Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/858 11 september 2002
10700 Regeling superheffing 1993
Uitspraak in de zaak van:
S, te H, appellant,
tegen
het Productschap Zuivel, te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr F.G.P. Diermanse, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 17 augustus 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 juli 1998.
Verweerder heeft op 2 december 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 31 mei 2000 heeft een eerste onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
Bij beschikking van 26 juli 2000 is het onderzoek heropend.
Bij brief van 3 januari 2001 heeft het College verweerder enkele vragen gesteld.
Bij brieven van 14 februari 2001 en 29 maart 2001 heeft verweerder de vragen beantwoord.
Bij brief van 4 april 2001 heeft het College verweerder om nadere informatie verzocht.
Bij brief van 20 juli 2001 heeft verweerder de gevraagde informatie verschaft.
Bij brief van 15 januari 2002 heeft het College nadere vragen aan verweerder gesteld.
Bij brief van 7 maart 2002 heeft verweerder de nadere vragen beantwoord.
Op 17 juli 2002 heeft een tweede onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hun standpunten doen toelichten. Namens verweerder is tevens A.P. van Houten verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4 van Pro Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoe-ringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb EG 1993, L 57/12) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" 1. Wat de rechtstreekse verkopen betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per produkt, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument (…) verkochte melk en/of andere zuivelprodukten.
2. De producent zendt jaarlijks vóór 15 mei zijn verklaring toe aan de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat.
Bij niet-inachtneming van de termijn is de producent de heffing verschuldigd over de totale hoeveelheid melk en melkequivalent die boven de hem toegewezen referentiehoeveelheid rechtstreeks is geleverd of, indien de referentiehoeveelheid niet is overschreden, een boete gelijk aan de verschuldigde heffing voor een overschrijding van de hem toegewezen referentiehoeveelheid met 0,1 %. Deze boete mag niet meer dan 1 000 ecu bedragen.
(…)."
Op 31 maart 2002 is Verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten
(Pb EG 2001, L 187/19) in werking getreden. Bij Verordening (EG) nr. 1392/2001 is Verordening (EEG) nr. 536/92 ingetrokken.
Artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1392/2001 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"1. Wat de rechtstreekse verkoop betreft, neemt de producent aan het einde van elk in artikel 1 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvak in een aangifte, per product, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument (…) verkochte hoeveelheden melk en/of andere zuivelprodukten op.
2. De producent zendt jaarlijks vóór 15 mei zijn aangifte toe aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
(…)
3. De producent is ingeval van niet-inachtneming van de in lid 2 bedoelde termijn een bedrag per kalenderdag overschrijding verschuldigd dat gelijk is aan de heffing over een overschrijding met 0,01 % van de referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop waarover hij beschikt. Dit bedrag mag niet minder dan 100 EUR en niet meer dan 1000 EUR bedragen. Als hij deze referentiehoeveelheid heeft overschreden en de nationale hoeveelheid voor rechtstreekse verkoop ook is overschreden, is hij ook de heffing over de totale overschrijding verschuldigd en komt hij niet in aanmerking voor de eventuele verdeling van de niet-gebruikte referentiehoeveelheden als bedoeld in artikel 2, lid 1, tweede alinea, van Verordening (EEG) nr. 3950/92.
(…)
4. (…)
5. De in de leden 3 en 4 bedoelde sancties worden niet opgelegd, als de lidstaat vaststelt dat sprake is van overmacht, of dat de onregelmatigheid niet opzettelijk of niet uit grove nalatigheid is begaan, of dat zij voor het functioneren van de regeling en de doeltreffendheid van de controles van zeer gering belang is."
Artikel 29 van Pro de Regeling superheffing 1993 luidde tot 12 juni 1998, voorzover hier van belang:
" 1. De in artikel 4 bedoelde Pro producent doet conform het bepaalde in artikel 4 van Pro Verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het produktschap daartoe gestelde regelen, aangifte bij het produktschap van de hoeveelheid melk of andere melkprodukten die hij in de vorige heffingsperiode rechtstreeks aan de consument (…) heeft geleverd, gespecificeerd per produkt.
