Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 02/1169 15 juli 2002
14880 Wet personenvervoer
Bestuursdwang/dwangsom
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
gemachtigde: mr P.J.M. Koenen, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij brief van 10 juni 2002 heeft verzoeker een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van verweerder van 17 mei 2002 tot toepassing van bestuursdwang ingevolge artikel 93 van Pro de Wet personenvervoer 2000.
Op 11 juni 2002 heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek bij wege van voorlopige voorziening het bestreden besluit te schorsen dan wel een zodanige voorlopige voorziening te treffen, dat onevenredig nadeel voor verzoeker wordt voorkomen.
Op 3 juli 2002 heeft verweerder schriftelijk op het verzoek om voorlopige voorziening gereageerd.
Op 9 juli 2002 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Het verzoek om voorlopige voorziening is door de voorzieningenrechter behandeld ter zitting van 11 juli 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verzoeker is in persoon verschenen. Tevens was C van D B.V. aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet deregulering taxivervoer is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel VII
Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is verleend op grond van de artikelen 57, 63 of 63a van de Wet personenvervoer, zoals deze luidden voor die datum, geldt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet als een vergunning verleend door Onze Minister voor hetzelfde gebied op grond van artikel 57, zoals dat luidt met ingang van die datum.
De vergunning geldt voor de duur van een jaar of tot het tijdstip waarop onherroepelijk is beslist op de aanvraag voor een vergunning, mits gedaan binnen dat jaar, onverminderd wijziging of intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 91 of Pro het van rechtswege vervallen van de vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet personenvervoer."
In de Memorie van Toelichting bij de Wet deregulering taxivervoer (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 910, nr. 3, pagina 9) staat onder meer het volgende vermeld:
" (…)
In de praktijk kunnen twee soorten snorders worden onderscheiden, namelijk:
1. (…);
2. personen die illegaal taxivervoer verrichten, maar waarvan de taxi wel als zodanig herkenbaar is.
Bij de categorie 2) gaat het veelal om zelfstandige chauffeurs, die zelfstandig een taxibedrijf exploiteren maar daartoe een vergunning pachten of huren. Zij kiezen voor deze constructie, omdat zij er van uit gaan dat hun pakkans kleiner is dan die van de echte snorders. In de praktijk is het niet eenvoudig om de bij verpachting van taxivergunningen gehanteerde bedrijfsconstructies te doorzien. Toch is in de eerste plaats een intensievere controle en handhaving de remedie tegen dit soort constructies, waarbij als uitgangspunt geldt: degene die voor eigen rekening en risico taxivervoer verricht dient te beschikken over een vergunning, en bij degene die een taxivergunning heeft zonder daadwerkelijk
taxivervoer te verrichten dient de vergunning te worden ingetrokken."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 16 december 1999 tot wijziging van het Besluit personenvervoer (deregulering taxivervoer), Stb. 1999, 560, pagina 9, staat ten aanzien van het begrip vervoerder met betrekking tot de in de rechtsvorm van een vennootschap onder firma geëxploiteerde taxionderneming, het volgende vermeld:
" (…) Uit de boekhouding moet onder meer blijken wie als vervoerder, in de zin van degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht, moet worden aangemerkt. (…)"
In het besluit van 16 december 1999, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet deregulering taxivervoer en het Besluit deregulering taxivervoer, Stb. 1999, 561, is onder meer bepaald dat artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer met ingang van 1 januari 2000 in werking treedt.
In de Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Wet personenvervoer 2000), Stb. 2000, 314, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 5
Onze Minister beslist op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 4, eerste, tweede en vierde lid.
Artikel 7
1. Een vergunning vervalt van rechtswege:
(…)
c. zodra de overeenkomst van de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid (…) waaraan de vergunning is verleend, is ontbonden;
(…)
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 113
Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer die voor de datum van inwerkingtreding van artikel 127 is Pro verleend ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals dit artikel luidde voor de datum van inwerkingtreding van artikel 127, geldt, onverminderd mogelijke wijziging, schorsing, intrekking of het van rechtswege vervallen, met ingang van de datum van inwerking-treding van artikel 127, als een vergunning verleend ingevolge artikel 5."
In het Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000), Stb. 2000, 563, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 14
1. Vergunningen worden op naam van de vervoerder gesteld.
2. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden, worden de vergunningen op hun namen tezamen gesteld, met, in voorkomend geval, toevoeging van de naam waaronder zij gezamenlijk als vervoerder optreden.
3. De vervoerder doet een aanvraag tot wijziging van de vergunning bij wijziging van de naam van de vervoerder, van een van de namen van de natuurlijke personen of rechtspersonen die gezamenlijk als vervoerder optreden of van de naam waaronder natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit personenvervoer 2000 staat onder meer het volgende vermeld:
" (…)
In de Wet personenvervoer wordt onder het begrip vervoerder - als bedoeld in artikel 1, onderdeel k - hetzelfde verstaan als in de Wet personenvervoer 2000. Het gaat hierbij om de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht en dient in het kader van genoemd artikel te worden beantwoord. (…)"
Artikel 5:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
" 1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
2. De beschikking vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden.
3. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
4. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
5. Geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
6. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij besluit van 15 juni 1999 is door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, voor zover hier van belang, een vergunning verleend tot het verrichten van taxivervoer met één taxi binnen en vanuit de Rotterdamse regio, aan E, F en D B.V., handelende onder de naam G te B, welke vennootschap onder firma blijkens uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Rotterdam van 8 maart 1999 op 4 januari 1999 is opgericht.
- Blijkens uittreksel uit genoemd handelsregister van 18 december 2000 is op 13 november 2000 opgericht de vennootschap onder firma - eveneens genaamd - G, met als vennoten verzoeker, H en van D B.V.
- Op 21 november 2000 heeft verweerder van G een aanvraag ontvangen voor een taxivergunning.
- Bij besluit van 1 mei 2002 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
- Tegen dit besluit is van de zijde van G bij brief van 7 juni 2002 bezwaar gemaakt.
- Op 16 mei 2002 is in het kader van een controle ingevolge artikel 87 van Pro de Wet personenvervoer 2000 tegen verzoeker op grond van artikel 93 van Pro deze Wet bestuursdwang toegepast, waarbij verzoeker het verdere vervoer per taxi werd belet.
- De schriftelijke bevestiging van de toepassing van deze bestuursdwang is op 17 mei 2002 aan G toegezonden.
- Tegen dit besluit van 17 mei 2002 hebben G en verzoeker een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verzoeker het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
3. Het besluit ten aanzien waarvan het verzoek om voorlopige voorziening is gedaan en het standpunt van verweerder
Bij het besluit van 17 mei 2002 heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" dat tijdens een op donderdag 16 mei 2002 om omstreeks 07.20 uur te Schiphol, de Vertrekpassage, ter plaatse gelegen in de gemeente Haarlemmermeer in het kader van het in artikel 87 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bedoelde toezicht door ambtenaren van de Rijksverkeersinspectie gehouden controle een auto als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet personenvervoer 2000 werd gecontroleerd van G (…). De auto was voorzien van het kenteken I;
dat tijdens deze controle bleek dat met de vorenbedoelde auto taxivervoer als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet personenvervoer 2000 werd verricht zonder dat de vervoerder in het bezit was van de daarvoor krachtens de Wet personenvervoer 2000 vereiste vergunning;
dat artikel 4 lid 2 van Pro de Wet personenvervoer 2000 onder meer bepaalt, dat het verboden is taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning;
dat op het moment van de hiervoor bedoelde controle door de vervoerder,
A, (…), in strijd met het in artikel 4 lid 2 van Pro de Wet personenvervoer 2000 opgenomen verbod werd gehandeld;
