Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs.AWB 00/143 en 00/144 19 juni 2002
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigden: mr G.J.M. de Jager en mr J.J.J. de Rooy, advocaten te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr M.T. Veldhuizen en mr J. Teigeler, beide werkaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 10 februari 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 31 december 1999.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant, gericht tegen de intrekking van de toekenning, alsmede de terugvordering, van akkerbouwsteun op grond van de (destijds toepasselijke) Beschikking steunverlening akkerbouwproducenten 1992 respectievelijk de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Verweerder heeft op 7 juni 2000 verweerschriften ingediend.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en behandeld ter zitting van 28 februari 2001, waar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Bij beschikking van 22 maart 2001 heeft het College het onderzoek in de twee zaken heropend en bij brief van diezelfde datum verweerder verzocht om nadere inlichtingen met betrekking tot het door hem gehanteerde terugvorderingsbeleid.
Bij brief van 16 oktober 2001 heeft verweerder het College bericht vooralsnog niet in staat te zijn om de gevraagde nadere inlichtingen te verschaffen.
Het onderzoek ter zitting in de twee zaken is voortgezet op 13 maart 2002.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 231/94, luidt als volgt:
" Artikel 9
Aanvragen voor het compensatiebedrag en braakleggingsaangiften kunnen niet worden ingediend voor gronden die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik waren.
(…)"
Bij Verordening (EG) nr. 658/96 betreffende bepaalde voorwaarden voor de toekenning van compensatiebedragen in het kader van de steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Voor de toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 1765/92 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen omschrijvingen.
(…)
BIJLAGE I
(…)
2. Blijvende teelten
Niet in vruchtwisseling opgenomen teelten van gewassen, met uitzondering van meerjarige gewassen en van blijvend grasland, die de grond gedurende ten minste vijf jaar in beslag nemen en die geregeld een oogst opleveren.
3. Meerjarige gewassen
GN-code
0709 10 00 Artisjokken
0709 20 00 Asperges
ex 0709 90 90 Rabarber
0810 20 Frambozen, bramen, moerbeien en loganbessen
0810 30 Zwarte, witte ofrode aalbessen en kruisbessen
0810 40 Veenbessen, bosbessen en andere vruchten van het geslacht Vaccinium
(…)"
Artikel 8 van Pro Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid luidt, voorzover van belang, als volgt:
"Artikel 8
1. De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
- zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
(…)"
Artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1648/95, luidt voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 9
(…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. (…)
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
(…)
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend."
Artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) Nr. 1678/98, luidt, voorzover van belang, als volgt:
"Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)"
Artikel 1 van Pro de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen luidde ten tijde hier van belang als volgt:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
m. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik was;
(…)"
Tot en met 1 november 1996 werd op grond van de Beschikking steunverlening producenten akkerbouwgewassen 1992, en de daarop volgende wijzigingen, onder akkerland verstaan al het tot het bedrijf behorende land met uitzondering van gronden die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 permanent als weidegrond, grond voor meerjarige teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik was.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met gebruikmaking van de daarvoor bestemde formulieren op 11 mei 1995 en 29 april 1997 steun aangevraagd op grond van de (destijds toepasselijke) Beschikking steunverlening akkerbouwproducenten 1992 (hierna: de Beschikking) respectievelijk de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling). Deze aanvragen betroffen een totale oppervlakte van respectievelijk 18.18 hectare en 18.40 hectare beteeld met akkerbouwgewassen. Deze oppervlakten bestonden onder meer uit een perceel, welk perceel in 1995 is opgegeven als groot 4,68 hectare en in 1997 als groot 5,02 hectare.
- Appellant heeft laatstgenoemde gronden in 1993 gekocht van C uit D. Blijkens de notariële akte met betrekking tot de verkoop/overdracht van deze gronden is aan deze overeenkomst het beding verbonden dat het appellant gedurende vijftien jaren niet is toegestaan om op de verkochte gronden appelrassen te kweken of te telen aangezien C voor het rooien van de appelbomen die voorheen op deze gronden stonden een rooipremie heeft ontvangen.
- Naar aanleiding van bovengenoemde aanvragen heeft verweerder appellant bij besluiten van 11 oktober 1995 en 7 november 1997 een bijdrage toegekend op grond van de Regeling van respectievelijk fl. 10.980,90 en fl. 10.982,04.
- Op 2 december 1997 heeft de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: AID) met betrekking tot aanvraag van appellant voor het premiejaar 1997 een controle op het bedrijf van appellant uitgevoerd, naar aanleiding waarvan een rapport met kenmerk 1518/97/0387 is opgesteld (hierna: het AID-rapport). In dit rapport staat onder meer vermeld dat het voornoemd perceel van 4.68 danwel 5.02 hectare niet premiewaardig is omdat dit perceel niet aan de definitie van akkerland in de zin van de Beschikking en de Regeling voldoet. Blijkens het rapport baseert de AID voorgaande conclusie op het feit dat voor dit perceel een aanvraag is ingediend op grond van de Uitvoeringsregeling EEG-rooipremie appelbomen 1990.
- Bij besluit van 27 januari 1998 heeft verweerder zijn besluit van 7 november 1997 ingetrokken, de aanvraag van appellant van 29 april 1997 alsnog afgewezen en het op grond van deze aanvraag reeds uitbetaalde bedrag van fl. 10.982,04 teruggevorderd.
- Bij besluit van 5 februari 1998 heeft verweerder zijn besluit van 11 oktober 1995 eveneens ingetrokken, de aanvraag van appellant van 11 mei 1995 alsnog afgewezen en het op grond van deze aanvraag reeds uitbetaalde bedrag van fl. 10.980,90 teruggevorderd.
- Bij afzonderlijke brieven van 10 maart 1998 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 27 januari 1998 en het besluit van 5 februari 1998.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
De bestreden besluiten houden - samengevat - onder meer het volgende in.
Uit artikel 9 van Pro Verordening (EEG) 1765/92, een rechtstreeks werkende en ieder verbindende communautaire bepaling, volgt dat gronden die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik waren, niet in aanmerking komen voor een bijdrage op grond van de Regeling. Aan de hand van een controle door de AID en een administratief onderzoek dat daarop volgde, is vastgesteld dat de het in de twee aanvragen opgegeven perceel van 4,68 hectare danwel 5.02 hectare niet voldoet aan de definitie van akkerland omdat op dit perceel van 1 januari 1987 tot (in ieder geval) 31 december 1991 appelbomen hebben gestaan, welk feit appellant in bezwaar niet heeft bestreden.
De opgelegde sancties zijn gebaseerd op artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) 3887/92, welke bepaling een naar de grootte van het verschil tussen opgegeven en feitelijk geconstateerde oppervlakte gedifferentieerde sanctionering voorschrijft. De zwaarte van de sanctie is derhalve evenredig aan de ernst van de omissie.
De omstandigheid dat appellant zich niet bewust was van het feit dat het betreffende perceel niet premiewaardig is en dat hij bij het invullen van het aanvraagformulier te goeder trouw heeft gehandeld, kan niet leiden tot het achterwege laten van de dwingend voorgeschreven sancties op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92. Bovendien draagt een aanvrager zelf de verantwoording voor het indienen van een volledige en juiste aanvraag en wordt deze geacht op de hoogte zijn van de ter zake geldende voorwaarden.
In verweer is nog aangevoerd dat in 1990 voor het onderhavige perceel een rooipremie voor appelbomen is verkregen en de appelbomen zijn in januari 1993 zijn gerooid. Hieruit volgt dat het perceel tot en met 31 december 1991 permanent in gebruik was met blijvende, oftewel meerjarige teelten, hetwelk door appellant niet wordt bestreden. Het perceel voldoet derhalve niet aan de definitie akkerland, zodat dit perceel niet kan worden opgegeven in het kader van de Regeling.
De enkele omstandigheid dat in de brochure behorende bij de 'aanvraag oppervlakten 1998' ten opzichte van voorgaande brochures een extra passage is opgenomen waarin expliciet wordt vermeld dat percelen die in de periode 1987 tot en met 1991 beteeld werden met appelbomen niet voldoen aan de definitie akkerland, rechtvaardigt niet de conclusie dat de voorlichting in voorgaande jaren onduidelijk is geweest. De betreffende regelgeving is ook duidelijk weergegeven in de brochures behorende bij de aanvragen in 1995 en 1997.
Het argument van appellant dat hij anders had gehandeld indien hij van de mogelijke sancties op de hoogte was geweest, treft geen doel. Indien een opgegeven perceel uit de aanvraag niet blijkt te voldoen aan de voorwaarden dan wordt op de subsidiebijdrage een sanctie toegepast, ook al was appellant te goeder trouw.
Ter zitting van het College op 13 maart 2002 is door verweerder het volgende naar voren gebracht.
Het is op zich juist dat verweerder de mogelijkheid heeft onderzocht om in zaken waarin aan de hand van teledetectie is geconstateerd dat niet is voldaan aan de definitie "akkerland", gelet op de bewijsrechtelijke problemen in deze zaken, af te zien van terugvordering van verleende steun over voorgaande jaren en dat verweerder tot op heden bij gebleken onregelmatigheden in teledetectie-zaken (nog) niet tot terugvordering heeft besloten. Verweerder heeft hierover inmiddels overleg gevoerd met de Europese Commissie en geconcludeerd dat ook in teledetectie-zaken terugvordering dient plaats te vinden.
Het terugvorderen van onverschuldigd betaalde bedragen is geregeld in Verordening (EG) nr. 2988/95 en is mogelijk tot vier jaar na de datum waarop de onregelmatigheid is begaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep in het beroepschrift - samengevat - onder meer het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
De toepasselijke regelgeving is onduidelijk geweest. Dit blijkt onder meer uit het feit dat verweerder pas in de brochure behorende bij de 'Aanvraag oppervlakten 1998' kenbaar heeft gemaakt dat percelen die in de periode 1987 tot en met 1991 beteeld werden met appelbomen, en die inmiddels zijn gerooid, niet voldoen aan de definitie van akkerland.
Gelet op het vorenstaande moeten de opgelegde sancties als onredelijk worden aangemerkt en bestaat hooguit aanleiding om alleen de voor het betrokken perceel verleende bijdragen terug te vorderen.
Ter zitting van het College op 28 februari 2001 is door appellant het volgende aangevoerd.
Appellant heeft niet geweten dat het betrokken perceel geen akkerland zou zijn in de zin van de Beschikking en de Regeling omdat op dit perceel voorheen appelbomen zijn geteeld. Dat appellant hiervan niet op de hoogte is geweest kan evenwel niet zonder meer aan hem worden tegengeworpen. Het voorlichtingsmateriaal dat ter beschikking van appellant heeft gestaan in het kader van de onderhavige aanvragen maakt weliswaar melding van het gegeven dat gronden die in de kalenderjaren 1987 tot en met 1991 in gebruik zijn geweest voor meerjarige teelten niet als akkerland kunnen worden aangemerkt, doch het begrip 'meerjarige teelten' wordt niet nader gedefinieerd zodat onduidelijk blijft hoever deze uitsluiting zich uitstrekt. Meer in het bijzonder wordt in dit voorlichtingsmateriaal niet gesteld dat appelteelt onder het begrip meerjarige teelten valt. Nu appellant heeft mogen afgaan op hetgeen in dit voorlichtingsmateriaal stond vermeld, kon appellant eenvoudigweg niet weten wat hij verkeerd deed. In die zin is sprake van een situatie van overmacht op grond waarvan verweerder met inachtneming van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 de mogelijkheid heeft gehad om een minder zware sanctie op te leggen.
Dat het voorlichtingsmateriaal in voorgaande jaren onduidelijk is geweest, blijkt uit het feit dat verweerder het noodzakelijk heeft geacht om de brochure te wijzigen. In de toelichting bij de aanvraagformulieren voor het premiejaar 1998 is plotseling een aanvulling verschenen, waarbij is aangegeven dat percelen die in de periode 1987 tot en met 1991 beteeld werden met appelbomen, en die inmiddels zijn gerooid, niet voldoen aan de definitie akkerland. Aangenomen moet worden dat deze wijziging is ingegeven door de omstandigheid dat meerdere landbouwers onbewust en onbedoeld in de fout zijn gegaan.
Nu verweerder in weerwil van het vorenstaande niet heeft volstaan met alleen de terugvordering van de uitbetaalde bijdrage voor het betrokken perceel, doch heeft besloten tot een algehele terugvordering van de uitgekeerde bijdragen, staan de opgelegde sancties in geen verhouding tot de feiten en zijn de besluiten in zoverre in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Ter zitting van het College op 13 maart 2002 is door appellant het volgende naar voren gebracht.
De stelling van verweerder met betrekking tot het standpunt van de Europese Commissie, op grond waarvan zou moeten worden vastgehouden aan de verplichting tot terugvordering, is bij het ontbreken van stukken in dit verband niet controleerbaar. Met name is onduidelijk of dit wellicht slechts voor zaken vanaf een bepaalde datum geldt.
Voorts is blijkens het betoog van verweerder kennelijk slechts sprake van een intentie tot terugvordering zonder dat sprake is van een éénduidig terugvorderingsbeleid. Zolang slechts nog sprake is van een intentie, moet vooralsnog worden aangenomen dat het besluit tot terugvordering in de onderhavige zaken in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
Niet in geschil is dat op het betrokken perceel van 1 januari 1987 tot tenminste 31 december 1991 appelbomen hebben gestaan.
Verweerder heeft derhalve op goede gronden geconcludeerd dat het betrokken perceel op 31 december 1991 in gebruik was voor blijvende teelten als bedoeld in bijlage I, onder 2, van Verordening (EG) nr. 658/96, en dus is uitgesloten van akkerbouwsteun ingevolge artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 1765/92. Hierbij overweegt het College dat redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel kan bestaan dat de term "meerjarige teelten" in artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 1765/92 de betekenis heeft van "blijvende teelten" als bedoeld in Verordening (EG) nr. 658/96, artikel 2 en Pro bijlage I waarbij juist voor de toepassing van genoemd artikel 9 begripsomschrijvingen Pro zijn bepaald. Dit oordeel vindt zijn bevestiging in de Franse, Engelse en Duitse teksten van beide verordeningen, die niet het verschil in de Nederlandse tekst vertonen, maar steeds, zowel in artikel 9 als Pro in artikel 2 en Pro bijlage I, de term "cultures permanentes", "permanent crops" en "Dauerkulturen" bevatten.
Uitgaande van de 4.68 hectare dan wel 5.02 hectare die niet voldoet aan de definitie akkerland, bedraagt het verschil tussen de door appellant in de diverse aanvragen opgeven oppervlakte en de feitelijk constateerde oppervlakte in zowel 1995 als 1997 meer dan 20%, zodat verweerder op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 terecht heeft besloten tot de opgelegde sancties.
Voorts overweegt het College dat het beroep van appellant op het evenredigheidsbeginsel faalt in het licht van hetgeen te dien aanzien is overwogen door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 17 juli 1997 (C-354/95; National Farmers Union) omtrent de rechtsgeldigheid van het in artikel 9, tweede tot en met vierde lid, van evengenoemde verordening.
Dat de uit dien hoofde onregelmatig betaalde akkerbouwsteun door verweerder is teruggevorderd, is in overeenstemming met de verplichting van de lidstaten om de bedragen terug te vorderen, die door onregelmatigheden of nalatigheden zijn verloren gegaan, als bepaald bij artikel 8 van Pro Verordening (EEG) nr. 729/70. Bovendien is met betrekking tot onverschuldigde betaling van steunbedragen als in dit geding aan de orde, het betrokken bedrijfshoofd tot terugbetaling verplicht ingevolge artikel 14, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3887/92. Niet gebleken is dat sprake zou kunnen zijn van een uitzondering op deze terugbetalingsplicht, als bedoeld in lid 4 van dit artikel.
Verweerder vordert in het licht van Verordening (EG) nr. 2988/95 geen onverschuldigde bedragen meer terug indien meer dan vier jaar zijn verstreken, te rekenen vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Het College kan voorbijgaan aan de vraag in hoeverre de door verweerder toegepaste verjaringstermijn rechtstreeks voortvloeit uit genoemde verordening, nu deze termijn gezien de omstandigheden van dit geval niet onevenredig lang is.
Al hetgeen appellant overigens tegen de terugvordering heeft aangevoerd, stuit af op genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht. Hierbij neemt het College in overweging dat appellants onwetendheid met betrekking tot de exacte betekenis van het begrip 'meerjarige teelt' niet kan worden gekwalificeerd als een situatie van overmacht in de zin van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92.
Het College overweegt tenslotte - mede gelet op de ter zitting gedane mededelingen van verweerder - dat niet is gebleken dat verweerder bij het terugvorderen van steun een uitvoeringspraktijk hanteert waarin naar willekeur in sommige gevallen niet, in andere wel tot terugvordering wordt overgegaan. Voor vernietiging op die grond bestaat mitsdien geen aanleiding.
De slotsom is dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr M.J. Kuiper en mr F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2002.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand