Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/990 20 augustus 2002
27314 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies energieprogramma's
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en B.V., te C, appellante,
gemachtigde: A, directeur van A B.V.,
tegen
Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu B.V. (Novem), te Sittard, verweerster,
gemachtigden: mr J. Martens en M.B. Leunissen, beiden werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 22 december 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerster van 15 november 2000.
Bij dit besluit heeft verweerster beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag om subsidie in het kader van het Besluit subsidies energieprogramma's (Stb. 1994, 204), zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 19 november 1997(Stb. 1997, 618; hierna: Besluit).
Op 14 maart 2001 heeft verweerster, onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken, een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 januari 2002 heeft appellante de gronden van haar beroep nader aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2002, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is daarbij tevens het woord gevoerd door ir. R. Groen (medewerker van Visno Machinefabriek B.V. te Haarlem), ing. A.W.H. Stottelaar (medewerker van Drying Technology B.V. te Amsterdam) en ir. H.M. Torringa (medewerker van ATO B.V. te Wageningen).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet EZ-subsidies is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken.
(…)
Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
(…);
c. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
(…)
5. Onze Minister kan de uitvoering van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in het eerste lid, met inbegrip van het nemen van besluiten op grond van deze regels, delegeren aan andere bestuursorganen."
In het Besluit is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…);
c. project: een haalbaarheidsproject, een onderzoeks- of ontwikkelingsproject, een praktijkexperiment, een kennisoverdrachtproject, een demonstratieproject of een marktintroductieproject;
(…);
f. praktijkexperiment: een samenhangend geheel van activiteiten, bestaande uit het treffen van technische of beheersmatige voorzieningen, voor zover geheel of nagenoeg geheel bestemd voor het vergroten van inzicht in de geschiktheid voor toepassing in de praktijk van een apparaat, systeem of techniek, alsmede de daarmee samenhangende activiteiten, geheel of nagenoeg geheel gericht op het verbeteren van die geschiktheid;
(…).
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan degene die in Nederland een project uitvoert, dat past in een energieprogramma en naar het oordeel van Onze Minister het beste bijdraagt aan de realisering van de doelstellingen van het programma.
2. Onze Minister stelt bij ministeriële regeling de energieprogramma's vast. Een energieprogramma bevat een beschrijving van met elkaar samenhangende doelstellingen en soorten projecten, gericht op het bereiken van energiebesparing, de inzet van duurzame energie of de toepassing van energietechnieken die tot een geringere belasting van het milieu leiden.
(…)."
Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit is vastgesteld de Uitvoeringsregeling BSE 1999-II (Stcrt. 1999, 100; hierna: Uitvoeringsregeling). Hierin is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
Als programma's als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Besluit subsidies energieprogramma's worden vastgesteld de programma's opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlagen 1 tot en met 8, onder A.
(…)
Bijlage 7
A. Programma Agrarische Sector 1999
Het algemene doel van het programma Agrarische Sector is de realisatie van een grotere energie-efficiency in de agrarische sector, met name bij de individuele agrariërs, ter ondersteuning van het overheidsbeleid om te komen tot 33% verbetering van de energie-efficiency in de periode 1995- 2020 en een toename van het aandeel duurzaam opgewekte energie in de energievoorziening tot 10% in diezelfde periode.
Het programma bestaat uit twee onderdelen.
(…)
2. Bloembollen en paddestoelen
Het onderdeel bloembollen en paddestoelen geeft ondersteuning aan de uitvoering van de meerjarenafspraken (MJA) met de paddestoelen- en de bloembollensector.
Deze MJA's hebben tot doel de energie-efficiëntie te verbeteren met respectievelijk 22% (bloembollen) en 20% (paddestoelen) in 2005 ten opzichte van het referentiejaar 1995.
(…)
Projecten die in 1999 voor subsidie in aanmerking komen dienen een bijdrage te leveren aan het realiseren van de doelstellingen van de MJA in (een van) de beide sectoren. Aanvragen dienen derhalve te passen binnen (één van) de meerjarenplannen die per onderdeel door de respectievelijke MJA-stuurgroepen zijn geformuleerd.
Het onderdeel bloembollen en paddestoelen is ingedeeld in twee onderdelen, (…).
2.2. Onderzoek, technologische ontwikkelingen en kennisoverdracht
Projecten die voor subsidie in aanmerking komen dienen een significante bijdrage te leveren aan het ontwikkelen van kennis en het bevorderen van de praktijktoepassing van energiebeheer, energiebesparende technieken en duurzame energiebronnen in de bloembollen- en bolbloementeelt (…).
Overige beoordelingsaspecten
De mate waarin een project bijdraagt aan de realisering van de doelstellingen van het programma, wordt bepaald door de volgende aspecten:
a. de bijdrage van het project aan de realisatie van de doelstellingen van de MJA-E en het Convenant Glastuinbouw en Milieu;
(…)
e. de toepassingsmogelijkheden van het projectresultaat in de markt;
(…).
