Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/393 1 oktober 2002
11245
Uitspraak in de zaak van:
de Vereniging AVS Proefdiervrij, statutair gevestigd te Den Haag, appellante,
gemachtigde: mr V. Wösten, juridisch adviseur te Amsterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel, werkzaam op verweerders ministerie,
aan welk geding voorts als partij deelneemt:
de Katholieke Universiteit Nijmegen,
gemachtigde: dr J. Schalkwijk, werkzaam bij het Universitair Medisch Centrum St. Radboud te Nijmegen.
1. De procedure
Op 17 mei 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, verzonden op 15 mei 2001, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 16 maart 2001 van verweerder, verzonden op 3 april 2001. Bij dit besluit heeft verweerder de Katholieke Universiteit Nijmegen (hierna: KUN) een vergunning als bedoeld in artikel 66, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), verleend voor het verrichten van biotechnologische handelingen.
Bij brief van 5 juli 2001 heeft het College de KUN in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Bij brief van 8 juli 2001 heeft de KUN kenbaar gemaakt dat van deze gelegenheid gebruik wordt gemaakt.
Op 12 september 2001 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Op 4 oktober 2001 heeft het College een standpuntbepaling van de zijde van de KUN ontvangen.
Op 15 april 2002 heeft het College van appellante een schriftelijke reactie op het verweerschrift ontvangen.
Nadat partijen hiervoor toestemming hadden gegeven - appellante bij faxbericht van 12 maart 2002, verweerder bij brieven van 4 maart 2002 en 15 mei 2002 en de KUN bij brieven van 28 februari 2002 en 28 mei 2002 -, heeft het College met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gwd wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 66
1. Het is zonder vergunning verboden:
a. het genetisch materiaal van dieren te wijzigen op een wijze die voorbij gaat aan de natuurlijke barrières van geslachtelijke voortplanting en van recombinatie;
b. biotechnologische technieken bij een dier of een embryo toe te passen;
(…)
2. Op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in het eerste lid beslist Onze Minister, gehoord de Commissie biotechnologie bij dieren, bedoeld in artikel 69.
3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend indien naar het oordeel van Onze Minister:
a. de handelingen geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor de gezondheid of het welzijn van dieren en
b. tegen de handelingen geen ethische bezwaren bestaan.
4. In de vergunning wordt bepaald voor welke handelingen zij is bedoeld.
5. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend.
Artikel 67
1. Bij een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 66 dient Pro in ieder geval te worden overgelegd:
(…)
b. een door of vanwege de aanvrager opgestelde rapportage ter zake van de effecten van de handelingen op dieren, waaronder begrepen de gezondheid en het welzijn van dieren.
2. Onze Minister stelt regelen omtrent het indienen van een aanvraag en omtrent de
behandeling daarvan. Daarbij kan onder meer worden bepaald:
a. welke gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd alvorens een aanvraag in
behandeling kan worden genomen;
(…)."
In artikel 3, eerste lid, van de Regeling biotechnologie bij dieren (Staatscourant 1997, nummer 54; hierna: Rbd of Regeling) wordt onder meer het volgende bepaald:
" Een aanvraag voor een vergunning bevat tenminste de volgende informatie:
(…)
i. een vermelding van andere instanties bij wie de biotechnologische handelingen of het onderzoek waarvan de biotechnologische handelingen deel uitmaken, tevens zijn of zullen worden aangemeld voor advies of toestemming en een afschrift van het oordeel van deze instanties. Indien ten tijde van de aanvraag nog geen beoordeling heeft plaatsgevonden, wordt het oordeel na verkrijging daarvan nagezonden."
In de toelichting op de Regeling wordt onder meer het volgende vermeld:
" Op het terrein van de biotechnologie zijn meerdere instanties werkzaam die elk vanuit een andere invalshoek, met een andere doelstelling en met andere criteria, bepaalde handelingen toetsen. Zo toetst de Commissie genetische modificatie (COGEM) ingevolge het Besluit genetisch gemodificeerde organismen het vervaardigen en verrichten van handelingen met genetisch gemodificeerde organismen op de risico's voor mens en milieu. Daarnaast moeten alle biotechnologische handelingen, die tevens aan de omschrijving van een dierproef in de zin van de Wet op de dierproeven voldoen, aan een erkende dierexperimentencommissie voor advies worden voorgelegd. Deze commissie toetst of het belang van de proef opweegt tegen het ongerief dat het dier wordt berokkend. Teneinde zoveel mogelijk stroomlijning in de verschillende toetsingsprocedures te verkrijgen, wordt in artikel 3, eerste lid, onderdeel i, voorgeschreven dat bij de aanvraag ook afschriften van de reeds beschikbare resultaten van eventuele beoordelingen van andere instanties moeten worden gevoegd."
2.2 Op grond van de stukken zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 30 augustus 2000 heeft de KUN een aanvraag ingediend om een vergunning voor het verrichten van biotechnologische handelingen, gericht op het genereren van genetisch gemodificeerde muizen. Het aanvraagformulier vermeldt onder meer:
" De huid bestaat uit een opperhuid (epidermis) en lederhuid (dermis). beiden hebben een functie in bescherming en mechanische stabiliteit van de huid. Ons onderzoek richt zich op het identificeren en functioneel karakteriseren van eiwitten die hierin een rol spelen. Wij richten ons hierbij met name op proteaseremmers en antimicrobiele eiwitten in de epidermis, en op bindweefseleiwitten in de dermis. (…)
Wij zullen in het kader van dit project ons richten op twee genen: Tenascine X (TNX) en cystatine M (cysM). TNX is een bindweefseleiwit waarvan wij recent hebben ontdekt dat het gemuteerd is in patienten met Ehlers-Danlos syndroom. Om de embyologische ontwikkeling van bindweefsel en de genotype-fenotype correlatie in deze patienten te bestuderen willen wij een muismodel gebruiken waar 1 of 2 allelen van het TNX gen zijn uitgeknocked. In deze muis zal naar de verwachte analogie met de menselijke aandoening, de huid hyperelastisch zijn, de gewichten hypermobiel en de wondgenezing verstoord."
- Bij brief van 13 september 2000 heeft de Commissie biotechnologie bij dieren (hierna: Cbd of Commissie) verzocht om nadere informatie met betrekking tot deze aanvraag. Bij brief van 19 september 2000 heeft de aanvraagster hierop gereageerd.
- Bij brief van 8 november 2000 heeft de Cbd verweerder van advies gediend. De Cbd, althans de meerderheid van haar leden, heeft geadviseerd de gevraagde vergunning te verlenen onder nader genoemde voorschriften en beperkingen.
- Op 15 december 2000 heeft verweerder een ontwerpbesluit als bedoeld in artikel 3:19 Awb Pro genomen en vervolgens ter inzage gelegd, strekkende tot verlening van de aangevraagde vergunning.
- Bij brief van 24 januari 2001 heeft appellante bedenkingen tegen het ontwerpbesluit ingebracht.
- Bij brief van 6 maart 2001 heeft de Commissie een reactie gegeven op deze en andere bedenkingen en een herzien advies uitgebracht, strekkende tot verlening van de gevraagde vergunning onder nader genoemde voorschriften en beperkingen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit wordt onder meer het volgende overwogen:
"1. Een vergunning als bedoeld in artikel 66, eerste lid, onderdelen a en b, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
wordt verleend aan de Katholieke Universiteit Nijmegen te Nijmegen.
2. De vergunning wordt verleend voor de werkzaamheden omschreven in beperking 2 en zoals beschreven in de aanvraag van 30 augustus 2000 met de aanvulling van 19 september 2000 met inachtneming van de in deze vergunning opgenomen voorschriften en beperkingen.
(…)
Beperking 2
1. De onderhavige vergunning heeft uitsluitend betrekking op het navolgende,
zoals beschreven in de aanvraag van 30 augustus 2000 met de aanvulling van 19 september 2000 van de Katholieke Universiteit Nijmegen te Nijmegen:
a) het vervaardigen van genetisch gemodificeerde muizen door middel van micro-injectie van genetisch gemodificeerde embryonale stamcellen in blastocysten;
b) daarbij wordt gebruik gemaakt van genconstructen die zijn samengesteld uit delen gebaseerd op:
(…);
c) waarbij in het kader van deze vergunning bij de biotechnologische handelingen in totaal maximaal 900 muizen gebruikt mogen worden;
2. De biotechnologische handelingen dienen binnen drie jaar na dagtekening van dit besluit te zijn verricht.
(…)
Voorschrift 2
Indien zich (bij)effecten voordoen, waardoor de gezondheid of het welzijn van de betrokken dieren ernstig benadeeld wordt, worden de dieren waarvan de gezondheid of het welzijn ernstig benadeeld wordt, onverwijld gedood. (…)
(…)."
4. Het standpunt van appellante
In het beroepschrift, zoals aangevuld bij brieven van 11 juni 2001 en 12 april 2002, heeft appellante, zakelijk weergegeven en voorzover van belang voor de beoordeling van het beroep, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Nu geen rapportage is overgelegd over het effect van de handelingen op de proefdieren, is het besluit tot vergunningverlening genomen in strijd met artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, Gwd. De aanvraagster heeft ook overigens onvoldoende duidelijkheid verschaft over het effect van de biotechnologische handelingen op de proefdieren om een zorgvuldige belangenafweging mogelijk te maken. Bovendien is niet inzichtelijk welk toetsingskader is gehanteerd.
De adviezen van andere beoordelende instanties zijn niet overgelegd, zodat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder i, Rbd.
De vergunning is aangevraagd voor het tijdvak van 1 januari 2001 tot 1 januari 2003. Naar aanleiding van een bedenking van de aanvraagster tegen het ontwerpbesluit heeft verweerder de vergunningtermijn verlengd tot drie jaren, zonder dat duidelijk is welke voorbereidende handelingen de aanvraagster wenst te verrichten en zonder dat appellante op de verlenging van de vergunningtermijn heeft kunnen reageren. Door deze onzorgvuldige besluitvorming is appellante in haar belangen geschaad.
De vergunningvoorschriften bieden onvoldoende rechtszekerheid. Onduidelijk is wanneer de gezondheid of het welzijn van de proefdieren "ernstig benadeeld wordt", in welk geval de proefdieren ingevolge vergunningvoorschrift 2 onverwijld moeten worden gedood.
5. Het standpunt van verweerder
In reactie op hetgeen door appellante is aangevoerd heeft verweerder onder meer het volgende naar voren gebracht.
Het toetsingskader wordt in de loop van de tijd nader verfijnd op grond van voortschrijdend inzicht. Uit het advies van de Cbd blijkt dat zij in grote lijnen het toetsingskader hanteert zoals omschreven door Brom, waaraan ook appellante refereert. Het vergunde onderzoek kan leiden tot een beter inzicht in het ontstaan en de progressie van kanker. Hiermee is het belang van het onderzoek gegeven. Mede in aanmerking genomen dat reële alternatieven voor het onderzoek ontbreken, is verweerder van oordeel dat genoemd belang dient te prevaleren boven de belangen van de betrokkene proefdieren.
De adviezen van andere beoordelende instanties zijn niet opgevraagd, omdat deze niet relevant zijn bij het beoordelen van de aanvraag. Aan de NWO en het Koninklijk Wilhelmina Fonds is geen advies gevraagd over de dierproeven en er bestaat dan ook geen aanleiding de beoordeling van deze instanties op te vragen.
Er valt in de Awb geen bepaling aan te wijzen die eraan in de weg staat dat verweerder de bedenking van de aanvraagster over de vergunningtermijn honoreert zoals hij heeft gedaan. Appellante onderbouwt niet waarom zij in haar belangen zou zijn geschaad door de gevolgde handelwijze.
In de vergunningvoorschriften is zo duidelijk mogelijk aangegeven in welke gevallen de proefdieren in ieder geval onverwijld moeten worden gedood. Gezien de onvoorzienbaarheid van mogelijke effecten van het genetisch modificeren zijn meer concrete omschrijvingen niet mogelijk.
6. De beoordeling van het beroep
6.1 Het College zal allereerst ingaan op de stelling van appellante dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, Gwd, nu geen rapportage over de effecten van de biotechnologische handelingen op de proefdieren is overgelegd.
Op het aanvraagformulier heeft de aanvraagster een uiteenzetting gegeven over de verwachte effecten van het onderzoek op de betrokken proefdieren, waarbij zij tevens gemotiveerd heeft aangegeven waarom deze effecten niet volledig voorspelbaar zijn (II, onder 4 en IV, onder 1). Het College stelt vast dat appellante niet concreet heeft aangegeven wat de aanvraagster nog meer zou kunnen of behoren te vermelden over de verwachte effecten van het onderzoek op de proefdieren. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet met vrucht worden betoogd dat het bestreden besluit zou zijn genomen in strijd met artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, Gwd.
6.2 Het College volgt appellante niet in haar stelling dat het gehanteerde toetsingskader onvoldoende inzichtelijk is. Uit het bestreden besluit blijkt naar het oordeel van het College duidelijk welk toetsingskader verweerder, in navolging van de Cbd in haar advies, heeft gevolgd. Het College merkt in dit verband nog op dat verweerder niet gehouden is het door appellante gewenste toetsingskader te hanteren.
Wat betreft de door verweerder verrichte afweging van belangen wordt vooropgesteld, zoals het College eerder heeft beslist (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 januari 2001, AWB 99/553, te raadplegen op http://www.rechtspraak.nl onder LJN AA9525), dat niet ieder bezwaar van ethische aard prohibitief is voor het verlenen van een vergunning. Er moet sprake zijn van doorslaggevende ethische bezwaren, wil een vergunning kunnen worden geweigerd op grond van artikel 66, derde lid, Gwd. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, niet in redelijkheid in navolging van de meerderheid van de Commissie heeft kunnen oordelen dat de met het onderzoek gediende wetenschappelijke en maatschappelijke belangen zwaarder wegen dan de belangen van de betrokken proefdieren, niet aan het voorgenomen onderzoek te worden onderworpen.
6.3 Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder i, van de Regeling, gelezen in samenhang met de hierboven aangehaalde toelichting op deze bepaling, dienen de reeds beschikbare resultaten van eventuele beoordelingen van andere instanties te worden gevoegd, teneinde zoveel mogelijk stroomlijning in de verschillende toetsingsprocedures te verkrijgen.
Vaststaat dat de aanvraagster geen adviezen van andere instanties heeft overgelegd. Evenmin heeft verweerder de aanvraagster verzocht deze adviezen, voorzover voorhanden, over te leggen. In zijn verweerschrift heeft verweerder uiteengezet waarom hij het (eventuele) advies van, voorzover hier van belang, de NWO en het Koninklijk Wilhelmina Fonds niet relevant acht. Hierbij gaat verweerder evenwel - ten onrechte - voorbij aan het feit dat het in het beroepschrift genoemde advies van de COGEM en het niet in het beroepschrift genomende advies van de DEC in de toelichting op de Regeling expliciet worden genoemd als voorbeelden van adviezen van andere instanties in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder i, Regeling, hetgeen impliceert dat de regelgever dergelijke adviezen relevant acht voor de besluitvorming in zaken als de onderhavige.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet de vrijheid, in weerwil van de Regeling te bepalen dat deze informatie niet relevant zou zijn en derhalve niet behoeft te worden opgevraagd. Of het eventuele advies van met name de DEC relevant is, kan naar het oordeel van het College pas blijken na kennisneming van dat advies. Het kan niet op voorhand worden uitgesloten dat de eventuele adviezen van de COGEM en met name de DEC informatie bevatten die relevant is voor het in kaart brengen van de belangen van de betrokken proefdieren. Derhalve moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder i, Regeling.
6.4 Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het verweerschrift een afdoende reactie gegeven op de door appellante aangedragen grief over de vergunde onderzoekstermijn, gezien in relatie tot de aanvraag. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat appellante in de door haar behartigde belangen is geschaad, nu de aanvraagster heeft aangegeven dat de gevraagde verlenging van de onderzoekstermijn zal worden benut voor het op zorgvuldige wijze afronden van de benodigde voorbereidende handelingen en dus niet voor aanvullend of langduriger onderzoek met de betrokken proefdieren.
6.5 Het College volgt appellante niet in haar stelling dat de vergunningvoorschriften onvoldoende rechtszekerheid bieden. In zijn verweerschrift heeft verweerder hetgeen door appellante in dit verband is aangevoerd naar het oordeel van het College voldoende weerlegd.
De door appellante genoemde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de bepaalbaarheid van vergunningvoorschriften inzake (verkeers)snelheid, energieverbruik en de verspreiding van stof leidt niet tot een ander oordeel. Snelheid, energie en stof zijn meetbaar en een daarop betrekking hebbend vergunningvoorschrift kan derhalve in beginsel concreet, ondubbelzinnig en objectiveerbaar worden geformuleerd, wat niet in vergelijkbare mate geldt voor (een vergunningvoorschrift over) de gezondheid en het welzijn van proefdieren.
6.6 In verband met het vorenstaande komt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder i, van de Regeling, niet in stand kan blijven.
Het College zal derhalve het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de aanvraag van de KUN.
De vernietiging van het bestreden besluit heeft tot gevolg dat niet langer wordt beschikt over de vergunning die bij het bestreden besluit is verleend. Teneinde te voorkomen dat het onderzoek, waarvan de Commissie en verweerder hebben geoordeeld dat het van zodanig belang is, dat het verbod op het verrichten van biotechnologische handelingen bij dieren daarvoor kan worden opgeheven, abrupt dient te worden beëindigd, acht het College het geraden, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb over te gaan tot het treffen van een voorlopige voorziening. In dit verband zal het College bepalen dat de KUN tot zes maanden na de datum van verzending van deze uitspraak wordt behandeld als ware zij nog in het bezit van de haar bij het bestreden besluit verleende vergunning. Deze voorziening vervalt op de dag na die waarop verweerder zijn nieuwe besluit op de aanvraag van de KUN bekendmaakt, ook indien dan nog geen zes maanden zijn verstreken sinds de verzending van deze uitspraak. In het verlengde hiervan zal het College verweerder met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb opdragen binnen zes maanden na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de aanvraag van de KUN.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 322 (1 punt voor het beroepschrift).
7. De beslissingen
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 16 maart 2001 van verweerder;
- bepaalt bij wege van voorlopige voorziening dat de Katholieke Universiteit Nijmegen tot zes maanden na de datum van
verzending van deze uitspraak wordt behandeld als ware zij nog in het bezit van de haar bij het bestreden besluit verleende
vergunning. Deze voorziening vervalt op de dag na die waarop verweerder zijn nieuwe besluit op de aanvraag van de KUN
bekendmaakt, ook indien dan nog geen zes maanden zijn verstreken sinds de verzending van deze uitspraak;
- draagt verweerder op, binnen zes maanden na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de
aanvraag van 30 augustus 2000 van de KUN, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 204,20 (zegge: tweehonderdvier euro en twintig cent,
zijnde het equivalent van het destijds betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 450,--), aan haar wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 322,-- (zegge:
driehonderdtweeëntwintig euro);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen,
als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. B. van Velzen