Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/91 28 juni 2002
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir S. Boonstra, werkzaam bij de Noordelijke Land- en Tuinbouworganisatie (NLTO) te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde:
1. De procedure
Op 10 januari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 december 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen een besluit van 30 november 2000 tot afwijzing van zijn aanvraag om subsidie op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 20 maart 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en op 4 april 2002 een verweerschrift ingediend.
Op 17 mei 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij verweerder zijn standpunt bij monde van zijn gemachtigde nader uiteen heeft gezet. Appellant noch zijn gemachtigde zijn ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals nadien gewijzigd, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. Onverminderd de eisen die in de sectoriële verordeningen worden gesteld, moet een steunaanvraag "oppervlakten" alle benodigde gegevens bevatten, en met name:
- de identificatie van het bedrijfshoofd,
- de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, hun ligging, het gebruik ervan (…) en de betrokken steunregeling.
(…)
Onder "gebruik" wordt verstaan het gewas- of vegetatietype of het ontbreken van een gewas.
(…)
2.a De steunaanvraag "oppervlakten" mag na de uiterste datum voor de indiening ervan worden gewijzigd op voorwaarde dat de bevoegde autoriteiten de wijziging uiterlijk op de data als bedoeld in de artikelen 10, 11 en 12 van Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad ontvangen.
(…)
Wat de percelen landbouwgrond betreft, mag de steunaanvraag "oppervlakten" slechts worden gewijzigd in bijzondere gevallen die naar behoren zijn gemotiveerd, zoals met name een overlijden, een huwelijk, aan- en verkoop of de sluiting van een pachtovereenkomst. De Lid-staten stellen de betreffende voorwaarden vast. (…)
(…) In afwijking van de tweede alinea en zelfs na de in de artikelen 10, 11 en 12 van Verordening (EEG) nr. 1765/92 bedoelde data mag een Lid-Staat toelaten dat een oppervlakte wordt teruggetrokken van de steunaanvraag "oppervlakten". De wijziging moet schriftelijk worden gemeld voordat door de bevoegde autoriteit enigerlei mededeling is gedaan over hetzij de resultaten van de administratieve controles die de percelen in kwestie betreft, hetzij de organisatie van een inspectiebezoek van het betrokken bedrijf.
(…)
Artikel 5 bis Pro
Onverminderd de voorschriften van de artikel 4 en Pro 5 kan een steunaanvraag, ingeval van een door de bevoegde instanties erkende klaarblijkelijke fout, na de indiening op elk moment worden aangepast.
(…)
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt evenwel geen aan oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 %.
(…)
In dit artikel wordt onder geconstateerde oppervlakte verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle gestelde voorwaarden is voldaan.
3. Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
(…)
Artikel 11
1. (…)
1 bis. De in de artikel 9 en Pro 10 vastgestelde sancties zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd, nadat hij heeft vastgesteld dat zijn aanvraag andere dan aan ernstige nalatigheid of aan opzet toe te schrijven fouten bevat die tot toepassing van één of meer van genoemde sancties kunnen leiden, de bevoegde instantie daarvan op eigen initiatief schriftelijk in kennis stelt binnen tien werkdagen nadat de fouten zijn vastgesteld, voorzover die instantie het bedrijfshoofd nog niet heeft meegedeeld dat zij voornemens is een controle ter plaatse te verrichten, het bedrijfshoofd op geen enkele andere wijze van dit voornemen kennis heeft kunnen krijgen, en de bevoegde instantie het bedrijfshoofd nog niet over de onregelmatigheid in de betrokken aanvraag heeft ingelicht."
Ten tijde van belang luidde de Regeling, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
1. (…)
2. De gemiddelde graanopbrengst, bedoeld in artikel 3, eerste en vijfde lid, van de raadsverordening en de gemiddelde opbrengst van maïs, als bedoeld in artikel 3, eerste, tweede en vijfde lid, van de raadsverordening wordt voor productieregio I vastgesteld op 6660 kg per hectare voor maïs en 4920 kg per hectare voor de overige akkerbouwgewassen en voor productieregio II op 5000 kg per hectare.
Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, (…) en deze regeling (…) worden jaarlijks op aanvraag de beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van akkerbouwgewassen (…)
(…)
Artikel 11a
1. De in artikel 9 van Pro verordening 3887/92 bedoelde sancties zijn niet van toepassing indien:
a. een producent nadat hij heeft vastgesteld dat zijn aanvraag fouten bevat die tot toepassing van een of meer van de genoemde sancties kan leiden, LASER daarvan op eigen initiatief schriftelijk in kennis stelt binnen 10 werkdagen nadat de fouten zijn vastgesteld,
b. (…)
c. (…)
en
d. LASER, de AID of het productschap de producent nog niet over een of meer fouten als bedoeld in onderdeel a heeft ingelicht."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met gebruikmaking van het daarvoor bestemde formulier op 1 mei 2000 subsidie aangevraagd op grond van de Regeling. In de aanvraag heeft appellant bij vraag 3a aangegeven dat hij geen akkerbouwbijdrage aanvraagt voor een oppervlakte die nodig is om meer dan 92 ton te produceren.
Bij de percelen met de volgnummers 5, 6, 17 en 18, met een oppervlakte van onderscheidenlijk 4.10 ha, 2.50 ha, 13.35 ha en 1.98 ha, heeft appellant de gewascode 236 (zomergerst) en de voor subsidie geldende bijdragecode 840 ingevuld.
- Bij brief van 6 juni 2000 heeft verweerders uitvoeringsdienst LASER appellant meegedeeld wijzigingen in diens aanvraag te hebben aangebracht, in die zin dat de door appellant niet beantwoorde vragen 3b en 3c, waarin voor het geval in 2000 percelen worden braakgelegd wordt gevraagd of een natuurbraakbijdrage wordt verzocht danwel op deze percelen non food/non feed-gewas wordt geteeld, alsnog met "nee" zijn beantwoord. LASER verzoekt appellant, indien hij van mening is dat deze wijzigingen van de aanvraag onjuist zijn, dit binnen 14 dagen kenbaar te maken. Appellant heeft niet op deze wijzigingen gereageerd.
- Op 13 augustus 2000 heeft GeoRas satellietopnamen gemaakt van de bij appellant in gebruik zijnde percelen. In de naar aanleiding hiervan opgemaakte rapportage van 31 augustus 2000 merkt GeoRas met betrekking tot de percelen 17 en 18 op:
"236 lijkt aardappels".
- Naar aanleiding van het vorenstaande heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) op 21 september 2000 een fysieke controle op het bedrijf van appellant verricht. Blijkens het hiervan opgemaakte rapport is appellant niet in de gelegenheid gesteld bij de controle aanwezig te zijn en zijn de controleresultaten, inhoudend dat de percelen 17 en 18 beteeld zijn met aardappelen, op 21 september 2000 aan hem meegedeeld.
- Bij besluit van 30 november 2000 is de aanvraag van appellant afgewezen.
Blijkens de bij dit besluit gevoegde bijlagen is de afwijzing gebaseerd op het feit dat het verschil tussen de voor "overige granen" aangevraagde oppervlakte en de feitelijk geconstateerde oppervlakte 15,33 ha bedraagt en dat dit resulteert in een percentage van de geconstateerde oppervlakte van 232,27, derhalve meer dan 20 %.
- Appellant heeft tegen voormeld besluit bij schrijven van 12 december 2000 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond verklaard. Dit besluit houdt - samenvattend weergegeven - het volgende in.
Uit het bezwaarschrift leidt verweerder af dat appellant beoogt de bij percelen 17 en 18 vermelde bijdragecode 840 (akkerbouwbijdrage) wil wijzigen in de bijdragecode 999 (geen bijdrage).
Appellant is als producent verantwoordelijk voor het juist invullen van zijn aanvraag en de gevolgen van een onjuiste invulling dienen, behoudens indien sprake is van een klaarblijkelijke fout, voor zijn rekening te blijven. De omstandigheid dat het aanvraag-formulier in het jaar 2000 anders van opzet was dan in voorafgaande jaren doet aan die eigen verantwoordelijkheid niet af.
Ingevolge de aan de hand van het werkdocument van de Europese Commissie van 18 januari 1999 door verweerder gevoerde beleidslijn is slechts sprake van een duidelijke fout, indien redelijkerwijs is uitgesloten dat de opgave in de aanvraag overeenkomstig de bedoeling van de aanvrager is. Objectief dient vast te staan dat die opgave kennelijk fout was.
In dit geval is van een duidelijke fout geen sprake. De aanvraag van appellant is als zodanig niet onlogisch, niet onvolledig en consequent ingevuld.