Toelichting op de bovengenoemde aspecten
Ad a. Projecten worden mede beoordeeld aan de hand van de stand van zaken in de MJA-E en de behoefte in de betreffende sector aan de resultaten.
Voor het onderdeel glastuinbouw geldt dat projecten tevens worden beoordeeld op de bijdrage die wordt geleverd aan de doelstellingen van het Convenant Glastuinbouw en Milieu.
(…)
Ad e. Een project wordt mede beoordeeld op basis van de mate waarin het toepasbaar is in de markt en de mate waarin herhalingspotentieel met betrekking tot de technologische toepassing aanwezig is.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een bloembollen- en akkerbouwbedrijf in de Noordoostpolder. De hoofdactiviteit van het bedrijf van appellante wordt gevormd door de combinatieteelt van tulp en gladiool. Daarnaast worden op het bedrijf van appellante scilla, anemoon, pootaardappel en plantui geteeld. In 1999 heeft appellante besloten de verouderde drooginstallatie (een zogenaamde wanddroger) voor het drogen van bloembollen te vervangen door een zogenaamde tunneldroger.
- Bij een daartoe bestemd formulier, door verweerster ontvangen op 27 augustus 1999, heeft appellante in het kader van het project 'Drooginstallatie bloembollen' een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van het Besluit, betrekking hebbend op het programma Agrarische Sector 1999, dat is opgenomen in bijlage 7 bij de Uitvoeringsregeling. De aanvraag van appellante heeft betrekking op een praktijkexperiment met een tunneldroger.
- Bij besluit van 23 februari 2000 heeft verweerster afwijzend beslist op de subsidieaanvraag van appellante. Verweerster heeft aan dit besluit, voor zover hier van belang, de volgende motivering ten grondslag gelegd:
" (…)
· De bijdrage aan de doelstellingen van de meerjarenafspraak energie van dit project zijn te gering. Hoewel de verwachte energiebesparing op bedrijfsniveau volgens uw informatie aanzienlijk is mag op grond van de hoge investering verwacht worden dat de penetratie van de techniek beperkt blijft tot een relatief klein aantal bedrijven.
(…)"
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 9 maart 2000 bezwaar gemaakt.
- Op 4 mei 2000 is appellante naar aanleiding van de ingediende bezwaren door verweerster gehoord.
- Bij brief van 17 mei 2000 heeft appellante de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaarschrift.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" (…)
Doel van het door u ingediende project is de, in samenwerking tussen ATO, Visno Machinefabriek B.V. en DTA, ontwikkelde tunneldroger te beproeven in praktijk als alternatief voor het verouderde systeem van wanddroger. Het huidige bestaande alternatief, de sloffendroger, is volgens u voor uw bedrijf niet geschikt omdat u niet beschikt over de vereiste vloeroppervlakte om een sloffendroger te installeren. Met de ontwikkelde tunneldroger is te verwachten een energiebesparing van 75% gas en 25% elektra ten opzichte van de bestaande wanddroogsystemen. Door de snelle drogingtechniek zal er sprake zijn van verminderd gebruik van bestrijdingsmiddelen.
Met betrekking tot uw bezwaar wordt het navolgende overwogen:
Wat betreft de marktpenetratie wordt opgemerkt dat de mate waarin uw project toepasbaar is in de markt en de mate waarin herhalingspotentieel met betrekking tot de betreffende technologische toepassing aanwezig is, als onvoldoende worden beschouwd. Naar het oordeel van Novem zijn de investeringskosten van de tunneldroger veel hoger (zij bedragen, ca f 625.000,--, zie het bezwaarschrift) dan van een slofffendroger, het huidige alternatief voor de verouderde wanddroger.
De investeringskosten van een sloffendroger worden door Novem tussen de f 300.000,-- en f 350.000,-- geraamd. De kosten voor het benodigde grondoppervlak en de kosten voor een eventueel gebouw, waarin een sloffendroger opgesteld zou moeten worden, zijn kosten die weliswaar voor u zelf meetellen in de afweging tussen de tunneldroger of de sloffendroger, doch deze afweging geldt volgens Novem niet voor het merendeel van de bedrijven, daar zij wel beschikken over voldoende ruimte c.q. locatie om een sloffendroger te plaatsen en derhalve geen extra kosten hoeven te maken.
Door de beperkte navolging zal de energiebesparing in Nederland beperkt zijn. De bijdrage aan het programma is dan ook niet als significant te kwalificeren. Gelet op het beperkte subsidiebudget is Novem van oordeel dat de afwijzing in eerste instantie terecht is en dit project niet het beste bijdraagt aan de doelstellingen van het programma Agrarische Sector 1999.