2. Indien de in het eerste lid bedoelde aangifte niet tijdig wordt gedaan, legt het produktschap de in artikel 4, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 536/93 bedoelde sanctie op aan de producent.
(…)."
Artikel 29 van Pro de Regeling superheffing 1993 luidt ingaande 31 maart 2002, voorzover hier van belang:
"1. De in artikel 4 bedoelde Pro producent doet conform het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 en conform de door het productschap daartoe gestelde regelen, aangifte bij het productschap van de hoeveelheid melk of andere melkproducten die hij in de vorige heffingsperiode rechtstreeks aan de consument (…) heeft geleverd, gespecificeerd per product.
2. Indien de producent de in het eerste lid bedoelde aangifte niet voor 15 mei heeft gedaan of een onjuiste aangifte heeft ingediend, legt het productschap de in artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 bedoelde sanctie op aan de producent, behoudens in de in artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) Nr. 1392/2001 bedoelde gevallen."
Verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Pb EG 1995, L 312/1) bepaalt, voorzover hier van belang:
" Artikel 1
1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.
(…)
Artikel 2
1. (…)
2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast."
2.2 Op grond van de gedingstukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan.
- Appellant beschikte voor de heffingsperiode 1997/1998 over een consumenten-quotum van 302.690 kg.
- Bij brief van 9 april 1998 heeft verweerder appellant een "opgaveformulier geleverde hoeveelheid rechtstreeks voor consumptie in de heffingsperiode 1997/1998" gezonden. In deze brief staat vermeld dat het opgaveformulier vóór 15 mei 1998 door verweerder retour moet zijn ontvangen, bij gebreke waarvan betrokkene in geval van een overschrijding van het consumentenquotum uitgesloten wordt van een eventuele verevening en superheffing krijgt opgelegd over de totale overschrijding.
- Bij brief van 6 mei 1998 heeft verweerder appellant herinnerd aan zijn brief van 9 april 1998.
- Op 4 juni 1998 heeft verweerder het opgaveformulier van appellant, gedateerd 26 mei 1998, ontvangen.
- Verweerder heeft bij brief van 3 juli 1998 appellant medegedeeld dat hij als gevolg van de niet-tijdige ontvangst van het opgaveformulier, op grond van artikel 4, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 536/93 van een eventuele verevening is uitgesloten, zodat hij over de totale overschrijding van het consumentenquotum heffing is verschuldigd. In een bij de brief gevoegde nota van dezelfde datum is op basis van een overschrijding van 29.535 kg een heffing opgelegd van fl. 23.498,05.
- Appellant heeft bij brief van 10 juli 1998 bezwaar gemaakt tegen de opgelegde heffing.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat het opgaveformulier is ontvangen is op 4 juni 1998, zodat niet voor 15 mei 1998 opgave is gedaan, zoals vereist door artikel 4, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 536/93. In deze bepaling is voorgeschreven dat alsdan heffing is verschuldigd over de totale overschrijding.
In het bestreden besluit is voorts overwogen dat de door appellant aangevoerde omstandigheden niet kunnen leiden tot de conclusie dat hij niet in staat is geweest om het opgaveformulier tijdig in te dienen.
In zijn brief van 7 maart 2002 heeft verweerder aangegeven welke betekenis voor de onderhavige zaak zijns inziens toekomt aan de op 31 maart 2002 in werking tredende Verordening (EG) nr. 1392/2001, mede in het licht van artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95. De brief luidt, voorzover hier van belang:
" Verordening (EEG) nr. 536/83 wordt ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 1392/2001. De nieuwe Commissieverordening, welke op 31 maart 2002 inwerking treedt, is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 10 juli 2001(Pb 2001, L 187).
Dit betekent dat bij het beslissen op het bezwaarschrift, in het kader van een heroverweging van het besluit in eerste aanleg, een eventuele toepassing van artikel 2, lid 2 Verordening (EG) nr. 2988/95 niet aan de orde is geweest.
Naar ons oordeel was en is het productschap niet bevoegd om besluiten te nemen in afwijking van de ten tijde van het nemen van de beslissing bestaande communautaire en nationale wetgeving. (…)
Deze benadering impliceert dat het productschap ook niet zelfstandig, op grond van een algemeen rechtsbeginsel zoals het evenredigheidsbeginsel, welke ten grondslag ligt aan het nieuwe artikel 6 Verordening Pro (EG) nr. 1392/2001, kan afwijken van het voorschrift in artikel 4, lid 2 Verordening (EEG) nr. 536/93.
(…)
Onverminderd het hiervoor ingenomen standpunt merken wij, tegen de achtergrond van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak C-356/97 (Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG/Hauptzollamt Lindau), nog het volgende op.
In de zaak S gaat het (…) om de sanctie van het niet kunnen profiteren van de verevening door de producent. (…)
De zaak voor het Europese Hof van Justitie had betrekking op een boete die wordt opgelegd aan de koper, onafhankelijk van de vraag of al dan niet sprake is van een overschrijding.
De doelstelling van het voorschrift met betrekking tot de koper, artikel 3, lid 2, is dezelfde als die van artikel 4, lid 2 van Verordening (EEG) nr. 536/93 (verbetering en versnelling van de afdracht van de superheffing, zie punt 31 in de uitspraak van het Hof). Het Hof wijst er op dat het er om gaat dat betaling vóór 1 september niet in gevaar wordt gebracht.
Naar aanleiding hiervan het volgende.
Het productschap legt de heffing terzake van de rechtstreekse verkoop aan de overschrijdende producent pas op nádat het een besluit heeft genomen over de herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, de verevening. Eerst dan is bekend wat de omvang is van het door de producent verschuldigde bedrag (artikel 2, lid 1, tweede alinea Verordening (EEG) nr. 3950/92 juncto artikel 4, lid 3 Verordening (EEG) nr. 536/93 juncto artikel 29, lid 4 Regeling superheffing 1993). Bij consumentenleveringen gaat het om een landelijke verevening (voor elke producent eenzelfde percentage van het individuele consumentenquotum). (…)
Alvorens een besluit kan worden genomen over de verevening moet worden vastgesteld wat de omvang is van het totaal van de consumentenleveringen uitgedrukt in melk.
Daarbij dient te worden bedacht dat het bij consumentenleveringen, anders dan bij fabrieksleveringen, gaat om leveranties van zuivelproducten waarvan eerst, op basis van gegevens van het opgaveformulier, het melkequivalent moet worden bepaald.
Momenteel bedraagt het aantal geregistreerde kopers 55; het aantal geregistreerde producenten met een consumentenquotum bedraagt ongeveer 675.
De overschrijding in de zaak S is 19 dagen. Gezien het vorenstaande hebben termijnoverschrijdingen als de onderhavige gevolgen voor het functioneren van de regeling."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samenvattend weergegeven - naar voren gebracht, dat andere beslommeringen in verband met zijn bedrijf zozeer de aandacht van hem hebben opgeëist, dat het tijdig doen van opgave bij verweerder er bij in is geschoten. Daarnaast is appellant van mening dat de opgelegde sanctie in geen verhouding staat tot het gepleegde verzuim.
5. De beoordeling van het geschil
Aan appellant is de administratieve sanctie opgelegd, bestaande uit het hem niet in aanmerking brengen voor de vereveningsregeling. Deze sanctie vloeit voort uit artikel 4, tweede lid, tweede alinea, van Verordening (EEG) nr. 536/93, waarin - ingeval van overschrijding van de individuele referentiehoeveelheid - dit gevolg zonder meer wordt
verbonden aan een indiening van het opgaveformulier na de gestelde datum van 15 mei, doch vóór 1 juli.