De door appellant bij de percelen 17 en 18 ingevulde gewas- en bijdragecodes vormen een toegestane combinatie en de omstandigheid dat appellant de vraag, of hij een bijdrage aanvraagt voor een oppervlakte die nodig is om meer dan 92 ton te produceren, met "nee" heeft beantwoord kan betekenen dat hij de maximale bijdrage aanvraagt zonder braakverplichting.
Voorzover appellant met de in bezwaar aangevoerde ziekenhuisopname van zijn echtgenote een beroep wenst te doen op overmacht, wijst verweerder er op dat die omstandigheid gelet op artikel 11 van Pro Verordening (EEG) nr 3887/92 en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen niet als overmacht kan worden aangemerkt.
De opgelegde sanctie als gevolg van de afwijking van meer dan 20 % volgt rechtstreeks uit artikel 9, tweede lid van Verordening, dat een naar grootte van het verschil tussen de opgegeven en feitelijke oppervlakte een gediffentieerde sanctionering voorschrijft.
Verweerder is dan ook gehouden deze sanctie toe te passen.
Het beroep van appellant op de artikel 3:2 en Pro 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan hem niet baten.
Ter zitting is van de zijde van verweerder nog opgemerkt dat aan de vraag of in het onderhavige geval sprake is van een manifeste fout eigenlijk niet kan worden toegekomen, nu immers geen sprake is van een duidelijke fout die uit de aanvraag zelf blijkt, doch van vaststelling na fysieke controle dat sprake is van een onjuiste opgave met betrekking tot het op de percelen 17 en 18 door appellant geteelde gewas.
Voorts faalt naar de opvatting van verweerder het beroep dat appellant heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel. In de door appellant in dit verband genoemde zaak C was sprake van een onjuiste opgave van de bijdragecode (voederareaal in plaats van akkerbouwbijdrage), terwijl het duidelijk ging om een aanvraag voor een akkerbouwbijdrage.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samenvattend weergegeven - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Anders dan verweerder stelt is er wel degelijk sprake van een door appellant gemaakte manifeste fout, nu immers uit de aanvraag zelf blijkt dat deze niet juist kan zijn.
Rekening houdend met de wijze waarop appellant de gewas- en bijdragecodes voor de percelen 17 en 18 heeft ingevuld, zou in het totaal voor een oppervlakte van 21,93 ha akkerbouwsubsidie zijn aangevraagd. Indien het daadwerkelijk de bedoeling zou zijn geweest een dergelijke oppervlakte voor subsidie in aanmerking te brengen zou een oppervlakte van 10 % braak gelegd moeten zijn, terwijl in de aanvraag geen braak is opgegeven. Appellant heeft bovendien de vraag of hij een akkerbouwbijdrage aanvraagt voor een oppervlakte die nodig is om meer dan 92 ton te produceren ontkennend beantwoord, hetgeen niet te rijmen is met een in de aanvraag voor subsidie in aanmerking gebrachte oppervlakte van 21,93 ha.
Een geoefend medewerker van LASER zou in een oogopslag hebben kunnen zien dat de aanvraag verkeerd is ingevuld. Indien een aanvraag niet correct of onvolledig is, krijgt de aanvrager in de meeste gevallen een hersteltermijn van 14 dagen. Als dat in het onderhavige geval gebeurd zou zijn, zou appellant zijn aanvraag voor de AID-controle kunnen herzien.
Het bestreden besluit is bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder in het vergelijkbare geval van de maatschap C het bezwaar wel heeft gehonoreerd. In die zaak was net als in het onderhavige geval sprake van een op grond van de Regeling toegestane combinatie van gewas- en bijdragecode, namelijk maïs en voederareaal, terwijl de vraag of dierlijke EG-premie werd aangevraagd ontkennend was beantwoord. Ook in dat geval bleek de tegenstrijdigheid rechtstreeks uit de aanvraag.
Naar de opvatting van appellant is het bestreden besluit voorts in strijd met het doel en de strekking van de toepasselijke EG-regelgeving en de daarop gebaseerde nationale uitvoeringsregeling.
Bovendien is dit besluit in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb, nu de nadelige gevolgen ervan - het aan appellant onthouden van subsidie voor 6.60 hectare oppervlakte, die wel aan de vereisten voldoet - niet in verhouding staat tot het doel van een zekere controle.
In het licht van het vorenstaande geeft het besluit evenmin blijk van een zorgvuldige belangenafweging, zoals vereist op grond van artikel 3:2 Awb Pro.
Ten slotte stelt appellant zich op het standpunt dat verweerder hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld het bezwaar in een hoorzitting nader toe te lichten.
5. De beoordeling van het geschil
Blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2.2. is weergegeven is pas na teledetectie en vervolgens fysieke controle door de AID aan het licht gekomen dat de door appellant in zijn aanvraag bij de percelen 17 en 18 opgegeven gewascode onjuist was en dat voor de feitelijke teelt op deze percelen geen subsidie ingevolge de Regeling kon worden toegekend.
Anders dan in het bestreden besluit is vermeld, kan het bezwaar van appellant naar het oordeel van het College niet worden begrepen als een verzoek om de bij percelen 17 en 18 in de aanvraag vermelde bijdragecode te wijzigen, doch strekt dit ertoe voormelde percelen, mede gezien het feitelijke gebruik, alsnog uit zijn aanvraag terug te trekken.
Ingevolge artikel 4, tweede lid en onder a, derde alinea, van Verordening (EEG) nr. 3887/92, kan een dergelijke wijziging van de aanvraag niet worden toegestaan, indien reeds sprake is geweest van een controle en de bevoegde autoriteit naar aanleiding daarvan enigerlei mededeling aan de betrokkene heeft gedaan. Dit blijkt eveneens uit artikel 11a van de Regeling.
Gelet op de in dit geding vaststaande feiten kwam het in bezwaar gedane verzoek van appellant dan ook niet voor inwilliging in aanmerking.
Het vorenstaande zou gelet op het bepaalde in artikel 5bis van voormelde verordening wellicht uitzondering moeten leiden, indien - zoals appellant stelt - uit de aanvraag zelf reeds blijkt dat deze een klaarblijkelijke fout bevat.
In een dergelijk geval zou het inderdaad op de weg van verweerder hebben gelegen appellant hiervan reeds na ontvangst van de aanvraag van die fout op de hoogte te stellen en kan de omstandigheid dat appellant pas na fysieke controle om wijziging van zijn aanvraag heeft verzocht niet - zonder meer - aan hem worden tegengeworpen.
Van een klaarblijkelijke fout in de zin van artikel 5bis van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is echter geen sprake.
Verweerder voert in verband met de toepassing van voormelde bepaling mede aan de hand van het werkdocument van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 18 januari 1999, VI/7103/98 Rev2-NL, een vaste beleidslijn. In dit werkdocument is onder meer vermeld dat fouten met betrekking tot de teelt in beginsel niet als duidelijke fouten kunnen worden aangemerkt.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, gezien zijn beleidslijn en de omstandig-heden van het geval, de door appellant in zijn aanvraag voor de percelen 17 en 18 opge-geven gewas- en bijdragecode op goede gronden niet aangemerkt als klaarblijkelijke fout.
Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt vormden die codes immers een toegestane combinatie en gaf de aanvraag geen aanleiding eraan te twijfelen dat deze in zoverre de bedoeling van appellant weergaf. Dat appellant geen braakoppervlakte in zijn aanvraag heeft opgegeven en voorts de in die aanvraag gestelde vraag of hij voor een oppervlakte, die nodig is om meer dan 92 ton te produceren, een akkerbouwbijdrage aanvraagt ontkennend heeft beantwoord, kan hieraan niet afdoen.
Op zich zelf behoefden die omstandigheden verweerder immers geen aanleiding te geven tot twijfel omtrent hetgeen appellant met zijn opgave voor de percelen 17 en 18 bedoelde. Verweerder heeft er in dit verband terecht op gewezen dat uit deze omstandigheden veeleer kon worden afgeleid dat appellant om hem moverende redenen de aanvraag beperkte tot de maximale oppervlakte, die zonder braaklegging voor subsidie in aanmerking kon komen.
Gelet op het vorenstaande is voorts geen sprake van situatie, die rechtens vergelijkbaar is met die in het door appellant vermelde geval C.
Nu van een klaarblijkelijke fout in de zin van artikel 5bis van Verordening (EEG) nr. 3887/92 geen sprake is en het verzoek de onderhavige percelen alsnog uit de aanvraag terug te trekken niet meer kon worden ingewilligd, heeft verweerder de afwijzing van de aanvraag van appellant op grond van het bepaalde in artikel 9, tweede lid, van deze verordening terecht gehandhaafd.
Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2002.
w.g. M.A. van der Ham w.g. R.P.H. Rozenbrand