelijk kunnen en moeten zijn dat zij niet konden volstaan met een tot phyto- en zoöplankton beperkt onderzoek.
Hiernaast heeft de voorzieningenrechter overwogen dat, zo verweerder al op enigerlei wijze de indruk zou hebben gewekt dat een op vissen gericht onderzoek achterwege kon blijven, de toelatinghouders niet waren ontslagen van de plicht om niettemin een zodanig onderzoek te leveren aangezien uit artikel 7 van Pro het Bmb volgt dat in het desbetreffende onderzoek ook vissen moeten worden meegenomen. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter de desbetreffende toelatingen ten onrechte procedureel verlengd voorzover het gaat om toepassingen ten aanzien waarvan is vastgesteld dat de norm voor vissen wordt overschreden.
4. Het standpunt van verzoeksters
Verzoeksters hebben, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
In de Nederlandse landbouw zijn reeds grote problemen ontstaan in de aardappel-, uien- en bollenteelt. In de uienteelt is sprake van een noodsituatie. Wat betreft de aardappelteelt dreigt een phytophthora-explosie. Phytophthora bouwt op en kan reeds nu in de producten aanwezig zijn. Daarom dient ook thans te worden ingegrepen. Hier komt nog bij dat door aanwezigheid van schimmels de export wordt bedreigd. Voor verzoeksters gaat het om grote producten. Handhaving van het verbod heeft een negatieve invloed op de bedrijfsvoering.
Verzoeksters concentreren zich op de vraag of een visstudie noodzakelijk is en of het ontbreken daarvan aan hen te wijten is.
In hun verzoekschrift hebben zij gesteld dat de voorzieningenrechter er ten onrechte van is uitgegaan dat zij uit artikel 7 van Pro het Bmb rechtstreeks hadden kunnen afleiden dat een onderzoek naar vissen niet achterwege mocht blijven. Er zijn geen aanvullende gegevens nodig en indien dat wel het geval zou zijn, hadden zij tot het bekendmaken van het voornemen tot beëindiging niet hoeven te beseffen dat aanvullende gegevens met betrekking tot de toxiciteit voor vissen moesten worden geleverd, zodat er wel plaats was voor een procedurele verlenging. Ter zitting hebben verzoeksters hun betoog gespecificeerd in die zin dat uit artikel 7 van Pro het Bmb wèl is af te leiden dat gegevens moeten worden geleverd met betrekking tot aquatische organismen waaronder vissen. Zij zijn ook van mening dat zij als professionele spelers in de markt uit de resultaten van het eerste tier-onderzoek konden afleiden dat aanvullende gegevens nodig waren. Zij konden echter, anders dan de voorzieningenrechter op 27 maart 2002 kennelijk meende, niet zelfstandig en zonder vooroverleg met verweerder vaststellen welk onderzoek moest worden uitgevoerd. Verzoeksters vinden hiervoor steun in artikel 8.2.2 van Bijlage II en in artikel 10.2.2 van Bijlage III bij Richtlijn 91/414/EEG en in het door de Europese Commissie vastgestelde document voor de beoordeling van de effecten op aquatische organismen in het kader van die Richtlijn, het zogenaamde Sanco-document van 24 april 2002. In dit document wordt uitdrukkelijk aangegeven dat slechts op basis van expert judgement kan worden vastgesteld of een microcosm- of mesocosmstudie nodig is. De vraag of in deze studie vissen moeten worden meegenomen, moet steeds zorgvuldig worden overwogen. De inhoud van dit document is de neerslag van een werkwijze zoals die gedurende een langere periode zowel in EU-verband als in nationaal verband is ontwikkeld voor de beoordeling van de effecten op waterorganismen, aldus verzoeksters.
Op basis van overleg met verweerder is het onderzoek gericht geweest op algen en crustaceeën. Volgens verzoeksters konden en hoefden zij niet zelfstandig tot de conclusie te komen dat na tweede tier-onderzoek gericht op de effecten van algen en kreeftachtigen, aanvullend onderzoek gericht op vissen noodzakelijk was. Op basis van de beschikbare gegevens mochten zij hiertoe zelfs niet overgaan, omdat onnodige proeven met gewervelde dieren zoveel mogelijk moeten worden voorkomen. Een ieder ging ervan uit dat vissen minder gevoelig zijn voor mancozeb (en maneb) dan algen en kreeftachtigen. Dit heeft verweerder in EU-verband nog bevestigd in zijn reactie van 30 januari 2002 op de monograph met betrekking tot maneb. Verzoeksters kunnen niet volgen waarom verweerder thans van mening is dat alsnog een higher tier-studie met betrekking tot de risico's voor vissen moet worden uitgevoerd. Op grond van het overleg, de correspondentie, de collegestukken, de besluitvorming in EU-verband en de besluitvorming met betrekking tot het middel Acrobat, mochten zij erop vertrouwen dat de vraag met betrekking tot de toxiciteit voor waterorganismen afdoende was beantwoord.
Gelet op de stand van de wetenschappelijke kennis kan higher tier visonderzoek niet meer noodzakelijk worden geacht. Verzoeksters wijzen in dit verband op een rapport van een bijeenkomst van experts in Europees verband in de ECCO 119, waarvan zij ter zitting twee bladzijden hebben overgelegd. Uit dit rapport blijkt, naar zij stellen, dat de reeds verrichte onderzoeken worden geaccepteerd en dat is vastgesteld dat beide middelen, mancozeb en maneb, met betrekking tot het aspect toxiciteit voor waterorganismen toelaatbaar zijn.
Verzoeksters vragen primair de uitgesproken schorsing op te heffen omdat een higher tier visonderzoek niet noodzakelijk is en, mocht anders worden geoordeeld, omdat het niet aan hen te wijten is dat een dergelijk onderzoek op dit moment niet voorhanden is. Voor het geval de voorzieningenrechter hierover anders oordeelt vragen zij subsidair een voorziening te treffen, dan wel de getroffen voorziening te wijzigen, in dier voege dat het risico voor vissen wordt weggenomen door aan de toelating voorschriften te verbinden zodat de middelen op percelen grenzend aan watergangen niet, dan wel slechts met gebruikmaking van driftreducerende doppen en met inachtneming van een bufferzone gebruikt worden. Door een bepaling als de volgende kan volgens verzoeksters worden bereikt dat de beide producten - vooralsnog - uitsluitend worden gebruikt voor toepassingen waarbij geen risico bestaat voor blootstelling van waterorganismen:
" - dat de middelen in de teelt van aardappelen, bloembollen en uien alleen maar mogen worden toegepast indien spuitdoppen worden gebruikt met 90% driftreductie in combinatie met:
? een teeltvrije bufferzone van 1 meter en gebruik van luchtondersteuning:
? een teeltvrije bufferzone van 4,3 meter zonder gebruik van luchtondersteuning; en
- dat bij teelten met een overschrijdingsfactor >20 de producten niet mogen worden gebruikt op percelen grenzend aan watergangen."
5. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat verzoeksters als toelatinghouders geen eigen spoedeisend belang hebben. Zij trekken zich de belangen van de aardappel- en uientelers aan. Daarbij komt dat binnen afzienbare tijd de beslissing op bezwaar zal worden genomen. Dat betekent dat de gevraagde voorziening een zeer tijdelijk karakter heeft. Niet valt in te zien dat het treffen van een voorlopige voorziening met een zeer beperkte geldigheidsduur tegemoet kan komen aan de bij verzoeksters bestaande behoefte, zekerheid te hebben of aan de gebruikers van de middelen te kunnen geven over het gebruik van de onderhavige middelen in de periode gelegen na de beslissing op bezwaar.
Anders dan in de besluiten van 23 en 30 november 2001 het geval was, heeft verweerder thans in overeenstemming met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 maart 2002 geoordeeld dat het aan de toelatinghouders te wijten is dat een tweede tier visonderzoek ontbreekt. Samengevat weergegeven heeft verweerder terzake het volgende betoogd.
Volgens verweerder hebben verzoeksters geen correspondentie in het geding gebracht waaruit zou blijken dat hij toestemming zou hebben gegeven of ermee akkoord zou zijn gegaan dat een onderzoek naar de effecten op vissen geheel achterwege kon blijven. Het is voorts niet juist dat op basis van de toen gehanteerde normen kreeftachtigen de meest gevoelige organismen waren. Dit was niet zo en is nog steeds niet zo. Weliswaar heeft verweerder op 30 januari 2002 in een stuk - dat in deze procedure is overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb - commentaar geleverd op de monograph met betrekking tot maneb, waaruit blijkt dat de gegevens erop duiden dat ten aanzien van mancozeb vissen minder gevoelig zijn ("However data on the toxicity of fish suggests that fish are less sensitive"), maar dit betekent niet dat nader onderzoek achterwege kan blijven.
Het gaat erom dat op basis van de wel geleverde gegevens niet kan worden vastgesteld dat voldaan wordt aan de norm die geldt voor de eerste trap van de beoordeling voor het risico van vissen. Dit betekent dat gelet op de systematiek van artikel 7 van Pro het Bmb sowieso door middel van een nadere risicobeoordeling in vissen moet worden aangetoond dat geen sprake is van onaanvaardbare effecten.
De evaluatie die plaatsvond tijdens de ECCO-meeting 119 van 11 maart 2002, waarvan verzoeksters twee bladzijden van annex 4 hebben overgelegd, betreft geen definitief standpunt en ziet bovendien niet op mancozeb maar alleen op maneb, aldus verweerder. Met betrekking tot het Sanco-document van 24 april 2002 merkt verweerder op dat dit een richtsnoer is en niet ten doel heeft te treden in de eigen verantwoordelijkheid van de beoordelingsinstanties van de lidstaten.
6. Het standpunt van de derde-belanghebbende partijen
De derde-belanghebbende partijen sub 7 en 8 hebben aangegeven zich, kort gezegd, te kunnen verenigen met het huidige standpunt van verweerder. Een higher tier-studie met betrekking tot vissen is noodzakelijk. Die studie is nog steeds niet geleverd hoewel daar nu al met al ruimschoots de tijd voor is geweest.
De derde-belanghebbende partij sub 9 heeft zich geschaard achter verzoeksters. Het gebruik van mancozeb- en manebhoudende middelen is naar haar mening noodzakelijk in verband met de schimmelziekte valse meeldauw in de uienteelt en in verband met voorkomen van de resistentie-ontwikkeling van diverse schimmels in de aardappelteelt.
7. De beoordeling van het geschil
7.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van die beslissing beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge het eerste lid van artikel 8:87 van Pro de Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen.
7.2 De voorzieningenrechter stelt voorop dat in het geval in een sector als de landbouw grote acute problemen ontstaan als gevolg van de omstandigheid dat een bestrijdingsmiddel of een categorie bestrijdingsmiddelen niet (meer) gebruikt mogen worden, de toelatinghouders van deze middelen zich die belangen aan mogen trekken en om een voorlopige voorziening mogen vragen met betrekking tot deze middelen. Dit geldt te meer wanneer blijkt dat de sector zelf deze problemen voelt. De voorzieningenrechter gaat uit van de aanwezigheid van zodanige problemen nu verzoeksters onweersproken hebben gesteld dat door opbouw een phytophthora-uitbraak dreigt en dat aanwezigheid van phytophthora de export bedreigt.
7.3 Voor de beslissing van het onderhavige geding is bepalend de visstudie, nu verzoeksters zich concentreren op de vraag of een visstudie noodzakelijk is en of het ontbreken van die studie aan hen te wijten is.
Wat betreft het standpunt van verzoeksters dat uit de regelgeving niet voortvloeit dat zij gehouden zijn tot het verrichten van een nadere studie naar vissen, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Uit artikel 7 van Pro het Bmb is in ieder geval af te leiden dat gegevens moeten worden geleverd met betrekking tot aquatische organismen waaronder vissen. Dit wordt door verzoeksters niet betwist. Tevens wordt erkend dat uit de resultaten van het eerste tier-onderzoek kon worden afgeleid dat aanvullende gegevens nodig waren. Aan de hand van dit onderzoek kan niet worden vastgesteld dat voldaan wordt aan de norm die geldt voor de eerste trap van de beoordeling van het risico voor vissen. Het geschil spitst zich in dit verband toe op de vraag of terzake van de toxiciteit van vissen aanvullend (higher tier) onderzoek nodig is met vissen zelf. Gelet op artikel 7 van Pro het Bmb dient die vraag bevestigend te worden beantwoord. Ook uit het Europese systeem volgt niet dat onderzoek met vissen achterwege kan worden gelaten. Dit is slechts anders indien kan worden aangetoond dat er geen onaanvaardbare directe of indirecte effecten zijn. Ook uit de bijlagen bij Richtlijn 94/414/EEG, waarnaar verzoeksters verwijzen, en waarvan de meest relevante bepalingen in rubriek 2.1 zijn weergegeven, blijkt niet anders dan dat slechts onder bijzondere omstandigheden kan worden afgezien van proeven met vissen. Verzoeksters hebben niet aangetoond dat er een geschikte microkosmos- of mesokosmosstudie beschikbaar was waaruit de benodigde gegevens met betrekking tot de toxiciteit voor vissen naar voren kwamen dan wel dat vanwege mindere gevoeligheid of op andere grond kon worden afgezien van nader onderzoek met vissen.
Hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd met een verwijzing naar diverse correspondentie van de toelatinghouders met verweerder en andere stukken, en onder het citeren van passages hieruit, leidt de voorzieningenrechter niet tot het oordeel dat verzoeksters niet te verwijten valt dat zij de benodigde gegevens niet tijdig hebben geleverd. Uit de stukken waarop verzoeksters wijzen blijkt hoogstens dat verweerder zou kunnen worden tegengeworpen dat hij de zaak enigszins op zijn beloop heeft gelaten door in eerste instantie voorrang te geven aan andere onderzoeken, maar hieruit komt niet naar voren dat verweerder enige concrete toezegging heeft gedaan of zich op enigerlei wijze tegenover verzoeksters op het standpunt heeft gesteld dat een higher tier-onderzoek naar vissen achterwege zou kunnen blijven. Indien bij verzoeksters onduidelijkheid bestond over het verrichten van nader onderzoek naar en met vissen of over de opzet hiervan, had het op hun weg gelegen zich tot verweerder te wenden teneinde over dit aspect uitsluitsel te krijgen. Niet gebleken is voorts, zoals van de zijde van partijen sub 7 en 8 is opgemerkt, dat verzoeksters ook hangende het geschil, na de primaire besluiten of na de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter, enige actie hebben ondernomen om de proeven alsnog uit te voeren.
Voorzover verzoeksters hebben betoogd dat naar de huidige stand van zaken aanvullend visonderzoek niet noodzakelijk is, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
In de door verzoeksters in het geding gebrachte twee bladzijden van annex 4 van de evaluatie die plaatsvond tijdens de ECCO-meeting 119 van 11 maart 2002 - de overige bladzijden kan de voorzieningenrechter niet bij zijn beoordeling betrekken omdat hem daartoe niet door alle partijen toestemming is verleend als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van Pro de Awb - leest de voorzieningenrechter niet dat tijdens die bijeenkomst is vastgesteld dat naar het oordeel van de opstellers aan de norm voor vissen wordt voldaan. Doch ook al zou dit anders zijn, in dit stuk worden slechts standpunten van (vertegenwoordigers van) de lidstaten weergegeven die geen definitief karakter hebben, zelfs niet in Europees verband. Dit kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de nadere studie met betrekking tot vissen achterwege kan worden gelaten.
Het stuk van 30 januari 2002 waarin verweerder commentaar heeft geleverd op de monograph met betrekking tot maneb, kan evenmin tot bedoeld oordeel leiden. Hoewel de voorzieningenrechter ook dit stuk niet bij zijn oordeelsvorming kan betrekken omdat hem daartoe evenmin door alle partijen toestemming is verleend als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van Pro de Awb, blijkt uit de door verweerder aangehaalde en in rubriek 5 opgenomen zinsnede niet meer dan dat het er in de ogen van verweerder op lijkt dat ten aanzien van mancozeb vissen minder gevoelig zijn. Hiernaar is echter juist nader onderzoek nodig om de benodigde zekerheid te verkrijgen.
Het zogenoemde Sanco-document van 24 april 2002 tenslotte, waarvan de voorzieningenrechter wel in volle omvang heeft kunnen kennisnemen, leidt evenmin tot een andere conclusie. In dit document is aan het begin duidelijk aangegeven dat "This document on aquatic ecotoxicology has been conceived as a working document (…). It is intended to provide guidance for notifiers in the context of the review of active substance under Council Directive 91/414/EEC. It is not intended to prejudice the authority of Member States in national authorizations." Dit document heeft geen bindende werking.
7.4 Uit het vorenoverwogene volgt dat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet om terug te komen op zijn eerdere oordeel dat een higher tier-onderzoek naar vissen noodzakelijk is en dat het aan de toelatinghouders te wijten is dat een dergelijk onderzoek ook nu nog niet voorhanden is. Voor het geval die situatie zich voordoet hebben verzoeksters gevraagd de getroffen voorziening te wijzigen, in dier voege dat het risico voor vissen wordt weggenomen door aan de toelating voorschriften te verbinden. De voorzieningenrechter overweegt hierover dat die voorziening thans te ver gaat, nu in de onderhavige procedure te weinig informatie is ingebracht om tot toewijzing van een concrete voorziening over te
kunnen gaan. Dit punt behoeft nadere bespreking tussen partijen. Verweerder kan zich hierover uitlaten in de nog te nemen beslissing op bezwaar, die blijkens een mededeling ter zitting van de zijde van verweerder uiterlijk op 11 september 2002 te verwachten valt. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat verweerder de nodige aandacht aan dit punt zal schenken. Gelet hierop is er thans geen aanleiding op grond van dit aspect de getroffen voorlopige voorziening te wijzigen.
Het vorenoverwogene leidt tot de hierna weergegeven beslissing.
7.5 Voor een proceskostenveroordeling ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
8. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om opheffing van de eerder getroffen voorlopige voorziening, al dan niet onder het treffen van een nieuwe voorlopige voorziening, af.
Aldus gegeven door mr D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, op 2 augustus 2002.
w.g. D. Roemers w.g. R.H.L. Dallinga