dat met de vergunningverlening in het kader van de Wet personenvervoer 2000 een in bedrijfs- en sociaal-economisch opzicht geordende markt voor beroepsmatig vervoer van personen met bussen en auto's wordt nagestreefd;
dat in het kader van de vorenbedoelde ordening voorschriften gelden voor de toegang tot het beroep van ondernemer van vervoer van personen met bussen en auto's, teneinde te bewerkstelligen dat de vakbekwaamheid van deze ondernemers op een hoger peil komt, hetgeen op zich weer tot sanering van de vervoermarkt, verbetering van de kwaliteit van de verleende diensten in het belang van de passagiers, van de vervoerders en de gehele volkshuishouding, alsmede tot een grotere verkeersveiligheid zal kunnen bijdragen;
dat het vervoer van personen met een auto, zijnde taxivervoer, als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet personenvervoer 2000, zonder dat de vervoerder ten tijde van dat vervoer in het bezit is van een uit hoofde van de Wet personenvervoer 2000 vereiste vergunning voor taxivervoer in het belang van de door middel van vergunningverlening nagestreefde ordening van de vervoermarkt, terstond dient te worden beëindigd;
dat er in het onderhavige geval sprake is geweest van een situatie die dermate spoedeisend was dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang, er in bestaande dat het verdere vervoer met het betrokken voertuig werd belet, niet tevoren op schrift kon worden gesteld;
Besluit dat het verdere vervoer van personen door A te Schiphol, de Vertrekpassage, ter plaatse gelegen in de gemeente Haarlemmermeer op donderdag 16 mei 2002, omstreekstreeks 07.20 uur met een auto, kenteken I, dat op dat moment plaats vond in strijd met het in artikel 4 lid 2 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bedoelde verbod terstond diende te worden belet."
Ter zitting heeft verweerder - zakelijk weergegeven - het navolgende toegevoegd:
Verweerder heeft uit hetgeen verzoeker op 16 mei 2002 tijdens de controle door een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft verklaard, geconcludeerd dat verzoeker in persoon als vergunningplichtige vervoerder in de zin van de Wet personenvervoer 2000 dient te worden aangemerkt, aangezien uit deze verklaring moet worden opgemaakt dat de vennoten van G niet gezamenlijk als vervoerder optreden.
Nu verzoeker niet beschikte over een taxivergunning, is hem op goede gronden op 16 mei 2002 het taxivervoer belet. De beschikking van 17 mei 2002 is echter abusievelijk niet naar verzoeker maar naar G gezonden.
4. Het standpunt van verzoeker
Ter ondersteuning van het verzoek om voorlopige voorziening heeft verzoeker, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd:
Als gevolg van het besluit van 17 mei 2002 kan verzoeker zijn beroep als taxichauffeur niet uitoefenen, aangezien de sommatie van de inspecteur het vervoer te staken en de lichtbak van de betrokken auto verwijderd te houden, nog steeds gelding heeft en het beletten van vervoer als gevolg van de bestuursdwang nog voortduurt.
Anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt, beschikte de vervoerder tijdens de controle op 16 mei 2002 over de voor het verrichten van taxivervoer krachtens de Wet personenvervoer 2000 vereiste vergunning.
Naar onder meer blijkt uit de Nota van Toelichting bij het besluit tot wijziging van het Besluit personenvervoer, onder vervoerder te worden verstaan, degene die voor eigen rekening en risico het in artikel 4 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bedoelde vervoer verricht.
Vaststaat dat verzoeker taxivervoer verrichte in een auto die op naam stond van G en dat verzoeker op het moment van de controle op 16 mei 2002 als vennoot van deze v.o.f. stond ingeschreven, van welke vennootschap hij het vergunningbewijs heeft getoond. Ten onrechte is verzoeker door verweerder als individuele vergunningplichtige vervoerder in de zin van de Wet personenvervoer 2000 aangemerkt, daar immers G, voor rekening en risico waarvan het vervoer werd verricht, als vervoerder dient te worden aangemerkt.
De taxivergunning is aan G verleend op 15 juni 1999 op grond van de Wet personenvervoer en heeft thans nog gelding krachtens het in artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer opgenomen overgangsrecht.
Aangezien verzoeker als vennoot van deze vergunning gebruik kan maken, is ten onrechte ten aanzien van hem bestuursdwang toegepast.
Subsidiair stelt verzoeker zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Verzoeker meent dat afweging van de betrokken belangen in dit geval tot het achterwege blijven van handhavend optreden had dienen te leiden. Het gaat in casu niet om een nieuwe toetreder op de markt, maar om een bestaande vervoerder die beschikt over een vergunning om taxivervoer te verrichten en er grote financiële belangen bij heeft de bedrijfsvoering te continueren. Deze belangen zijn ten onrechte niet meegewogen in het bestreden besluit.
Verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 5:24, zesde lid, van de Awb, aangezien het spoedeisend belang, dat de noodzakelijke voorwaarde is voor het pas achteraf op schrift stellen van de bestuursdwang, ontbreekt. De inspecteur heeft reeds in een eerder stadium kennis genomen van het bestand van vergunninghouders, nu op het vergunningbewijs immers niet de namen van de vennoten staan genoemd. Dat tot bestuursdwang is overgegaan, terwijl een vergunningbewijs werd getoond, duidt op een voorbereiding, die zich niet laat rijmen met een spoedeisend belang als bedoeld in voormeld artikellid. Voorts is de omschrijving van de last in het bestreden besluit onvoldoende duidelijk en is het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien bij de uitoefening van de bestuursdwang niet de minst ingrijpende last is toegepast. In het kader van een evenredige belangenafweging had een andere, minder zware ingreep, zoals het doen van een preventieve aanzegging met een begunstigingstermijn, voor de hand gelegen. Eén en ander is niet gemotiveerd in de bestuursdwangaanschrijving.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb, juncto artikel 19, eerste lid van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel zoals in het onderhavige geval, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verzoeker ten tijde hier in geding gerechtigd was tot het verrichten van taxivervoer. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
Ingevolge het hiervoor in rubriek 2.1 genoemde artikel VII geldt een vergunning voor het verrichten van taxivervoer, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet op 1 januari 2000 is verleend, voor de duur van een jaar te rekenen vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, of tot het tijdstip waarop onherroepelijk is beslist op de aanvraag van de vergunninghouder voor een vergunning, mits deze aanvraag wordt gedaan binnen dat jaar.
De voorzieningenrechter acht het van belang te constateren dat - zoals uit het vorenoverwogene blijkt - eerdervermelde vergunning voor het verrichten van taxivervoer d.d. 15 juni 1999 was verleend aan E, F en D B.V., handelende onder de naam G, welke vennootschap blijkens uittreksel uit het handelsregister op 4 januari 1999 is opgericht.
Blijkens uittreksel uit het handelsregister is op 13 november 2001 een vennootschap onder firma met eenzelfde naam opgericht, welke sedertdien een taxibedrijf exploiteert en waarin naast genoemde besloten vennootschap andere natuurlijke personen - onder wie verzoeker - participeren dan in de eerdere vennootschap onder firma.
Gelet op evenvermelde omstandigheden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeker, die geen deel had aan de eerdere vennootschap onder firma, zich niet met vrucht op grond van het in de Wet deregulering taxivervoer vervatte overgangsrecht kan beroepen op voornoemde taxivergunning, welke gold voor de daarin vermelde, in firmaverband handelende, natuurlijke personen en rechtspersoon.
De voorzieningenrechter overweegt voorts dat verweerder zich op het standpunt stelt dat niet (de huidige) G maar verzoeker in persoon, als vervoerder in de zin van de Wet personenvervoer 2000 moet worden aangemerkt en dat verweerder heeft beoogd verzoeker in persoon het taxivervoer te beletten. Niettemin heeft verweerder het besluit inzake de toepassing van bestuursdwang niet gericht en verzonden aan verzoeker doch aan G. Deze handelwijze is voorshands niet in overeenstemming te achten met artikel 5:24, derde lid, van de Awb.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening als door verzoeker gevraagd, ziet de voorzieningenrechter evenwel geen grond, aangezien geen sprake is van belangen aan de kant van verzoeker, die het treffen van een voorziening vorderen, nu verzoeker - zoals uit het vorenoverwogene blijkt - niet kan worden geacht te beschikken over een vergunning voor het verrichten van taxivervoer.
Hetgeen partijen voor het overige hebben aangevoerd behoeft in het licht van het voorgaande geen bespreking.
Gelet op het vorenoverwogene dient het verzoek te worden afgewezen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. Th.J. van Gessel