Ingaande 31 maart 2002 blijft ingevolge artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 bij een te late indiening als vorenbedoeld evenwel iedere sanctionering achterwege, indien sprake is van één van de in deze bepaling verwoorde situaties. In het bijzonder wordt geen sanctie opgelegd, indien de lidstaat vaststelt dat de onregelmatigheid voor het functioneren van de regeling en de doeltreffendheid van de controles van zeer gering belang is.
Geconstateerd dient dus te worden, dat artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1392/2001 een bepaling waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, vervangt door een nieuwe sanctiebepaling die voor bepaalde situaties een minder strenge inhoud bevat. Dit betekent dat ingevolge artikel 2, tweede lid, tweede volzin, van Verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95 deze nieuwe bepaling, indien zich één van bedoelde situaties voordoet, met terugwerkende kracht dient te worden toegepast. De omstandigheid dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit deze nieuwe bepaling niet kon toepassen, omdat deze toen nog niet bestond, doet aan deze toepasselijkheid niet af.
Derhalve kan het College het bestreden besluit slechts in stand laten indien dit besluit zich verdraagt met artikel 2, tweede lid, tweede volzin, van Verordening (EG, EURATOM) nr. 2998/95, waartoe vast moet staan dat zich niet één van de in artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 bedoelde situaties voordoet, die appellant zou vrijwaren van oplegging van een sanctie. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat in 2002, met toepassing van artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001, alle aangiften die - onder vermelding van een reden voor de termijnoverschrijding - binnen twee weken na 15 mei waren ingediend, zonder oplegging van enige sanctie zijn aanvaard. Over de aanvaardbaarheid van aangiften die met een ruimere termijnoverschrijding zijn ontvangen, zoals - gelijk in casu - een overschrijding van tussen de twee en drie weken, is in 2002 nog geen beslissing genomen. Uit hetgeen verweerder ter zitting verder heeft verklaard - in het bijzonder dat de extra werkzaamheden ter verwerking van een te late aangifte betrekkelijk beperkt zijn ingeval de rechtstreekse verkoop enkel boerenkaas betreft en niet wordt verzocht om toepassing van een afwijkende omrekeningsfactor - maakt het College op dat verweerder thans niet kan uitsluiten dat hij in 2002 ten aanzien van situaties die qua aard van de rechtstreekse verkopen en qua omvang van de termijnoverschrijding vergelijkbaar zijn met de situatie van appellant, geen sanctie op zal leggen. De enkele omstandigheid dat een overschrijding als hier aan de orde - door verweerder berekend op 19 dagen - "gevolgen heeft voor het functioneren van de regeling", zoals verweerder aangeeft in zijn brief van 7 maart 2002, biedt hieromtrent geen uitsluitsel, aangezien hiermee geen standpunt wordt ingenomen omtrent het al dan niet "van zeer gering belang zijn" van de onregelmatigheid "voor het functioneren van de regeling en de doeltreffendheid van de controles", zoals verwoord in artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001.
Zolang omtrent de benadering door verweerder van vorenbedoelde situaties in 2002 geen duidelijkheid bestaat, is eveneens onzeker of naar verweerders eigen oordeel toepassing van artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 op de aangifte van appellant over de periode 1997/1998 tot een voor appellant gunstig resultaat kan leiden. Gegeven deze onzekerheid kan het bestreden besluit, dat zonder voorbehoud sanctionering handhaaft, niet in stand blijven. Het beroep is derhalve gegrond.
Verweerder zal in een ter uitvoering van deze uitspraak nieuw te nemen beslissing op het bezwaar gemotiveerd dienen te beslissen of een toetsing van het onderhavige geval aan de in artikel 6, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 neergelegde norm leidt tot het al dan niet handhaven van het primaire besluit van 3 juli 1998.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant beslist;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 102,10 aan hem vergoedt.
Aldus gewezen door mr M.J. Kuiper, mr M.A. van der Ham en mr C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 september 2002.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R.H.L. Dallinga