(…)"
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bestreden besluit is gebaseerd op verkeerde veronderstellingen aan de zijde van verweerster.
De investeringskosten voor ontwikkeling en bouw van een prototype voor de onderhavige tunneldroger bedragen fl. 625.000,--. Toekomstige tunneldrogers kunnen echter door opgedane kennis en ervaring eenvoudiger en goedkoper worden uitgevoerd. De investeringskosten kunnen naar verwachting worden teruggebracht tot fl. 500.000,-- en zullen in het geval van serieproductie wellicht nog verder dalen. Omdat een tunneldroger direct in de open lucht kan worden opgesteld, is een bijkomstige investering in een (nieuw) gebouw of overkapping niet vereist.
Verweerster heeft de investeringskosten van de opties tunneldroger en sloffendroger op onjuiste wijze met elkaar vergeleken. Een sloffendroger zal altijd in een gebouw moeten worden opgesteld, omdat regen en wind de werking van het apparaat nadelig beïnvloeden. Voor een juiste vergelijking van de investeringskosten van beide opties had verweerster de investeringskosten voor het benodigde gebouw bij de investeringskosten van een sloffendroger moeten betrekken. Laatstbedoelde kosten bedragen naar schatting fl. 250.000,-- tot fl. 300.000,--, waarmee de totale kosten voor investering in een sloffendroger uitkomen op fl. 500.000,-- tot fl. 650.000,--. De investeringskosten voor een sloffendroger zijn daarmee niet lager dan de investeringskosten voor een tunneldroger.
De stelling van verweerster dat de investeringskosten van een gebouw voor plaatsing van een sloffendroger buiten beschouwing kunnen worden gelaten omdat de meeste bedrijven reeds over een dergelijk gebouw zouden beschikken, is speculatief en onaannemelijk, reeds nu het uit bedrijfseconomisch oogpunt onverantwoord zou zijn dat bedrijven gebouwen zouden hebben staan die kennelijk ongebruikt zijn en bovendien qua afmeting, indeling en structuur geschikt zouden zijn voor de inbouw van een sloffendroger. Weliswaar komt de combinatieteelt van tulp en gladiool weinig voor, maar combinatieteelt op zichzelf wel en een tunneldroger is eveneens geschikt voor het drogen van vele bol- en knolgewassen. De tunneldroger zal dan ook bredere toepassing vinden dan alleen bij tulp- en gladioolbedrijven.
Uit contacten met andere potentiële kopers van een tunneldroger is appellante gebleken dat in vrijwel alle gevallen waar investering in een droogsysteem wordt overwogen, tevens sprake is van de noodzaak tot nieuwbouw.
Ten onrechte gaat verweerster er bij haar beoordeling van uit dat de keuze van ondernemers tussen een sloffendroger en een tunneldroger slechts wordt bepaald door de respectievelijke investeringskosten. Verweerster verliest daarbij uit het oog dat een tunneldroger ten opzichte van een sloffendroger een groot aantal voordelen biedt, zoals een veel lager energieverbruik (70%), een minder arbeidsintensief productieproces, een snellere, flexibeler en gelijkmatiger droging van de gewassen en een verbeterde productkwaliteit en procesbeheersing. Verder legt een tunneldroger minder beslag op de beschikbare ruimte en is een apart gebouw niet noodzakelijk.
5. Het nadere standpunt van verweerster
In reactie op de beroepsgronden van appellante heeft verweerster onder meer het navolgende naar voren gebracht.
Verweerster betwist dat haar stelling, inhoudende dat de meeste bedrijven over voldoende droogruimte beschikken en om die reden bij een investering in een sloffendroger niet tevens in een nieuw gebouw behoeven te investeren, speculatief en onaannemelijk is.
Uit gegevens van de Koninklijke Algemene Vereniging Bloembollentelers kan worden afgeleid dat bij de teelt van tulp, hyacint en narcis, de combinatie van teelt en broei (bloementrek) veelvuldig voorkomt. Ten tijde van het drogen van de bloembollen vindt in de meeste gevallen geen broei in de kassen plaats. Dit is de reden op grond waarvan veel bedrijven het droogproces in de kassen lokaliseren.
De combinatieteelt van tulp en gladiool - zoals in het geval van appellante - levert echter een ruimteprobleem op dat vele andere teeltcombinaties niet treft, omdat op het moment dat de gladioolbol wordt geoogst, de tulpbol nog ligt te drogen en er derhalve voor de gladioolbol geen ruimte is om te drogen. Deze combinatieteelt van tulp en gladiool komt op slechts 9% van de bloembollenbedrijven voor. De situatie van appellante is derhalve niet representatief voor de bloembollensector in Nederland in zijn geheel.
Tegen de achtergrond van het feit dat het droogproces van de bloembol van de relevante bedrijfsprocessen van een bloembollenbedrijf de minste hoeveelheid energie vergt (5% van het totale energiegebruik), is de bijdrage aan energiebesparing in het geval alle combinatiebedrijven in de teelt van tulp en gladiool over zouden gaan op tunneldroging, niet significant en te gering om van een redelijk toepassingspotentieel te spreken.
Voor appellante is het feit dat voor de plaatsing van een sloffendroger in zijn bedrijf een nieuw gebouw een noodzakelijk vereiste was een belangrijke afwegingsfactor geweest om voor een tunneldroger te kiezen. Deze afweging geldt echter niet voor het merendeel van de bloembollenbedrijven in Nederland.
6. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is niet in geschil dat het project 'Drooginstallatie bloembollen' moet worden aangemerkt als een praktijkexperiment in de zin van artikel 1, onder f, van het Besluit. Derhalve moet worden beoordeeld of voornoemd project past binnen het in bijlage 7 van de Uitvoeringsregeling opgenomen programma Agrarische Sector 1999.
Partijen zijn verdeeld over de beantwoording van de vraag of het onderhavige project voldoet aan de in voormelde bijlage 7 neergelegde beoordelingscriteria van het programma Agrarische Sector 1999 (hierboven in 2.1 weergegeven). Hierbij zijn met name aan de orde de vraag in hoeverre het project bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de MJA-E en het Convenant Glastuinbouw en Milieu, alsmede de toepassings-mogelijkheden van het projectresultaat in de markt. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Vooropgesteld moet worden dat uit de door de besluitgever aan verweerster toegekende discretionaire bevoegdheid voortvloeit dat de door verweerster toegepaste beoordeling inzake de vraag of het door appellante aangebrachte project aan de daarvoor gestelde eisen voor subsidiëring ingevolge het Besluit voldoet, terughoudend wordt getoetst.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerster zich op het standpunt gesteld dat het onderhavige project niet voor subsidie in aanmerking komt vanwege de omstandigheid dat dit project niet -zoals in artikel 2 van Pro het Besluit is bepaald - het beste bijdraagt aan de doelstellingen van het programma Agrarische Sector 1999. In het licht van de relatief hoge investeringskosten van de tunneldroger in vergelijking met die van een sloffendroger worden de mate waarin dit project in de markt toepasbaar is en de mate waarin herhalingspotentieel van de betreffende technologische toepassing aanwezig is, door verweerster als onvoldoende beschouwd.
Op grond van hetgeen ten tijde van de totstandkoming van het bestreden besluit bij verweerster met betrekking tot het onderhavige project bekend was, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat verweerster niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen appellante geen subsidie te verlenen. Het College heeft hierbij in aanmerking genomen dat verweerster in het bestreden besluit en het verweerschrift de redenen op grond waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat het onderhavige project een onvoldoende significante bijdrage levert aan de realisering van de doelstellingen van het Besluit, voldoende heeft onderbouwd.
Het College volgt appellante niet in haar betoog dat verweerster bij de vergelijking van de investeringskosten van een tunneldroger met de investeringskosten van een sloffendroger, rekening had moeten houden met de voor haar aan de bouw van extra huisvestingsruimte ten behoeve van een sloffendroger verbonden investeringskosten. Verweerster heeft dienaangaande naar het oordeel van het College niet ten onrechte het standpunt ingenomen dat bij een investering in een sloffendroger bij het merendeel van de bedrijven geen nieuwbouw is vereist en dat dergelijke investeringskosten derhalve niet bij de vergelijking behoeven te worden betrokken.
Voorts overweegt het College dat niet kan worden staande gehouden dat de door appellante aangevoerde overige voordelen die in haar geval tot investering in een tunneldroger hebben geleid, voor verweerster aanleiding hadden behoren te vormen tot subsidieverlening over te gaan. De in het geding zijnde subsidie is immers op een regeling gegrond, die met name is gericht op energiebesparing in de bloembollensector. Voordelen die buiten het bestek van deze regeling vallen, kunnen bij de besluitvorming derhalve geen doorslaggevende rol spelen.
Voor zover appellante heeft willen betogen dat de lange behandelingsduur van de subsidieaanvraag door verweerster ertoe heeft geleid dat de wettelijke beslistermijn is overschreden en dat deze omstandigheid tot inwilliging van de onderhavige subsidieaanvraag zou moeten leiden, overweegt het College dat geen wettelijke voorschrift valt aan te wijzen dat bepaalt dat een besluit dat is genomen na afloop van de termijn, vermeld in artikel 7:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), om deze reden, niet in stand kan blijven. Wel is het ingevolge de artikelen 6:2 en 6:12 van de Awb mogelijk op te komen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, doch van deze mogelijkheid heeft appellante geen gebruik gemaakt.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener